ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия (3812)37-26-06, факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, info@8aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
город Омск
25 июля 2016 года
Дело № А75-991/2016
Резолютивная часть постановления объявлена 19 июля 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 25 июля 2016 года
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Лотова А.Н.
судей Золотовой Л.А., Сидоренко О.А.
при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бака М.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-6809/2016) Администрации Советского района на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.04.2016 по делу № А75-991/2016 (судья Заболотин А.Н.), принятое по заявлению Администрации Советского района к Службе контроля Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о признании недействительным предписания от 14.12.2015 № 32-исх-1732,
при участии в судебном заседании представителей:
от Администрации Советского района – не явился, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом;
от Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа - Югры – не явился, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом;
установил :
Администрация Советского района (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры с заявлением к Службе контроля Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее - Служба, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 14.12.2015 № 32-исх-1732.
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.04.2016 по делу № А75-991/2016 Администрации отказано в удовлетворении требований.
Мотивируя принятое решение, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание принято в соответствии с действующим законодательством, не нарушает права и интересы заявителя, при этом заинтересованным лицом при вынесении данного предписания не были допущены существенные нарушения при его принятии.
Не согласившись с указанным судебным актом, заявитель обратился в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.04.2016 отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
В обоснование апелляционной жалобы Администрация указывает, что в соответствии с положениями статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон № 131-ФЗ) проведенная в отношении заявителя внеплановая проверка подлежала согласованию Службой контроля с соответствующей прокуратурой субъекта Российской Федерации.
В то же время податель жалобы отмечает, что из приказа Службы контроля от 11.09.2015 № 32-Пр-182 не следует, что означенная внеплановая проверка была согласована с прокуратурой округа, и, более того, не усматривается оснований для проведения такой проверки, предусмотренных частью 2.6 статьи 77 Закона № 131-ФЗ.
Администрация также указывает, что судом первой инстанции не было принято во внимание, что в рассматриваемом случае денежные средства, выделенные на строительство объекта, реализованы надлежащим образом, то есть, заключен соответствующий муниципальный контракт с ЗАО «Строймонтаж».
В силу изложенного, а также ввиду того, что Департаментом финансов ХМАО-Югры 31.12.2015 уже принято решение № 6076 в виде бесспорного взыскания суммы межбюджетного трансфера, ранее предоставленного из бюджета ХМАО в 2016 году, спорное предписание не может быть исполнено.
Более того, по мнению подателя жалобы, судом первой инстанции необоснованно не принято во внимание, что Верховный Суд Российской Федерации различает понятия «условия предоставления субсидии» и «условия использования субсидии» как по их правовой природе, так и по правовым последствиям нарушений условий их предоставления и использования. При этом достижение определенных результатов деятельности является условием использования субсидии, а не условием ее предоставления.
В представленном до начала судебного заседания отзыве Служба просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Служба и Администрация, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили, ходатайства об отложении судебного заседания не заявили, в связи с чем, суд апелляционной инстанции в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей указанных лиц.
Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.
На основании приказа руководителя Службы контроля от 11.09.2015 № 32-Пр-182 «О проведении внеплановой выездной проверки соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при осуществлении бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений по объекту капитального строительства «Инженерные сети микрорайона индивидуальной жилой застройки в границах улиц Парковая-Восточная в п. Алябьевский Советского района» в отношении Администрации Советского района, Управления по делам архитектуры и капитального строительства администрации Советского района проведена внеплановая выездная проверка соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения за период с 01.01.2011 по 14.09.2015.
В ходе проверки Службой установлен факт нарушения Администрацией условий предоставления субсидии, предусмотренных Порядком формирования и реализации адресной инвестиционной программы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, утвержденной постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.12.2010 № 373-п, а также Соглашения от 28.12.2011 № 9 «О предоставлении субсидии из бюджета автономного округа на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности в 2012 году» (далее – Соглашение).
На основании статьи 269.2 и статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в адрес Администрации направлено предписание об устранении бюджетного законодательства от 14.12.2015 № 32-Исх-1732 с требованием о возврате в срок до 25.12.2015 в бюджет автономного округа субсидии в размере 57 807 251 руб., использованной с нарушением условий предоставления (т.1 л.д. 20-21).
В предписании Служба указала на нарушение Администрацией и Управлением условий предоставления субсидии из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на софинансирование объекта капитального строительства муниципальной собственности «Инженерные сети микрорайона индивидуальной жилой застройки в границах улиц Парковая-Восточная в п. Алябьевский Советского района», предусмотренные пунктами 5.8, 6.1, 6.7 Порядка формирования и реализации адресной инвестиционной программы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, утвержденной постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.12.2010 № 373-п, пунктами 4.1.2, 4.1.7 соглашения от 28.12.2011 № 9 «О предоставлении субсидии из бюджета автономного округа на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности в 2012 году», выразившихся в оплате, в том числе, за счет средств субсидии из бюджета автономного округа в сумме 57 807 251 руб. работ по Объекту, строительная готовность которого составляет менее 100%; нарушении срока строительства Объекта; необеспечении эффективности использования средств субсидии из бюджета автономного округа; предоставлении отчетов о ходе строительства, содержащих недостоверные сведения в отношении объема выполненных работ.
Полагая, что указанное предписание не соответствует положениям действующего законодательства, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением.
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.04.2016 по делу № А75-991/2016 Администрации отказано в удовлетворении требований.
Означенное решение обжалуется Администрацией в суд апелляционной инстанции.
Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Анализ частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязательным условием выдачи предписания, является установленный в ходе проверки факт нарушения со стороны проверяемого лица. При этом выданное предписание об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.
Оспаривая предписание Службы, заявитель указал на нарушение порядка проведения проверки, установленного статьей 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Относительно заявленных Администрацией доводов о нарушении Службой порядка проведения проверки, выразившееся в отсутствие согласования проверки с органами прокуратуры со ссылкой в обоснование своей позиции на положения Закона № 131-ФЗ, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.
Статьей 77 Закона № 131-ФЗ установлено, что государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.
Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.
Вместе с тем, как верно отмечает суд первой инстанции, Служба является органом внутреннего государственного финансового контроля и осуществляет свои полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской федерации и принятым в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства ХМАО-Югры от 27.12.2013 № 573-п «О порядке осуществления Службой контроля ХМАО-Югры внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок» (далее по тексту - Порядок № 573-п).
При этом в соответствии с частью 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Порядком № 573-п установлено, что Служба по контролю осуществляет контроль за использованием средств бюджета Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.
Согласно статьям 139 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются, в том числе, в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения и в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
При этом соблюдение целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов является не полномочием органов местного самоуправления, а обязательным требованием, установленным при предоставлении указанных средств.
Таким образом, органы внутреннего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, одним из которых в рассматриваемом случае выступает Служба контроля, не осуществляют контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения и полномочий субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции правильно сделал вывод о том, что положения части 2 статьи 77 Закона № 131-ФЗ не применяются при осуществлении органами внутреннего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации внутреннего государственного финансового контроля в отношении участников бюджетного процесса муниципальных образований, что подтверждается аналогичной позицией, изложенной в письмах Минфина России от 14.07.2014 № 02-10-09/34210, от 12.09.2014 № 02-10-10/45828, разъяснениях прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15.03.2016 № 7-33-12016, направленных в адрес Службы.
Как было указано ранее, основанием для выдачи заявителю оспариваемого предписания послужил вывод Службы о том, что Администрацией были нарушены условия предоставления субсидии из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа-Югры на софинансирование объекта капитального строительства муниципальной собственности «Инженерные сети микрорайона индивидуальной жилой застройки в границах улиц Парковая-Восточная в п. Алябьевский Советского района».
В соответствии со статьей 79.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов.
Порядок предоставления указанных субсидий местным бюджетам устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии местным бюджетам являются одной из форм межбюджетных трансфертов из бюджетов
субъектов Российской Федерации.
Статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса (часть 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под предписанием понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.
Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, в рассматриваемом случае правовым основанием предоставления муниципальному образованию Советский район субсидии из бюджета автономного округа являются постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.12.2010 № 373-п «О Порядке формирования Адресной инвестиционной программы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» и соглашение о предоставлении субсидий из бюджета автономного округа на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности № 9 от 28.12.2011 (далее – Соглашение).
Пунктом 1.4 Соглашения предусмотрено, что при исполнении соглашения стороны руководствуются Порядком формирования Адресной инвестиционной программы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утвержденным постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.12.2010 № 373-п (далее – Порядок № 373-п).
Пунктом 5.8 Порядка № 373-п определено, что муниципальные заказчики Адресной программы несут ответственность за своевременность, полноту и целевое использование средств, выделяемых на осуществление капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, за соответствие выполненных работ, оказанных услуг отчетным данным и утвержденной проектно-сметной документации.
Пунктами 6.1, 6.7 Порядка № 373-п определено, что основными требованиями при представлении отчетности являются полнота, достоверность, своевременность. Ответственность за непредставление отчетов (отчетных данных) и (или) представление недостоверных отчетов (отчетных данных) по объектам капитального строительства несут руководители государственных и муниципальных заказчиков Адресной программы, государственных (муниципальных) заказчиков объектов Адресной программы.
Пунктом 4.1.2 соглашения установлено, что на муниципальное образование возложена обязанность обеспечить целевое и эффективное использование бюджетных средств.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в рамках Соглашения, заключенного между Департаментом экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и администрацией Советского района, муниципальному образованию Советский район предоставлена субсидия на строительство объекта «Инженерные сети микрорайона индивидуальной жилой застройки в границах улиц Парковая-Восточная в п. Алябьевский Советского района» в размере 59 646 400 руб. В целях строительства объекта по результатам открытого аукциона заключен муниципальный контракт от 10.01.2012 № 15-с ЗАО «Строймонтаж». Срок выполнения работ по контракту - 20.11.2013.
Согласно отчетам о ходе строительства от 30.06.2015, 31.12.2014 и от 31.12.2013, представленных в Департамент экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и подписанных главой администрации Советского района, по объекту «Инженерные сети микрорайона индивидуальной жилой застройки в границах улиц Парковая-Восточная в п. Алябьевский Советского района» процент готовности 100 процентов.
Между тем, в ходе проверки должностными лицами Службы установлено, что объект находится в стадии незавершенного строительства: работы по засыпке траншей и разравнивания грунта не выполнены, отсутствуют колодцы канализационной связи, телефонный распределительный шкаф емкостью до 600х2, в полном объеме не выполнены работы, связанные с сетями электроснабжения. При этом оплата по контракту, в нарушение условий, произведена в полном объеме.
Как верно указал суд первой инстанции, перечисленные обстоятельства заявителем не опровергнуты.
Таким образом, материалами дела подтверждается нарушение Администрацией условий предоставления субсидии, выразившееся в оплате, в том числе, за счет средств субсидии из бюджета автономного округа в сумме 57 807 251 руб. работ по объекту, строительная готовность которого составляет менее 100%; предоставлении недостоверной отчетности в части объема выполненных работ; нарушении сроков окончания объекта капитального строительства; необеспечении эффективности использования средств субсидии, в связи с чем, суд апелляционной инстанции пришел к убеждению о законности и обоснованности оспоренного предписания.
В силу вышеизложенных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации сформулированное в оспариваемом предписании требование о возврате Администрацией в бюджет автономного округа денежных средств является законным и обоснованным.
При этом тот факт, что Департаментом финансов ХМАО-Югры 31.12.2015 уже принято решение в виде бесспорного взыскания суммы межбюджетного трансферта, ранее предоставленного из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, в 2016 году на основании уведомления Службы контроля, вопреки позиции Администрации, не исключает исполнение оспариваемого предписания, поскольку, примененная мера принуждения в виде бесспорного взыскания суммы межбюджетных трансфертов является самостоятельным решением Департамента финансов ХМАО-Югры, и не освобождает заявителя от возврата в бюджет субсидии, использованной с нарушением условий ее предоставления.
Ссылки Администрации на разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, согласно которым различаются понятия «условия предоставления субсидии» и «условия использования субсидии» как по их правовой природе, так и по правовым последствиям нарушения условий их предоставления и использования, судом апелляционной инстанции не принимаются на основании части 7 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При таких обстоятельствах, основания для признания оспариваемого предписания незаконным отсутствуют.
Судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение.
Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.
Вопрос о распределении судебных расходов апелляционным судом не рассматривается, поскольку Администрация, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, от уплаты государственной пошлины освобождена.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
апелляционную жалобу Администрации Советского района оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25.04.2016 по делу № А75-991/2016 – без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
А.Н. Лотов
Судьи
Л.А. Золотова
О.А. Сидоренко
