ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
№18АП-11657/2009
г. Челябинск
13 января 2010 г.
Дело №А34-3841/2009
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Тимохина О.Б., судей Костина В.Ю., Арямова А.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Коваленко А.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 14 октября 2009 года по делу №А34-3841/2009 (судья Губанова Е.И.), при участии: от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области - Андрюшкина П.С. (доверенность б/н от 11.01.2009, паспорт), Курячего К.О. (доверенность № 1 от 12.01.2010, паспорт), от Государственного учреждения - «Центр занятости населения Куртамышского района Курганской области» - Аветесьяна А.М. (доверенность б/н от 22.12.2009, паспорт),
УСТАНОВИЛ:
государственное учреждение - «Центр занятости населения Куртамышского района Курганской области» (далее – учреждение, заявитель, Центр занятости) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области (далее – управление, заинтересованное лицо, ФСФБН) о признании недействительным представления от 11.06.2009 № 43-04-61/1440 в части признания нецелевым использования средств, выделенных из федерального бюджета в виде субвенций в сумме 601 294, 08 руб. на текущий ремонт помещений в зданиях и сооружениях учреждения, и требования не допускать нецелевого использования средств федерального бюджета.
Решением суда первой инстанции от 14 октября 2009 года по настоящему делу заявленные учреждением требования удовлетворены.
Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции по настоящему делу и обжаловало его в апелляционном порядке по следующим основаниям.
Представление управления не является тем ненормативным правовым актом, которым возложены какие-либо обязанности, создающие препятствия для осуществления экономической деятельности, не нарушает права заявителя, и носит информационный характер, соответственно, заявленные учреждением требования не подлежат рассмотрению в арбитражном суде.
Направление спорной субвенции, выделенной из федерального бюджета, на текущий и капитальный ремонт в здании учреждения является нецелевым использованием выделенных средств, т.к. использованы в нарушение ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).
Учреждение представило отзыв на апелляционную жалобу управления, по мотивам которого отклонило ее доводы.
В своем отзыве заявитель указал, что оспоренное представление нарушает права и законные интересы учреждения тем, что ограничивает права Центра занятости в полном объеме распоряжаться средствами субвенции, выделенных ему в соответствии с действующим законодательством с учетом затрат на организацию осуществления полномочий. Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за невыполнение в срок представления органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).
Использование субвенций из федерального бюджета на текущий и капитальный ремонт помещений в здании учреждения не является нарушением п. 1 ст. 7.1 Закона от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», поскольку субвенции содержат в себе не только затраты на непосредственное исполнение всех полномочий, а также и расходы на осуществление этих полномочий.
Согласно Уставу учреждение является получателем бюджетных средств. Какие-либо замечания по составлению и содержанию сметы и ежеквартальных отчетов в акте управления отсутствуют. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 23.09.2008 № 12-05-06/3637 не может быть принято во внимание, поскольку не является нормативным правовым актом, зарегистрированным в установленном законом порядке.
В 2008 году здание, в котором располагается учреждение, в полном объеме фактически не было передано из федеральной собственности в собственной Курганской области.
В судебном заседании представители сторон поддержали доводы жалобы и отзыва, настаивали на своих позициях.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ, Кодекс), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей сторон, приходит к выводу об отсутствии оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела, управлением проведена проверка использования субвенций, выделенных из федерального бюджета на осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, в Центре занятости за период с 01.01.2008 по 31.12.2008.
В результате проверки установлено нецелевое использование средств субвенций, выделенных из федерального бюджета на осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения в Курганской области, на сумму 601 294, 08 руб.
Указанные средства использованы на текущий ремонт помещений и административного здания (Глава 013, раздел подраздел 0401, целевая статья 5100211, вид расходов 012 ЭКР 225 «Расходы на содержание имущества»).
Выявленные нарушения отражены в акте от 27.04.2009.
По фактам нарушений, установленных в результате проверки, в адрес Центра занятости направлено представление от 11.06.2009 № 43-04-61/1440 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в соответствии с которым Центру занятости предложено рассмотреть указанное представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета в виде субвенций в сумме 601 294, 08 руб. на текущий ремонт помещений и административного здания. Также в представлении содержится требование об использовании средств, выделенных из федерального бюджета в виде субвенций, по целевому назначению.
Не согласившись с предписанием, полагая, что оно не соответствуют действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя, учреждение обратилось с соответствующим заявлением в суд.
Удовлетворяя заявленные требования, суд обоснованно исходил из следующего.
В соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (далее – Закон № 184-ФЗ) полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.
Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий.
В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31.12.2005 № 199-ФЗ (далее – Закон № 199-ФЗ) в Закон Российской Федерации «О занятости населения» от 19.04.1991 № 1032-1 введена статья 7.1., в соответствии с которой, полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданы для осуществления органам исполнительной власти Российской Федерации.
На основании п. 2. ст. 7.1. Закона Российской Федерации «О занятости населения» от 19.04.1991 № 1032-1, средства на осуществление переданных полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета.
В силу п. 3. той же статьи общий объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий, определяется на основе методики, утвержденной Правительством Российской Федерации.
В соответствии с п.п. 4-5 этой же статьи субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.
Во исполнение названного Закона Федеральной службой по труду и занятости был издан приказ от 27.10.2006 № 274 «О реорганизации территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости», а также приказ от 15.12.2006 № 328 «О внесении изменений в приказ Федеральной службой по труду и занятости от 27.10.2006 № 274».
Указом Губернатора Курганской области от 22.12.2006 № 323 «Об Управлении государственной службы занятости населения Курганской области» в структуру исполнительных органов государственной власти Курганской области, осуществляющих отраслевое либо межотраслевое управление, включено Управление государственной службы занятости населения Курганской области.
На основании приказа Федеральной службы по труду и занятости и указа Губернатора Курганской области Управление федеральной государственной службы занятости населения по Курганской области с 01.01.2007 реорганизовано путем преобразования в орган государственной власти Курганской области - Управление государственной службы занятости населения Курганской области.
Постановлением Администрации Курганской области от 25.12.2006 № 500 утверждено Положение об Управлении государственной службы занятости населения Курганской области, согласно которому последнее является учредителем всех государственных учреждений занятости населения Курганской области, в том числе и Государственного учреждения – «Центр занятости населения Куртамышского района Курганской области». Управление и государственные учреждения центры занятости населения Курганской области с 01.01.2007 выполняют те же полномочия в том же объеме, что и ранее (до 01.01.2007).
В соответствии с Уставом Центр занятости является государственным учреждением Курганской области, к основным функциям которого относится обеспечение государственных гарантий в области занятости населения на территории Куртамышского района Курганской области, оказание в соответствии с законодательством государственных услуг в сфере содействия занятости населения на территории Куртамышского района Курганской области. Согласно пункту 1.4 Устава Центр занятости является получателем бюджетных средств, имеет самостоятельный баланс, открывает лицевые счета в установленном порядке в органах федерального казначейства. В соответствии с пунктом 3.15 Устава Центр занятости населения представляет на утверждение в
Управление проекты сметы доходов и расходов, распоряжается полученными финансовыми средствами в соответствии с утвержденными сметами доходов и расходов (пункт 4.2.).
22.01.2007 постановлениями Правительства Российской Федерации №35 и №36 утверждены Методика определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения и Правила предоставления субвенций, из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения соответственно (далее – Методика).
Согласно п. 31 Методики расчет объема затрат государственных учреждений службы занятости населения на осуществление переданных полномочий осуществляется по специальной формуле и включает в себя затраты на оплату труда работников органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, материальные затраты, включающие затраты на услуги связи, коммунальные и транспортные услуги, арендную плату за пользование имуществом, услуги по содержанию имущества и прочие услуги, а также другие затраты органа исполнительной власти субъекта (исходя из уровня соответствующих показателей предшествующего периода).
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации № 281 от 18.04.2007 «Об утверждении формы отчета о расходовании и учете средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения», утверждена форма указанного отчета, причем в строке 3.07 расходы по арендной плате за пользование имуществом указываются за исключением арендной платы за пользование недвижимым имуществом, а в строке 3.08 расходы по оплате услуг по содержанию имущества, указываются за исключением оплаты текущего и капитального ремонта зданий и сооружений.
Как следует из п. 7 ст. 26. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 года № 184-ФЗ, ст. 7.1 Закона Российской Федерации «О занятости населения» от 19.04.1991 № 1032-1, п. 31 Методики, в объем субвенций входят, в том числе, затраты на аренду имущества и услуги по содержанию имущества.
В соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 24.08.2007 года №74н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» расходы по аренде недвижимого имущества следует отражать по подстатье 224 расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а услуги по капитальному ремонту по подстатье 225 расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации «Работы, услуги по содержанию имущества».
Федеральным законом от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» бюджету Курганской области утверждены расходы в виде субвенций на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы на осуществление этих полномочий, в размере 325 019, 3 тыс. руб.
На основании Закона Курганской области от 06.11.2007 № 298 «Об областном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» указанная сумма субвенций включена в доходы бюджета Курганской области, в соответствии с ведомственной структурой расходов областного бюджета на 2008 год сумма субвенций в полном объеме отнесена к расходам Управления государственной службы занятости населения Курганской области.
Лимиты бюджетных обязательств на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов утверждены Заместителем Губернатора Курганской области – начальником Финансового управления Курганской области.
Управлением государственной службы занятости населения Курганской области (в настоящее время Главное управление по труду и занятости населения Курганской области), исполняющего функции главного распорядителя и получателя средств областного бюджета, до Центра занятости доведены лимиты бюджетных обязательств на 2008 год.
Расходование указанных денежных средств отражено Центром занятости в отчете исполнении бюджета от 01.01.2009.
Из материалов дела видно, что в 2008 году в помещениях административного здания Центра занятости, расположенном по адресу: Курганская область, г. Куртамыш, ул. Ленина, 14а, произведен текущий ремонт на общую сумму 601 294, 08 руб. за счет средств подстатьи 225.
При этом расходы Центра занятости не вышли за пределы выделенных лимитов. Указанные обстоятельства управлением не оспариваются.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством, регулирующим порядок предоставления и использования субвенций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, и обстоятельств настоящего дела, Центр занятости правомерно использовал доведенные до него главным распорядителем бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств на осуществление текущего ремонта крыльца с устройством пандуса, замены системы водопровода, парковки для автомобилей, замены межкомнатных дверей, окон, обоев в административном здании, ремонт пола кабинета приема безработных граждан.
В соответствии с вышеприведенным законодательством главный распорядитель средств бюджета имеет полномочия по самостоятельному распределению бюджетных ассигнований при планировании расходов и составлении и исполнении сметы на текущий год. Бюджетным законодательством установлены ограничения лишь в части их целевого использования и лимитов бюджетных ассигнований по соответствующим кодам, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета. В акте проверки, оспариваемом представлении не содержится замечаний по поводу правомерности отнесения Центром занятости расходов по текущему ремонту именно на подстатью 225.
При этом вышеуказанные нормативные правовые акты не содержат требования о выделении отдельных бюджетных ассигнований на капитальный ремонт и арендную плату за пользование имуществом, в связи с тем, что определение размера указанных затрат является компетенцией органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах общего объема предоставляемой им субвенции.
В связи с вышеизложенным в объем расходов государственных учреждений службы занятости субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, должны включаться и расходы необходимые для организации осуществления этих полномочий, включая расходы по аренде имущества и оплате услуг по капитальному ремонту имущества.
Методика предназначена для расчета общей суммы субвенции, необходимой органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для осуществления переданных полномочий и не может быть использована для целей контроля за расходованием средств предоставленных субвенций.
Как установлено судом, подтверждается материалами дела и сторонами не оспаривается, заявитель по своему правовому статусу в сфере бюджетных правоотношений является получателем бюджетных средств, в том числе, и в части получения средств субвенции. Главным распорядителем средств субвенции является Министерство труда и занятости населения Курганской области. В соответствии со статьями 161, 162 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, определяющими правовой статус получателя бюджетных средств, следует, что к его полномочиям относится составление и исполнение сметы доходов и расходов и исполнение бюджетных обязательств в пределах доведенных лимитов бюджетных ассигнований. Лимиты бюджетных ассигнований по 224, 225 подстатьям бюджетных расходов, в части оплаты расходов по арендной плате за аренду недвижимого имущества и капитального ремонта были доведены до заявителя бюджетными уведомлениями главного распорядителя средств субвенции, им же была утверждена и смета расходов. К компетенции получателя бюджетных ассигнований не входит решение вопроса о правомерности их выделения.
Подтверждаются материалами дела и являются обоснованными выводы суда о том, что административное здание Центра занятости передано в собственность субъекта Российской Федерации по акту приема-передачи, утвержденному распоряжением Территориального управления Росимущества по Курганской области в 2009 году.
Следовательно, с учетом фактических обстоятельств дела, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконности требований предписания, а, следовательно, о наличии нарушенных прав и законных интересов заявителя.
Суд обоснованно отклонил доводы заинтересованного лица о неподведомственности заявленных требований арбитражному суду, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 268 БК РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверяемые организации обязательные для рассмотрения представления.
Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н (пункт 5.14.7), аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
В соответствии со ст. 284 БК РФ представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.
Орган бюджетного надзора вынес оспариваемое представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием бюджетных средств. В представлении содержатся выводы о неправомерном использовании Центром занятости средств федерального бюджета, о нарушении им бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие не допускать нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.
Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в срок представления органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).
Оспоренное предписание содержит предупреждение для учреждения о том, что его невыполнение в установленный срок влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению арбитражным судом апелляционной инстанции по указанным выше основаниям, поскольку являются аналогичными доводам управления, заявляемым при рассмотрении дела судом первой инстанции, и которым судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка.
При таких обстоятельствах апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.
Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Курганской области от 14 октября 2009 года по делу №А34-3841/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области – без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий
О.Б. Тимохин
Судьи
В.Ю. Костин
А.А. Арямов
