ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
№ АП-7317/2022
г. Челябинск | |
11 июля 2022 года | Дело № А76-35675/2021 |
Резолютивная часть постановления объявлена июля 2022 года .
Постановление изготовлено в полном объеме июля 2022 года .
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Арямова А.А.,
судей Бояршиновой Е.В., Плаксиной Н.Г.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Разиновой О.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.03.2022 по делу №А76-35675/2021.
В судебном заседании приняли участие представители:
Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области – ФИО1 (доверенность от 17.01.2022), ФИО2 (доверенность от 17.01.2022), ФИО3 (доверенность от 14.03.2022, диплом), ФИО4 (доверенность от 14.03.2022, диплом);
Главного контрольного управления Челябинской области – ФИО5 (доверенность №05-10-05 от 12.01.2022), ФИО6 (доверенность №05-10-03 от 12.01.2022, диплом).
Министерство тарифного регулирования и энергетики Челябинской области (далее – заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному контрольному управлению Челябинской области (далее – ГКУ Челябинской области, управление) о: 1) признании недействительным акта плановой проверки от 09.08.2021 №08-13-9 в части пунктов 1, 5; 2) признании недействительным представления от 17.09.2021 №08-10-9/2913 в части пунктов 1.1, 1.4-1.7, 3.1 (с учетом принятого судом уточнения заявленных требований).
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 28.03.2022 (резолютивная часть решения объявлена 21.03.2022) производство по делу в части требований заявителя о признании частично недействительным акта плановой проверки от 09.08.2021 №98-13-9 прекращено, в удовлетворении остальной части требований заявителя отказано.
Министерство не согласилось с указанным судебным актом в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействительными пунктов 1.1, 1.4-1.7, 3.1 представления от 17.09.2021 №08-10-9/2913 и обжаловало его в этой части в апелляционном порядке.
В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неполное выяснение имеющих значение для дела обстоятельств, нарушение судом норм материального и процессуального права. Оспаривает вывод суда о законности и обоснованности предписания управления в оспоренной части и указывает на допущенные судом в решении технические ошибки. Применительно к существу спора приводит следующие доводы: 1) при оценке законности пунктов 1.4-1.7 представления суд не принял во внимание отсутствие со стороны Министерства нарушения требований бюджетного законодательства в части целевого использования средств, выделенных из областного бюджета (поскольку оплата расходов по ненадлежащему коду бюджетной классификации при условии фактического расходования таких средств в соответствии с документом, являющимся основанием для их выделения, не нарушает принцип целевого расходования бюджетных средств, а также ввиду того, что спорные расходы на участие в семинарах и повышение квалификации, в соответствии с действующим в спорный период нормативным регулированием, обоснованно отнесены Министерством к разделу 0113 бюджетной классификации, а не к разделу 0705, к которому такие расходы следует относить лишь с 2021 года), при этом, суд руководствовался неактуальной в спорный период (2020 год) редакцией приказа Минфина России от 06.06.2019 №85н «О порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения» (далее – Приказ №85н); 2) при оценке законности пункта 1.1 оспоренного представления, суд не учел отсутствие со стороны заявителя нарушения установленного нормативными актами порядка составления и утверждения бюджетной сметы, поскольку обоснования (расчеты) плановых сметных показателей составляются одним документом на весь объем планируемых лимитов бюджетных обязательств, необходимость соответствия друг другу даты изменения показателей сметы и даты обоснования (расчетов) плановых сметных показателей нормативно не установлена, форма обоснований (расчетов) плановых сметных показателей не утверждена, и на момент утверждения Министерством изменений показателей сметы такие показатели сметы в разрезе кодов классификации расходов бюджетов с детализацией по кодам подгрупп и элементов видов расходов соответствовали уведомлениям об изменении бюджетных назначений и показателям обоснований (расчетов) плановых сметных показателей, то есть нарушение требований пункта 2 статьи 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) отсутствует; 3) при проверке законности пункта 3.1 оспоренного представления судом не принято во внимание отсутствие нарушения в виде нецелевого расходования средств, заключающегося в направлении на выплату заработной платы сотрудников денежных средств, выделенных по КК 0113 3200099000 122 на оплату суточных и командировочных расходов (в ходе проведения Министерством внутреннего финансового контроля было установлено, что излишне выплаченные командировочные расходы по заявлениям сотрудников и с их согласия были удержаны из заработной платы в октябре и декабре 2020 года, что подтверждается произведенным анализом по коду видов расходов 121 «Фонд оплаты труда» и Отчетом об исполнении бюджета, из которых следует, что сумма неиспользованного остатка по выплате заработной платы включает в себя в том числе суммы удержанные из заработной платы сотрудников, в размере 14300 руб., тогда как суд в отсутствие соответствующих доказательств ошибочно указал на то, что данные средства были ошибочно направлены на выплату заработной платы).
В судебном заседании представители заявителя доводы апелляционной жалобы поддержали.
Представители ГКУ Челябинской области в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражали по основаниям, изложенным в отзыве. Полагают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы – несостоятельными.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, полагает необходимым руководствоваться следующим.
Как следует из материалов дела, в соответствии с Планом проведения контрольных мероприятий в рамках осуществления внутреннего государственного финансового контроля Главного контрольного управления Челябинской области на 2021 год, на основании приказов от 23.06.2021 №01-01/297, от 28.06.2021 №01-01/325 и от 23.07.2021 №01-01/380 должностными лицами управления в период с 28.06.2021 по 02.08.2021 проведена плановая выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности Министерства за 2020 год. Результаты проверки отражены в акте от 09.08.2021 №08-13-9 (т.1 л.д.18-53).
По итогам проверки управлением в адрес Министерства выдано представление от 17.09.2021 №08-10-9/2913 (т.2 л.д.5-9), которым в числе прочего указано на необходимость принятия мер по устранению причин и условий следующих выявленных проверкой нарушений:
- в нарушение пункта 1 статьи 221 БК РФ, пункта 8 Приказа Минфина России от 14.02.2018 №26н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведению бюджетных смет казенных учреждений» (далее – Приказ №26н) и пункта 5 Порядка составления, утверждения и ведения сметы Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области, утвержденного Приказом Министра от 29.12.2018 №349 (далее – Порядок №349), обоснования (расчеты) плановых сметных показателей составлены не ко всем изменениям в смету. Показатели сметы и показатели обоснований (расчетов) плановых сметных показателей не соответствуют друг другу (пункт 1.1 представления);
- в нарушение статьи 38, пункта 3 статьи 219 БК РФ, пункта 18.2.7 Приказа №85н Министерством оплачены образовательные услуги по дополнительной профессиональной программе повышения квалификации в сумме 14990 руб. за счет средств, выделенных по разделу (подразделу) 0113 «Другие общегосударственные вопросы» (КБК 025 0113 3200099000 244 226), что в соответствии со статьей 306.4 БК РФ является нецелевым использованием средств, выделенных из областного бюджета (пункт 1.4 представления);
- в нарушение статьи 38, пункта 3 статьи 219 БК РФ, пункта 18.2.7 Приказа №85н Министерством оплачены образовательные услуги профессиональной переподготовки в сумме 10500 руб. за счет средств, выделенных по разделу (подразделу) 0113 «Другие общегосударственные вопросы» (КБК 025 0113 3200099000 244 226), что в соответствии со статьей 306.4 БК РФ является нецелевым использованием средств, выделенных из областного бюджета (пункт 1.5 представления);
- в нарушение статьи 38, пункта 3 статьи 219 БК РФ, пункта 18.2.7 Приказа №85н Министерством оплачены образовательные услуги по дополнительной профессиональной программе повышения квалификации в сумме 7000 руб. за счет средств, выделенных по разделу (подразделу) 0113 «Другие общегосударственные вопросы» (КБК 025 0113 3200099000 244 226), что в соответствии со статьей 306.4 БК РФ является нецелевым использованием средств, выделенных из областного бюджета (пункт 1.6 представления);
- в нарушение статьи 38, пункта 3 статьи 219 БК РФ, пункта 18.2.7 Приказа №85н Министерством оплачены образовательные услуги по дополнительной профессиональной программе повышения квалификации в сумме 10800 руб. за счет средств, выделенных по разделу (подразделу) 0113 «Другие общегосударственные вопросы» (КБК 025 0113 3200099000 244 226), что в соответствии со статьей 306.4 БК РФ является нецелевым использованием средств, выделенных из областного бюджета (пункт 1.7 представления);
- в нарушение статьи 38, статьи 38.2, пункта 3 статьи 219 БК РФ министерством средства, выделенные по КБК 0113 3200099000 122 на оплату суточных и командировочных расходов, направлены на выплату заработной платы сотрудников по КБК 0113 320009900 121, что в соответствии со статьей 306.4 БК РФ является нецелевым расходованием средств, выделенных из областного бюджета (пункт 3.1 представления).
Полагая, что представление в указанной части вынесено управлением в отсутствие достаточных оснований, Министерство обратилось в суд с рассматриваемым заявлением. Также заявителем оспорен в судебном порядке акт плановой проверки от 09.08.2021 №08-13-9 в части пунктов 1, 5.
Суд первой инстанции прекратил производство по делу в части заявленного Министерством требования о признании недействительным акта проверки.
Каких-либо возражений отношении позиции суда первой инстанции в этой части сторонами не приведено, а потому оснований для изменения решения суда в указанной части не имеется.
По результатам рассмотрения остальных требований заявителя по существу судом первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.
При изготовлении решения в полном объеме судом первой инстанции допущена техническая ошибка в указании принявших участие в судебном заседании представителей сторон (на что обоснованно указывает податель апелляционной жалобы), однако, такая ошибка судом исправлена посредством вынесения соответствующего определения от 17.05.2022.
Также, заявитель обоснованно указывает на то обстоятельство, что по тексту судебного акта судом первой инстанции допущены опечатки.
Между тем, указанные обстоятельства не являются самостоятельным основанием для отмены судебного акта в силу части 3 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Порядок оспаривания ненормативных актов и действий государственных органов регламентирован положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратитьсяв суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственного органа, если полагает, что оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
То есть для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемых действий и решений закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.
В силу положений статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспоренных действий и ненормативных актов закону или иному нормативному акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения таких действий и принятия таких актов, возлагается на орган, принявший акт.
В силу пункта 3 статьи 265 и статьи 269.2 БК РФ, подпунктов 1 и 4 пункта 6 и подпунктов 3, 6, 10 пункта 7 Положения о Главном контрольном управлении Челябинской области, утвержденного Постановлением Губернатора Челябинской области от 18.09.2013 №319 ГКУ Челябинской области является органом исполнительной власти Челябинской области, уполномоченным на осуществление внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений и на контроль за использованием по назначению и сохранностью имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области. Для исполнения своих функций управление вправе проводить проверки в отношении объектов государственного финансового контроля, в том числе казенных учреждений, а также направлять объектам государственного финансового контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.
В соответствии с пунктом 3 Порядка осуществления полномочий органом внутреннего государственного финансового контроля Челябинской области по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 18.06.2014 №297-П, контрольная деятельность подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, плановых и внеплановых ревизий и обследований.
Таким образом, оспоренное представление вынесено управлением по итогам проведения в отношении Министерства (являющегося казенным учреждением) плановой проверки в пределах предоставленных этому органу полномочий.
Пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ установлено, что под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: 1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.
Оспоренной частью представления заявителю предложено принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений при исполнении сметы расходов средств областного бюджета (пункты 1.1, 1.4-1.7 представления) и нарушений при проведении расчетных операций (пункт3.1 представления).
Пунктом 1 статьи 221 БК РФ предусмотрено, что бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации. Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем этого органа или иным лицом, уполномоченным действовать в установленном законодательством Российской Федерации порядке от имени этого органа.
Приказом №26н установлены общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений.
Пунктом 8 Приказа №26н предусмотрено, что смета составляется учреждением путем формирования показателей сметы на второй год планового периода и внесения изменений в утвержденные показатели сметы на очередной финансовый год и плановый период. Рекомендуемые образцы указанных документов приведены в приложениях №1 и 2 к настоящим Общим требованиям. Смета составляется на основании обоснований (расчетов) плановых сметных показателей, являющихся неотъемлемой частью сметы. Обоснования (расчеты) плановых сметных показателей составляются в процессе формирования проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период) и утверждаются в соответствии с главой III настоящих Общих требований.
Составление, утверждение и ведение бюджетной сметы в Министерства осуществляется на основании Порядка №349 (т.1 л.д.75-77, пунктом 5 которого предусмотрено, что смета составляется Министерством путем формирования сметы на второй год планового периода и внесения изменений в утвержденные показатели сметы на очередной финансовый год и плановый период. Смета составляется на основании обоснований (расчетов) плановых сметных показателей, являющихся неотъемлемой частью сметы. Обоснования (расчеты) плановых сметных показателей составляются в процессе формирования проекта закона о бюджете на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период).
Проверкой управления установлено, что бюджетная смета Министерства на 2020 год утверждена 09.01.2020 в объеме доведенных лимитов бюджетных обязательств на сумму 22285920 руб.
Уточненная бюджетная смета Министерства утверждена 31.12.2020 в соответствии с доведенными лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год в сумме 3166162020 руб.
Изменения показателей бюджетной сметы имели место в каждом месяце 2020 года. При этом, как указано управлением, обоснования (расчеты) плановых сметных показателей составлены не ко всем изменениям в смету. Так, например, применительно к апрелю 2020 года установлено, что уведомлениями об изменении бюджетных назначений от 01.04.2020, от 07.04.2020, от 13.04.2020 и от 29.04.2020 доведены лимиты на общую сумму 310941580 руб., а обоснования (расчеты) плановых сметных показателей составлены Министерством одним документом за апрель 2020 г. на сумму 306205960 руб. (отклонение составило 4735620 руб.). Подробная информация о подобных отклонениях помесячно приведена в табличной форме на страницах 6-8 акта проверки (отклонения имели место в каждом месяце 2020 года). В указанных действиях Министерства управление усматривает нарушение требований пункта 1 статьи 221 БК РФ, пункта 8 Приказа №26н и пункта 5 Порядка №349. Суд первой инстанции согласился с позицией управления в этой части.
Министерство со своей стороны указывает на то обстоятельство, что нарушение указанных нормативных положений отсутствует, поскольку необходимость соответствия друг другу даты изменения показателей сметы и даты обоснования (расчетов) плановых сметных показателей нормативно не установлена, и на момент утверждения Министерством изменений показателей сметы (31.12.2020) такие показатели в разрезе кодов классификации расходов бюджетов с детализацией по кодам подгрупп и элементов видов расходов соответствовали уведомлениям об изменении бюджетных назначений и показателям обоснований (расчетов) плановых сметных показателей. Позиции Министерства судом первой инстанции оценка не дана.
Между тем, суд апелляционной инстанции полагает позицию заявителя в указанной части обоснованной.
Действительно необходимость хронологического соответствия обоснования (расчетов) плановых сметных показателей, составляемых в процессе формирования проекта закона о бюджете на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период), и вносимых в смету в течение года в установленном порядке изменений нормативно не установлена. Какие-либо претензии к заявителю в части соответствия измененных показателей сметы показателям обоснований (расчетов) плановых сметных показателей на момент утверждения изменений Министерством со стороны управления не предъявляются.
В этой связи довод заявителя о необоснованности пункта 1.1 оспоренного представления следует признать правомерным.
Применительно к вопросу о законности пунктов 1.4-1.7 представления суд апелляционной инстанции отмечает следующее.
Адресность и целевой характер бюджетных средств отнесены к принципам бюджетной системы Российской Федерации (статья 28 БК РФ) и в силу статьи 38 БК РФ означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
В статье 306.4 БК РФ дано понятие нецелевого использования бюджетных средств, которым признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств..
Статьей 219 БК РФ предусмотрено, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Получатель бюджетных средств принимает новые бюджетные обязательства в объеме, не превышающем разницы между доведенными до него соответствующими лимитами бюджетных обязательств и принятыми, но неисполненными бюджетными обязательствами.
Проверкой установлено, что в 2020 году Министерством заключены и исполнялись следующие договоры:
1) Договор № 3 от 10.01.2020 на сумму 149900 руб. с АНО ДПО «Уральская ассоциация по ценообразованию и оценке» на оказание дополнительных образовательных услуг по курсу повышения квалификации по программе «Сметное дело. Курс для начинающих сметчиков». Период обучения – с 03.02.2020 по 31.03.2020, продолжительность 98 академических часов, количество слушателей – 1 человек.
Согласно акту от 26.03.2020 № 97, услуги оказаны в полном объеме, оплата произведена по платежному поручению от 20.02.2020 г. № 147279 в соответствии с условиями договора. По итогам обучения получено удостоверение о повышении квалификации. Расходы отражены и произведены Министерством по разделу «Общегосударственные вопросы» подразделу «Другие общегосударственные вопросы» (КБК 025 0113 3200099000 244 226).
2) Контракт № 103099585/20Ш от 25.05.2020 на сумму 10500 руб. с АНО ДПО «Учебный центр СКБ Контур» на оказание дополнительных образовательных услуг по курсу профессиональной переподготовки «Главный бухгалтер организации бюджетной сферы» по профстандарту «Бухгалтер». Форма обучения заочная, с использованием дистанционных образовательных технологий. Период обучения – с 25.06.2020 по 25.08.2020, продолжительность 288 академических часов, количество слушателей – 1 человек.
Согласно акту сдачи-приемки оказанных услуг от 06.08.2020 № УЦ00196956 услуги оказаны в полном объеме, оплата произведена по платежным поручениям от 27.05.2020 №576486 и от 21.08.2020 № 1113046 в соответствии с условиями договора. По итогам обучения получен диплом о профессиональной переподготовке. Расходы отражены и произведены Министерством по разделу «Общегосударственные вопросы» подразделу «Другие общегосударственные вопросы» (КБК 025 0113 3200099000 244 226).
3) Договор на оказание образовательных услуг № 229 от 29.06.2020 на сумму 7000 руб. с ФГАУ ДПО «Учебно-методический центр» на оказание «образовательных услуг по дополнительной профессиональной программе (повышения квалификации) по теме «Практика внедрения антимонопольного комплекса и применения антимонопольного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления». Форма обучения заочная, с применением дистанционных образовательных технологий. Период обучения – с 29.06.2020 по 17.07.2020, продолжительность 16 академических часов, количество слушателей – 1 человек.
Согласно акту от 17.07.2020 № б/н услуги оказаны в полном объеме, оплата произведена по платежному поручению от 06.08.2020 № 1021054 в соответствии с условиями договора. По итогам обучения получено удостоверение о повышении квалификации. Расходы отражены и произведены Министерством по разделу «Общегосударственные вопросы» подразделу «Другие общегосударственные вопросы» (КБК 025 0113 3200099000 244 226).
4) Договор об оказании платных образовательных услуг (на обучение по дополнительным образовательным программам) №1-0582 от 10.12.2020 на сумму 10800 руб. с ЧРПОО Общество «Знание» на оказание образовательных услуг по курсу повышения квалификации по теме «Правовое обеспечение противодействия коррупции». Форма обучения заочная, с применением дистанционных образовательных технологий. Период обучения – с 10.12.2020 по 11.12.2020, продолжительность 16 академических часов, количество слушателей – 4 человека.
Согласно акту от 11.12.2020 № б/н, услуги оказаны в полном объеме, оплата произведена по платежному поручению от 25.12.2020 № 1864799 в соответствии с условиями договора. По итогам обучения получены удостоверения о повышении квалификации. Расходы отражены и произведены Министерством по разделу «Общегосударственные вопросы» подразделу «Другие общегосударственные вопросы» (КБК 025 0113 3200099000 244 226).
Управление вменяет заявителю нарушение статьи 38, пункта 3 статьи 219 БК РФ, пункта 18.2.7 Приказа №85н ввиду отражения указанных произведенных в 2020 году расходов на оплату образовательных услуг профессиональной переподготовки и образовательных услуг по дополнительной профессиональной программе повышения квалификации по разделу бюджетной классификации 0100 «Общегосударственные вопросы», подразделу 0113 «Другие общегосударственные вопросы (КБК 025 0113 3200099000 244 266), тогда как, по мнению управления, в соответствии с пунктом 18.2.7 Приказа №85н (положения которого, в соответствии с письмом Минфина России от 19.07.2019 №02-05-10/53950, применяется в том числе к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации начиная с бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2020 год), такие расходы надлежало отражать по разделу «Образование», подразделу 0705 «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации», включающему в себя расходы на приобретение органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, казенными учреждениями образовательных услуг по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовке, а также на оказание услуг (выполнение работ) по реализации основных программ профессионального обучения и дополнительных профессиональных программ, обеспечение деятельности организаций дополнительного профессионального образования.
Между тем, отражение произведенных расходов не в соответствии с нормативно установленными разделами бюджетной классификации в отсутствие сведений об использовании бюджетных средств не в соответствии с целями и условиями их получения, определенными утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов или иным правовым основанием их получения, по смыслу статьи 306.4 БК РФ, не является нецелевым расходованием бюджетных средств, а потому вменение в вину заявителю нарушения требований указанной нормы нельзя признать правомерным.
Кроме того, приведенная выше редакция пункта 18.2.7 Приказа №85н, введенная в действие на основании Приказа Минфина России от 08.06.2020 №98н, вступившего в действие с 06.10.2020, тогда как расходы Министерства на участие в семинарах и на повышение квалификации отнесены к подразделу 0113 еще на стадии планирования бюджетных назначений и определены бюджетной росписью от 09.01.2020, во время составления которой действовала иная редакция названного пункта, не предусматривавшая отнесения к подразделу 0705 расходов на приобретение образовательных услуг органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, казенными учреждениями.
При этом, в силу пункта 2 Приказа Минфина России от 08.06.2020 №98н, изменения, утвержденные указанным приказом, применяются к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2021 год (на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 года).
С учетом указанных обстоятельств отнесение спорных расходов к подразделу 0113 классификации расходов бюджетов (предусматривающему отражению расходов на выполнение функций по общегосударственным вопросам, не отнесенным к другим подразделам данного раздела классификации расходов бюджетов) следует признать оправданной.
В этой связи довод заявителя о незаконности пунктов 1.4-1.7 оспоренного представления следует признать обоснованным.
Применительно к пункту 3.1 оспоренного представления суд апелляционной инстанции отмечает следующее.
В статье 38.2 БК РФ дано понятие принципа единства кассы, как одного из принципов бюджетной системы. В соответствии с этой нормой, принцип единства кассы означает зачисление всех поступлений в бюджет на единый счет бюджета и осуществление всех перечислений из бюджета с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Из акта проверки следует, что в проверяемом периоде Министерством произведено удержание из заработной платы сотрудников за излишне выплаченные командировочные расходы на общую сумму 13100 руб.
Так, в подотчет сотрудникам Министерства выданы:
1) на основании авансового отчета от 19.10.2020 №176 – суточные в размере 4500 руб. (оплата произведена по заявке на оплату расходов от 26.10.2020 №1183);
2) на основании авансового отчета от 19.10.2020 №178 – командировочные расходы на проживание в размере 11700 руб. (оплата произведена по заявке на оплату расходов от 20.10.2020 №1167).
В результате внутреннего финансового контроля Министерством установлено наличие дебиторской задолженности по командировочным расходам за сотрудниками. В октябре 2020 года по заявлениям сотрудников излишне выплаченные расходы в размере 1400 руб. – суточные и 11700 руб. – за проживание удержаны из заработной платы работников. Удержание произведено через счет 304 03 000 «Расчеты по удержаниям из выплат по оплате труда» с последующим уменьшением фактически начисленных расходов по счету 208 00 000 «Расчеты с подотчетными лицами».
В соответствии с пунктами 50, 58 Приказа Министерства финансов Челябинской области от 21.08.2014 №36-НП «О Порядке открытия и ведения лицевых счетов Министерством финансов Челябинской области», на лицевом счете получателя средств отражаются следующие операции с бюджетными средствами: кассовые выплаты; восстановление кассовых выплат. Суммы возврата дебиторской задолженности, образовавшейся у участника бюджетного процесса в текущем финансовом году, учитываются на соответствующем лицевом счете как восстановление кассовой выплаты с отражением по тем же кодам бюджетной классификации, по которым была произведена кассовая выплата.
Как указывает управление, возврат дебиторской задолженности (восстановление кассовых выплат) с октября по декабрь Министерством не произведен, что подтверждается данными бухгалтерского учета.
Так, сумма доведенных в 2020 году до Министерства лимитов бюджетных обязательств по КБК 0113 3200099000 121 составила 46298680 руб.; сумма кассовых расходов – 46241782,41 руб., из них:
- по Классификации операций сектора государственного управления (далее – КОСГУ) 211 «Заработная плата» доведено лимитов в соответствии с уведомлениями об изменении бюджетных назначений – 45928680 руб., начислено заработной платы – 45942980 руб.; кассовый расход – 45928680 руб., остаток лимитов - 0,00 руб.; отклонение между начисленной и кассовым расходом составляет 14300 руб.;
- по КОСГУ 266 «Социальные пособия и компенсации персоналу в денежной форме» (пособия за первые три дня временной нетрудоспособности за счет средств-работодателя): доведено лимитов в соответствии с уведомлениями об изменении бюджетных назначений – 370000 руб.; начислено пособий – 313102,41 руб.; кассовый расход – 313102,41 руб.; остаток лимитов – 56897,59 руб. Указанный остаток лимитов бюджетных обязательств по КВР 121 представляет собой остаток неиспользованных средств по пособию за первые три дня временной нетрудоспособности за счет средств работодателя по КОСГУ 266.
Управление полагает, что удержанные с сотрудников Министерства денежные средства для погашения дебиторской задолженности по командировочным расходам направлены на выплату заработной платы сотрудников по КБК 0113 3200099000 121. Однако, такие средства подлежат перечислению на лицевой счет как восстановление кассовой выплаты с отражением по тем же кодам бюджетной классификации, по которым была произведена кассовая выплата. Действия заявителя в указанной части в пункте 3.1 предписания квалифицированы как нарушение статей 38, 38.2, пункта 3 статьи 219, статьи 306.4 БК РФ.
Со своей стороны заявитель указывает на то, что нарушения указанных норм им допущено не было, поскольку доказательств ошибочного направления удержанных денежных средств на выплату заработной платы не представлено. Как указывает Министерство, удержанные из заработной платы сотрудников денежные средства входят в сумме неиспользованного остатка (56897,59 руб.) по коду вида расходов 121, то есть не были использованы.
В подтверждение своей позиции заявитель приводит следующий анализ распределения расходов:
- по коду вида расходов 121 КОСГУ 266 Социальные пособия и компенсации персоналу в денежной форме» (пособия за первые три дня временной нетрудоспособности за счет средств работодателя) первоначально было доведено лимитов на сумму 200000 руб. (уведомление о бюджетных назначениях от 01.01.2020 №3982);
- в связи с потребностью выплаты пособия по временной нетрудоспособности за счет работодателя, в соответствии с уведомлениями об изменении бюджетных назначений от 19.11.2020 №28042 и от 14.12.2020 №31998 дополнительно переведены лимиты в сумме 170000 руб. путем перераспределения по КБК 0113 3000099000 121 211 на КБК 0113 3200099000 121 266. При этом, в соответствии с разделом 2 Отчета об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора доходов бюджета (по форме 0503127), сумма экономии по КБК 0113 3200099000 121 по состоянию на 31.12.2020 составляла 56897,59 руб.
Управление ссылается на то обстоятельство, что указанный остаток лимитов бюджетных обязательств по КВР 121 представляет собой остаток неиспользованных средств по пособию за первые три дня временной нетрудоспособности за счет средств работодателя по КБК 0113 3200099000 121 266. Остаток образовался в результате наличия вакантных должностей по КОСГУ 211 (со ссылкой на пояснения начальника отдела финансового и бухгалтерского учета и отчетности заявителя – приложение №11 к акту проверки). Фактически средства по КОСГУ 211 «Заработная плата» израсходованы в полном объеме в пределах доведенных лимитов. При этом, удержанные с сотрудников денежные средства для погашения дебиторской задолженности по командировочным расходам не являются экономией либо неиспользованными остатками лимитов бюджетных обязательств и подлежат перечислению на лицевой счет как восстановление кассовой выплаты с отражением по тем же кодам бюджетной классификации, по которым была произведена кассовая выплата.
Эту позицию управления обоснованно поддержал суд первой инстанции.
Учитывая полное расходование средств по КОСГУ 211, оснований полагать, что зачисленные на этот счет спорные суммы удержанных с сотрудников денежных средств не были израсходованы (как на то указывает заявитель) не имеется. При этом, каких-либо возражений в отношении вывода управления о необходимости перечисления этих удержанных средств на лицевой счет как восстановление кассовой выплаты с отражением по тем же кодам бюджетной классификации, по которым была произведена кассовая выплата, заявителем не приведено.
Направление выделенных по КБК 0113 3200099000 122 на оплату суточных и командировочных расходов денежных средств на выплату заработной платы сотрудников по КБК 0113 3200099000 121 обоснованно признано управлением нецелевым использованием денежных средств и противоречащим требованиям статей 38, 38.2, пункта 3 статьи 219, статьи 306.4 БК РФ.
Таким образом, законность пункта 3.1 оспоренного представления подтверждена, а приведенные в апелляционной жалобе возражения в этой части подлежат отклонению.
С учетом изложенного, представляются обоснованными доводы заявителя о несоответствии закону пунктов 1.1, 1.4-1.7 оспоренного представления.
Поскольку указанными пунктами представления на заявителя необоснованно возложена обязанность по внесению изменений в учетные документы и создана возможность привлечения заявителя к установленной законом ответственности за нарушение принципа целевого расходования бюджетных средств, суд полагает подтвержденным факт нарушения этими пунктами представления прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.
В этой связи требования заявителя о признании недействительными указанных пунктов представления являются обоснованными, оснований для отказа в их удовлетворении у суда первой инстанции не имелось. Требования заявителя в остальной части правомерно оставлены судом первой инстанции без удовлетворения.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит изменению на основании пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, требования заявителя подлежат удовлетворению в части признания недействительными пунктов 1.1, 1.4-1-7 оспоренного представления, в остальной части заявленные требования удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.03.2022 по делу №А76-35675/2021 изменить, изложив его резолютивную часть в следующей редакции:
«В отношении требования о признании недействительным акта внеплановой проверки от 09.08.2021 № 98-13-9 (пункты 1, 5) производство по делу прекратить.
Требования заявителя в остальной части удовлетворить частично.
Признать недействительным вынесенное Главным контрольным управлением Челябинской области в отношении Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области представление от 17.09.2021 №08-10-9/2913 в части пунктов 1.1, 1.4-1.7.
В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.»
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья А.А. Арямов
Судьи: Е.В. Бояршинова
Н.Г. Плаксина
