ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
№ АП-13536/2016
г. Челябинск | |
07 ноября 2016 года | Дело № А34-6259/2016 |
Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2016г.
Постановление в полном объеме изготовлено 07 ноября 2016г.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Арямова А.А.,
судей Костина В.Ю., Малышева М.Б.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 13.09.2016 по делу №А34-6259/2016 (судья Леонова Ю.А.).
Публичное акционерное общество «Газпром» (далее – заявитель, общество, ПАО «Газпром») обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области (далее – Департамент) о признании недействительным предписания от 14.03.2016 №17-22/3 об устранении нарушений лесного законодательства.
Решением Арбитражного суда Курганской области от 13.09.2016 (резолютивная часть решения объявлена 12.09.2016) требования заявителя удовлетворены, оспоренное предписание признано недействительным. Также судом взыскано с Департамента в пользу общества 3000 руб. в возмещение судебных расходов по оплате госпошлины.
Департамент не согласился с указанным решением и обжаловал его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, а в удовлетворении заявленных требований отказать.
В обоснование апелляционной жалобы ссылается на необоснованность вывода суда первой инстанции об отсутствии у Департамента права выдавать предписание по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении. Обращает внимание на то, что в силу ч.4 ст.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой назначено административное наказание, и мерой обеспечения исполнения такой обязанности является выдача предписания. Полагает, что оспоренное предписание выдано Департаментом в пределах предоставленных ему полномочий, а предусмотренное Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ) право государственного органа выдавать предписание по итогам проведенной проверки не ограничивает право этого органа выдавать предписание и вне указанной процедуры. Как указывает податель жалобы, допущенные заявителем нарушения выявлены в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении и необходимость в дополнительном проведении проверочных мероприятий отсутствовала. Указывает на то, что право Департамента на выдачу предписаний установлено ч.1 ст.66 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон №7-ФЗ).
Представители сторон, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. От Департамента в материалы дела поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителей. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей сторон, по имеющимся документам.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, полагает обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, ПАО «Газпром» (ранее – ОАО «Газпром») зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1027700070518 и осуществляет деятельность по оптовой торговле жидким и газообразным топливом.
09.02.2015 между Департаментом (арендодатель) и ОАО «Газпром» (арендатор) подписан договор аренды лесного участка №108-л, в соответствии с которым заявителю предоставлены в аренду лесные участки на территории Курганской области (8 участков общей площадью 55,208га) для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов – строительства объекта «Газопровод-отвод Мишкино-Юргамыш-Курган до точки врезки в газопровод-отвод г. Курган» в составе стройки «Газопровод-отвод Мишкино-Юргамыш-Курган с отводом на Куртамыш». Подпунктом «л» пункта 12 договора установлена обязанность арендатора в случае прекращения действия договора передать лесные участки арендодателю по акту приема-передачи в состоянии, пригодном для ведения лесного хозяйства с характеристиками лесных участков, установленных проектом освоения лесов на момент завершения пользования. Срок действия договора с 09.02.2015 по 08.01.2016.
05.02.2016 должностным лицом Департамента составлена служебная записка о невыполнении заявителем условия договора от 09.02.2015 №108-л в части передачи арендуемого лесного участка Департаменту по окончании срока действия договора.
На основании этой служебной записки Департаментом в отношении общества 19.02.2016 составлен протокол об административном правонарушении по признакам правонарушения, предусмотренного ч.4 ст.8.25 КоАП РФ.
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении Департаментом вынесено постановление от 03.03.2016 №17-18/41 о привлечении ПАО «Газпром» к ответственности по ч.4 ст.8.25 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50000 руб. Это постановление оставлено без изменения решением Курганского городского суда Курганской области от 19.05.2016 (резолютивная часть решения объявлена 17.05.2016) по делу №12-433/2016.
Также по итогам рассмотрения дела об административном правонарушении Департаментом заявителю выдано предписание от 14.03.2016 №17-22/3, которым предписано в срок до 25.04.2016 передать лесные участки по договору аренды лесного участка от 09.02.2015 №108-л по акту приема-передачи в состоянии, пригодном для ведения лесного хозяйства, с характеристиками лесных участков, установленными проектом освоения лесов на момент завершения пользования.
Считая указанное предписание незаконным и нарушающим его права в сфере экономической деятельности, общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.
Рассмотрев требования заявителя по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований, указав на наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренного предписания.
Вывод суда первой инстанции является обоснованным.
Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.
Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.
В подтверждение законности и обоснованности оспоренного ненормативного акта заинтересованное лицо ссылается на материалы возбужденного в отношении заявителя дела об административном правонарушении, по результатам которого заявитель привлечен к административной ответственности. При этом, по мнению Департамента, так как правонарушение выявлено в ходе производства по делу об административном правонарушении, необходимость в проведении дополнительных контрольных мероприятий в соответствии с Законом №294-ФЗ в целях выдачи заявителю предписания в настоящем случае отсутствовала.
Позицию Департамента нельзя признать обоснованной.
Так, в силу ст.ст.96 Лесного кодекса Российской Федерации, под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований лесного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований лесного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности (ч.1). Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению федерального государственного лесного надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного лесного надзора, применяются положения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, а к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона №294-ФЗ (ч.2). Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 этого Кодекса (ч.2.1). Должностные лица органов государственного надзора, государственных учреждений, указанных в части 2.1 этой статьи, являющиеся государственными лесными инспекторами или лесничими, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (п.8 ч.3).
Указом Губернатора Курганской области от 30.04.2014 №168 утвержден Административный регламент исполнения Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 Лесного Кодекса Российской Федерации (далее – Регламент №168).
В соответствии с п.71 этого регламента, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований лесного законодательства, требований пожарной безопасности в лесах должностное лицо Департамента, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано в том числе выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
В силу Главы 3 Закона №294-ФЗ государственный контроль (надзор) осуществляется посредством проведения плановых или внеплановых, документарных или выездных проверок. Результаты проверок отражаются в соответствующих актах, к которым прилагаются в том числе предписания об устранении выявленных нарушений (ст.16 Закона №294-ФЗ).
Именно в связи с выявлением по итогам проведенной проверки нарушений у проверяющего органа возникает обязанность по выдаче предписания об устранении выявленных нарушений (п.1 ч.1 ст.17 Закона №294-ФЗ).
Таким образом, как в соответствии с Регламентом №168, так и в силу требований Закона №294-ФЗ (регламентирующим в том числе отношения, связанные с организацией и проведением проверок при осуществлении государственного лесного надзора) полномочия Департамента по выдаче предписания об устранении нарушений лесного законодательства неразрывно связаны с осуществлением контрольных (надзорных) мероприятий. Возможность выдачи предписания вне указанных мероприятий (в том числе по итогам рассмотрения дел об административных правонарушениях) законом не предусмотрена.
Как обоснованно отмечено судом первой инстанции, законодательством об административных правонарушениях установлен иной способ реагирования – внесение представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения (ч.2 ст.29.13 КоАП РФ).
Ссылка подателя апелляционной жалобы на положения ч.1 ст.66 Закона №7-ФЗ является несостоятельной. Установленное этой нормой право должностных лиц органов государственного надзора на выдачу предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований является составной частью функции государственного экологического надзора, тогда как оспариваемое в рамках настоящего дела предписание выдано при исполнении функции государственного лесного надзора. Более того, к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок при осуществлении государственного экологического надзора также подлежат применению положения Закона №294-ФЗ (ч.5 ст.65 Закона №7-ФЗ).
В настоящем случае при выдаче Департаментом оспоренного предписания установленный Законом №294-ФЗ порядок проведения проверки не соблюден как в части оснований и порядка назначения и согласования проверки, так и в части непосредственного проведения проверочных мероприятий, фиксации их результатов и соблюдения прав проверяемого субъекта.
В соответствии со ст.20 Закона №294-ФЗ, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных этим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (ч.1). К грубым нарушениям относится нарушение в том числе требований, предусмотренных: пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 этого Федерального закона; частью 1 статьи 14 этого Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля); частью 4 статьи 16 этого Федерального закона (в части непредставления акта проверки).
Поскольку в настоящем случае надзорное мероприятие проведено Департаментом без издания соответствующего распоряжения и согласования с органами прокуратуры, а также без составления акта проверки, результаты такой проверки не могут являться доказательствами нарушения обществом обязательных требований, а потому направленное по итогам такой проверки в адрес общества предписание следует признать выданным без достаточных оснований.
Помимо этого судом первой инстанции правомерно отмечено, что решением Курганского областного суда от 22.08.2016 по делу №21-297/2016, принятым по итогам рассмотрения жалобы ПАО «Газпром» на постановление о привлечении к административной ответственности от 03.03.2016 и решение Курганского городского суда от 17.05.2016, указанные акты отменены, производство по делу об административном правонарушении прекращено в связи с отсутствием в действиях общества состава административного правонарушения.
С учетом указанных обстоятельств суд первой инстанции пришел к правильному выводу о незаконности оспоренного предписания.
Поскольку таким предписанием нарушаются права и законные интересы заявителя ввиду необоснованного вмешательства в осуществление им экономической деятельности, следует признать подтвержденной совокупность обстоятельств, свидетельствующих об обоснованности заявленных требований о признании такого предписания недействительным.
Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.
В этой связи апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Курганской области от 13.09.2016 по делу №А34-6259/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области – без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья А.А. Арямов
Судьи: В.Ю. Костин
М.Б. Малышев
