ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
№ 18АП-8500/2016
г. Челябинск
08 августа 2016 года
Дело № А76-113/2016
Резолютивная часть постановления объявлена 04 августа 2016 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 08 августа 2016 года
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Малышевой И.А.,
судей Ивановой Н.А., Скобелкина А.П.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ефимовой Н.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» в лице филиала «Челябэнерго» на определение Арбитражного суда Челябинской области от 23.05.2016 по делу № А76-113/2016 (судья Наконечная О.Г.).
В судебном заседании приняли участие представители:
заявителя – открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» в лице филиала «Челябэнерго»- Трушкин Д. И. (паспорт, доверенность № ЧЭ-29 от 28.12.2015);
третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – муниципального казенного учреждения «Административно-техническая инспекция города Челябинска»- Баранова Е.В. (паспорт, доверенность № 43 от 03.08.2016).
Открытое акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» в лице филиала «Челябэнерго» (далее –заявитель, ОАО «МРСК Урала») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконными разъяснений Управления экологии и природопользования Администрации города Челябинска (далее –Управление), изложенных в письмах от 30.09.2015 № 025/1456, от 30.10.2015 № 025/1596, от 26.11.2015 № 025/1752, о недопустимости проведения ОАО «МРСК Урала» работ по рубке деревьев в охраной зоне линии электропередачи, о необходимости получения разрешительных документов в порядке, предусмотренном «Правилами охраны и содержания зеленых насаждений», утверждёнными решением Челябинской Городской Думы от 24.06.2003 № 27/2, ссылаясь на то, что оспариваемые письма изложены в форме запрета хозяйственной деятельности, связанной с расчисткой земельного участка от древесной и кустарниковой растительности в пределах охранной зоны, отведённой в установленном порядке под размещение ВЛ 110 кВ «Шагол-Массивная», и накладывают на заявителя обязанность по совершению действий, которые не предусмотрены действующим законодательством.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечено муниципальное казённое учреждение «Административно-техническая инспекция города Челябинска».
Определением Арбитражного суда Челябинской области от 23.05.2016 по делу № А76-113/2016 (резолютивная часть определения объявлена 16.05.2016) производство по делу прекращено.
Не согласившись с принятым определением, ОАО «МРСК Урала» (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие фактическим обстоятельствам дела вывода суда первой инстанции о том, что оспариваемые заявителем письма не носят властно-распорядительного характера, не содержат обязательных для исполнения требований и не влекут правовых последствий для заявителя.
Общество не согласно с данным выводом суда первой инстанции, указывает на то, что из представленных в дело документов видно, что между сторонами возник спор о наличии у заявителя права производить соответствующие работы по вырубке на особо охраняемой территории, принадлежащей муниципальному образованию «город Челябинск». Направленные Управлением экологии в адрес ОАО «МРСК «Урала» требования, содержащиеся в оспариваемых письмах, по мнению апеллянта, не соответствуют законодательству, изложены в форме запрета хозяйственной деятельности заявителя, связанной с расчисткой земельного участка от древесной или кустарниковой растительности в пределах охранной зоны, отведённой в установленном порядке под размещение ВЛ. 110 кВ «Шагол-Массивная», и накладывают на общество обязанность по совершению действий, которые не предусмотрены действующим законодательством, чем затрагивают права и законные интересы общества в области предпринимательской и иной экономической деятельности.
С иными выводами суда, изложенными в мотивировочной части определения, податель апелляционной жалобы согласен.
До начала судебного заседания муниципальное казённое учреждение «Административно-техническая инспекция города Челябинска» представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором против изложенных в ней доводов возразило, указав на то, что определение суда является законным и обоснованным, отмене или изменению не подлежит.
В судебном заседании представители заявителя и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, поддержали доводы апелляционной жалобы и возражения, изложенные в отзыве на неё.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет – сайте. Управление экологии и природопользования Администрации города Челябинска явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило.
В соответствии со ст. ст. 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Управления экологии и природопользования Администрации города Челябинска, надлежащим образом извещённого о времени и месте её рассмотрения.
Проверив законность и обоснованность определения суда в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, коллегия судей апелляционного суда приходит к выводу о наличии оснований для отмены определения суда и направления вопроса на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Как следует из материалов дела, будучи собственником воздушной линии 110 кВ «Заход на подстанцию Спортивная» и на этом основании полагая, что право на вырубку деревьев в охранной зоне данной линии может быть реализовано им в уведомительном порядке, без получения соответствующего разрешения и без компенсации стоимости вырубленных деревьев, ОАО «МРСК Урала» письмами от 02.09.2015 № ЧЭ/ЦЭС/01-02/2463, от 16.10.2015 № ЧЭ/ЦЭС/01-02/2903, от 23.11.2015 № ЧЭ/ЦЭС/01-16/3273 уведомляло Управление о предстоящей вырубке угрожающих деревьев в пределах охранной зоны ВЛ 110 кВ в ЦПКиО Ю.А. Гагарина на участке №74-79, а также о расширении просеки в охранной зоне отпайки 110 кВ на ПС «Западная» от ВЛ 100 кВ «Спортивная-Сосновская», отпайки 110 кВ. на ПС «Западная» от ВЛ 110 кВ. «Шагол-Массивная» на особо охраняемой природной территории - Челябинский (городской) бор, ссылаясь при этом на п.2,5,6,7 17 постановления Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условиях использования земельных участков, расположенных в границах таких зон» (т. 1 л.д. 15-18).
В ответ на указанные обращения письмами от 30.09.2015 №025/1456, от 30.10.2015 № 025/1596 и от 26.11.2015 № 025/1752 (т. 1 л.д. 19-22) Управление указало заявителю на то, что правоотношения по осуществлению деятельности на территории ЦПКиО им. Ю.А. Гагарина регулируются решением Челябинской Городской Думы от 24.04.2007 № 21/3 «Об образовании особо охраняемой природной территории местного значения памятника ландшафтной архитектуры «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» в Центральном районе города Челябинска», снос зеленых насаждений на территории города Челябинска регулируется решением Челябинской городской Думы от 24.06.2003 № 27/2 «Об утверждении Правил охраны и содержания зеленых насаждений в городе Челябинске». Данными нормативными правовыми актами предусмотрено осуществление вырубки деревьев только по предварительному разрешению установленной формы, выдаваемому на бланках установленной формы, имеющих степень защиты, выдаваемых органом управления зелёным фондом. Снос, пересадка, повреждение до степени прекращения роста зелёных насаждений, которые произошли в результате действий или бездействия должностных лиц, граждан или юридических лиц, подлежат полной компенсации в денежной или натуральной форме. Управление также разъяснило, что функции муниципального органа по защите зелёных насаждений на территории города осуществляет муниципальное казённое учреждение «Административно-техническая инспекция г. Челябинска».
Таким образом, в письмах Управления заявителю указано на необходимость при вырубке зелёных насаждений, в том числе в охранной зоне линии электропередач, соблюдать разрешительный порядок и производить вырубку только по соответствующему разрешению, выданному органом местного самоуправления, и с обязательной полной компенсацией стоимости вырубленных деревьев в денежной или натуральной формах.
Полагая, что в отношении вырубки в охранной зоны линии электропередач действуют специальные нормы права, предусматривающие уведомительный характер вырубки деревьев в охранной зоне, без получения разрешения и без компенсации стоимости вырубленных деревьев, заявитель оспорил упомянутые письма в судебном порядке.
Прекращая производство по делу по мотиву неподведомственности настоящего спора арбитражному суду, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что рассматриваемые обращения ОАО «МРСК Урала» к Управлению носят уведомительный характер и не требуют санкционирования со стороны Управления, а разъяснения Управления, изложенные в письмах от 30.09.2015 №025/1456, от 30.10.2015 № 025/1596 и от 26.11.2015 № 025/1752 (какое бы содержание они не имели), не имеют значение для ОАО «МРСК Урала», не носят властно- распорядительного характера, не содержат обязательные для исполнения требования и сами по себе не влекут правовых последствий для заявителя, в связи с чем они не могут быть обжалованы в арбитражный суд на основании статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Коллегия судей апелляционного суда не может согласиться с данным выводом суда первой инстанции и полагает его неосновательным, исходя из следующего:
Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является характер правоотношений между органом или должностным лицом, осуществляющим публичные полномочия, и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является наличие в нём предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается.
По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между конкретно определёнными лицами, на которых распространяется действие указанного акта.
Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Действующее законодательство понятие ненормативного правового акта не содержит. Вместе с тем, исходя из определения, приведённого в абзаце втором пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме. В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определённой форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).
Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признаётся документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определённые юридические последствия.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
Из содержания писем заявителя и ответов Управления на них следует, что между хозяйствующим субъектом и органом местного самоуправления возник спор относительно порядка, в котором следует осуществлять вырубку деревьев и расширение просеки в охранной зоне ВЛ 110 кВ «Шагол-Массивная», а также наличия или отсутствия оснований для уплаты заявителем компенсационной стоимости зелёных насаждений, которая, согласно приложенной к заявлению ведомости расчёта компенсационной стоимости за снос зелёных насаждений в соответствии с утверждённой методикой, составляет 12 279 500 руб. (т. 1 л.д. 14).
Заявитель полагает, что в данном случае подлежит применению уведомительный порядок вырубки без компенсации стоимости зелёных насаждений.
Управление со своей стороны в обжалуемых письмах указывает на необходимость получения ОАО «МРСК Урала» разрешения установленной формы с полной компенсацией стоимости вырубленных зелёных насаждений в денежной или натуральной форме. В данных письмах Управление также предупреждает заявителя о том, что снос зелёных насаждений, совершённый самовольно, без предварительного оформления разрешительных документов, является незаконным, за нарушение Правил охраны и содержания зелёных насаждений применяются меры гражданской, административной и уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Таким образом, как по характеру изложения, так и по указанию на самовольный характер вырубки без разрешения и компенсации и на применение мер ответственности в случае несоблюдения заявителем указанного в спорных письмах Управления порядка вырубки, данные письма носят властно-распорядительный характер и обеспечены мерами юридической ответственности, в связи с чем их нельзя признать разъяснениями, не влекущими для заявителя юридических последствий.
Подтверждением данного вывода является то обстоятельство, что вырубка зелёных насаждений не осуществлена до сих пор ввиду наличия спора о том, в каком порядке её следует производить (уведомительном или разрешительном), и подлежит ли компенсации стоимость вырубленных зелёных насаждений, что, соответственно, повлечёт значительные расходы для заявителя.
Поскольку оспариваемые в рамках настоящего дела письменные сообщения Управления содержат властные волеизъявления (указание на обязательность разрешения и компенсации стоимости подлежащих вырубке зелёных насаждений), порождающие правовые последствия для заявителя в виде необходимости получить разрешение на вырубку и компенсировать стоимость зелёных насаждений, данные письма соответствуют признакам ненормативных правовых актов (решений) органа, осуществляющего публичные полномочия, в связи с чем они могут быть обжалованы в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по смыслу статьи 198 названного Кодекса.
Более того, из содержания обжалуемого определения видно, что суд первой инстанции при рассмотрении данного дела оценил доводы и возражения участвовавших в деле лиц по существу спора, определил подлежащие применению нормы права и сделал выводы по результатам рассмотрения спора о том, что законодательством Российской Федерации не предусмотрено предоставление в пользование лесных участков и выдача специальных разрешений в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линейных объектов, в то время как прекращение производства по делу в связи с тем, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде (п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) исключает рассмотрение дела и оценку существа спора судом.
С учётом изложенного, определение подлежит отмене с направлением вопроса на новое рассмотрение в суд первой инстанции (п. 2 ч. 4 ст. 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Вопрос о распределении судебных расходов по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы по настоящему делу в сумме 1 500 руб. следует рассмотреть суду первой инстанции по итогам рассмотрения дела по существу.
Государственная пошлина в сумме 1 500 руб. за подачу апелляционной жалобы, излишне уплаченная заявителем по платёжному поручению №17047 от 11.07.2016, подлежит возврату из федерального бюджета на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
определение Арбитражного суда Челябинской области от 23.05.2016 по делу № А76-113/2016 отменить.
Направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Челябинской области.
Возвратить открытому акционерному обществу «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» в лице филиала «Челябэнерго» из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 руб. за подачу апелляционной жалобы, излишне уплаченную по платёжному поручению №17047 от 11.07.2016.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение одного месяца со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья И.А. Малышева
Судьи: Н.А. Иванова
А.П. Скобелкин
