ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
июля 2015 года | Дело № | А69-129/2015 |
г. Красноярск
Резолютивная часть постановления объявлена «07» июля 2015 года.
Полный текст постановления изготовлен «13» июля 2015 года.
Третий арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего - Севастьяновой Е.В.,
судей: Иванцовой О.А., Морозовой Н.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Астаховой А.И.,
в отсутствие представителей сторон,
рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы федерального казенного учреждения «Управление автомобильной магистрали М-54 «Енисей» Федерального дорожного агентства», Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва
на решение Арбитражного суда Республики Тыва
от «24» апреля 2014 года по делу № А69-129/2015, принятое судьей Хертек А.В.,
установил:
федеральное казенное учреждение «Управление автомобильной магистрали М-54 «Енисей» Федерального дорожного агентства» (ОГРН 1021700513009, ИНН 1701034257, г.Кызыл; далее – заявитель, учреждение, ФКУ Упрдор «Енисей») обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва (ОГРН 1041700512920, ИНН 1701037000, г.Кызыл; далее – административный орган, управление, ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва) от 27.10.2014 № 48 недействительным, о взыскании судебных расходов по уплате государственной пошлины в сумме 2000 рублей.
Решением Арбитражного суда Республики Тыва от «24» апреля 2014 года заявление Федерального государственного учреждения «Управление автомобильной магистрали М-54 «Енисей» Федерального дорожного агентства» удовлетворено в части, признан незаконным и отменен пункт 1 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва от 27 октября 2014 года №48. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Не согласившись с данным судебным актом в части, федеральное казенное учреждение «Управление автомобильной магистрали М-54 «Енисей» Федерального дорожного агентства» обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленного требования о признании незаконным и отмене пункта 2 представления от 27 октября 2014 года № 48 отменить, принять по делу новый судебный акт о признании незаконным и отмене пункта 2 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва от 27 октября 2014 года №48 о несоблюдении учреждением принципа эффективности использования бюджетных средств.
В обоснование апелляционной жалобы федеральное казенное учреждение «Управление автомобильной магистрали М-54 «Енисей» Федерального дорожного агентства» ссылается на следующие обстоятельства:
- управление в рамках его компетенции и полномочий не имело правовых оснований на проверку правильности обоснования ФКУ Упрдор «Енисей» начальной (максимальной) цены контракта, сформированной в 2012 и 2013 годах; право на проведение проверки обоснования начальной (максимальной) цены контракта у контролирующего органа появилось с 1 января 2014 года;
- ФКУ Упрдор «Енисей» в 2012 и в 2013 годах осуществило расчеты и сформировало начальную (максимальную) цену контрактов по объектам капитального ремонта и ремонта участков автодороги М-54 «Енисей» в соответствии с требованиями статьи 19.1 Закона от 05.04.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ); заказчиком соблюдены требования пунктов 2, 3 статьи 19.1, пункта 6.1 части 3 статьи 41.6 Закона № 94-ФЗ при обосновании начальной (максимальной) цены контрактов;
- в 2012 и 2013 годах только статья 19.1 Закона № 94-ФЗ указывала на способы установления начальной (максимальной) цены контракта, данная норма носит диспозитивный характер и позволяет заказчику определять начальную цену различными способами, в том числе и посредством осуществления своих расчетов,
- письма Минэкономразвития Российской Федерации, содержащие индексы изменения сметной стоимости и индексы-дефляторы, не имеют статуса нормативно-правовых актов, носят только рекомендательный характер;
- проектно-сметная документация на объект капитального строительства «Автомобильная дорога М-54 «Енисей» прошла государственную экспертизу, по результатам которой получено положительное заключение. ФГУ «Главгосэкспертиза России» пришло к выводу в отношении сметы на капитальный ремонт о соответствии сметных расчетов Методике определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004. Сметная документация выполнена в достаточном объеме и соответствует нормативным документам в области сметного нормирования и ценообразования;
- в соответствии с письмом и.о. Министра Минтранса России от 24.08.2007 № АМ-18/6350 подведомственные Федеральному дорожному агентству организации при заключении государственных контрактов на строительство, модернизацию и ремонт автомобильных дорог и для определения цены государственного контракта на весь срок его выполнения должны использовать прогнозные значения индексов-дефляторов инвестиций в основной капитал на период до 2015 года, доведенные письмом Минэкономразвития России от 21.08.2007 № 12529-ГГ/ДОЗ. Письмом от 01.08.2011 № 09-28/10319 Начальник Управления научно-технических исследований, информационного обеспечения и ценообразования дал разъяснения о расчете начальной (максимальной) цены контракта на дорожные объекты строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта с использованием прогнозных индексов-дефляторов инвестиций в основной капитал (капитальных вложений) согласно письму Минэкономразвития от 21.08.2007 № 12529-ГГ/ДОЗ. Указанные документы были доведены до всех подведомственных Росавтодору учреждений, в том числе и до ФКУ Упрдор «Енисей», и применялись при расчете начальной (максимальной) цены контрактов на объекты дорожных работ. Таким образом, в сфере дорожного хозяйства на всей территории Российской Федерации сложилось и широко применялось именно такое правило поведения при определении начальной (максимальной) цены контракта, что следует расценивать как обычай делового оборота.
Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва представило отзыв по доводам апелляционной жалобы заявителя, указало на отсутствие оснований для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Республики Тыва в части отказа в удовлетворении заявления учреждения об оспаривании пункта 2 представления ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва от 27.10.2014 №48.
Не согласившись с решением Арбитражного суда Республики Тыва от 24.04.2014 по делу № А69-129/2015 в части удовлетворения заявленных требований, административный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции в части признания недействительным пункта 1 представления ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва от 27.10.2014 № 48 отменить и принять по делу новый судебный акт.
В обоснование апелляционной жалобы ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва ссылается на то, что ФКУ Упрдор «Енисей» осуществил в 1 полугодии 2014 года оплату работ подрядчикам ИП Оганесян В.В., ООО «РСП Дороги Тувы» при отсутствии документов по приемке выполненных работ и предъявленного к оплате счета-фактуры, в результате чего, за подрядчиками образовалась по состоянию на 01.07.2014 необоснованная дебиторская задолженность, что квалифицируется неправомерным расходованием средств федерального бюджета в виде расходования бюджетных средств без оправдательных документов.
Административный орган в апелляционной жалобе также выразил несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что материалами дела подтверждается факт удержания авансов, перечисленных учреждением подрядчикам в счет оплаты выполненных по государственным контрактам работ по состоянию на 31.12.2014, следовательно, пункт 1 представления от 27.10.2014 № 48 является недействительным.
ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва по данному выводу суда не согласно, в связи с тем, что внеплановая выездная проверка использования бюджетных средств, предусмотренных в 2013-2014 годах на капитальный ремонт, ремонт и содержание автодорог общего пользования федерального значения в рамках Госпрограммы «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением правительства РФ от 15.04.2014 № 319, была проведена в ФКУ Упрдор «Енисей» по состоянию на первое полугодие 2014 года, следовательно, выводы, указанные в акте проверки, и нарушения, включенные в представление ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва от 27.10.2014 №48, были отражены по состоянию на 01.07.2014.
ФКУ Упрдор «Енисей» письменный мотивированный отзыв на апелляционную жалобу управления в материалы дела не представило.
Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились и не направили своих представителей, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел (http://kad.arbitr.ru). В материалы дела от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва поступило ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителей сторон.
Апелляционные жалобы рассматриваются в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.
ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва проведена внеплановая выездная проверка учреждения по использованию бюджетных средств, предусмотренных в 2013-2014 годах, выделенных на капитальный ремонт, ремонт и содержание автодорог общего пользования Федерального значения в рамках Госпрограммы «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением правительства РФ от 15.04.2014 № 319.
По результатам проведения проверки установлены нарушения в виде неправомерных расходов по оплате в 1 полугодии 2014 года подрядчикам (ООО РСП «Дороги Тувы», ИП Оганесян В.В., ООО «Восток») средств Федерального бюджета при отсутствии документов по приемке выполненных работ и предъявленного к оплате счета-фактуры в сумме 24 402 436 рублей 10 копеек, а также не соблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств при расчете начальной (максимальной) стоимости контракта, в 2-х случаях стоимость ремонтов автомобильной дороги завышена, что повлекло дополнительное расходование средств Федерального бюджета в сумме 66 117 974 рубля.
По результатам проверки ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва составлен Акт внеплановой проверки от 10 декабря 2014 года № 74, согласно которому установлено в том числе:
по состоянию на 01.07.2014 под данным бюджетного учета и отчетности ФКУ Упрдор «Енисей» за счет средств, выделенных на содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство», государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», числится дебиторская задолженность в сумме 24 419 804 рубля 98 копеек, в том числе по главе 108 «Федеральное дорожное агентство», подразделу 0409 «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)», целевой статье 2422058 «Содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство», государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд»:
1. По коду классификации операций сектора государственного управления (далее – КОСГУ) 223 «Коммунальные услуги» числится дебиторская задолженность за электроэнергию поставщика ОАО «Красноярскэнергосбыт» в сумме 24 630 рублей 67 копеек и кредиторская задолженность за электроэнергию перед ОАО «Тываэнергосбыт» в сумме 7 261 рублей 79 копеек.
2. КОСГУ 225 «Работы, услуги по содержанию имущества» числится дебиторская задолженность в сумме 24 402 436 рублей 10 копеек, в том числе:
- подрядчик ООО РСП «Дороги Тувы» в сумме 3 364 478 рублей, по государственному контракту от 26.11.2012 № 112-12, заключенному на оказание услуг по содержанию автомобильной дороги М-54 «Енисей» - от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией, км 775+000- км 730+000.
- подрядчик ИП Оганесян В.В. в сумме 15 334 825 рублей, по государственному контракту от 23.11.2012 № 108-12, заключенному на выполнение работ по содержанию автомобильной дороги М-54 «Енисей» - от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией (нанесение горизонтальной разметки), км 446+000- км 625+000,
- подрядчик ООО «Восток» в сумме 3 816 533 рубля 10 копеек, по государственному контракту от 26.11.2012 № 110-12, заключенному на выполнение работ по содержанию автомобильной дороги М-54 «Енисей» - от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией (нанесение горизонтальной разметки), км. 625+000- км 775+000,
- подрядчик ООО РСП «Дороги Тувы» в сумме 1886 591 рубль, по государственному контракту от 24.12.2012 № 118-12, заключенному на выполнение работ по содержанию автомобильной дороги М-54 «Енисей» - от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией (нанесение горизонтальной разметки), км 930+000- км 1079+000.
В нарушение статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 746 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 10.5 государственного контракта от 26.11.2012 № 112-12, пункта 8.5 государственных контрактов от 23.11.2012 № Ю8-12, от 26.11.2012 № 110-12 и от 24.12.2012 № 118-12, согласно которым «оплата производится на основании: расчета оплаты, акта оценки уровня содержания автодорог (приемки работ), счета-фактуры на оплату выполненных работ ...», ФКУ Упрдор «Енисей» осуществил в 1 полугодии 2014 года оплату подрядчикам (ООО РСП «Дороги Тувы», ИП Оганесян В.В., ООО «Восток») при отсутствии документов по приемке выполненных работ и предъявленного к оплате счета-фактуры, в результате чего за подрядчиками образовалась по состоянию на 01.07.2014 дебиторская задолженность в сумме 24 402 436 рублей 10 копеек (подрядчикам ООО РСП «Дороги Тувы» - 3 364 478 + 1 886 591 рублей, ИП Оганесян В.В. - 15 334 825 рублей, ООО «Восток» - 3 816 533 рубля 10 копеек), что является неправомерным расходованием средств федерального бюджета в сумме 24 402 436 рублей 10 копеек, в виде расходования бюджетных средств без оправдательных документов.
Кроме того, учреждением не соблюден принцип эффективности использования бюджетных средств, а именно: при расчете начальной (максимальной) стоимости государственного контракта завышена их стоимость и неправильно применены индексы изменения стоимости к базовому уровню цен, что повлекло дополнительное расходование средств федерального бюджета в сумме 66 117 974 рублей.
30.03.2012 опубликовано извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме №0312100005612000046 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги «М-54 Енисей» от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией, участок км 769+000 - км 780+000 1 этап ПК 0+00 - ПК 56+00.
По результатам открытого аукциона между учреждением и ООО «Восток» заключен государственный контракт от 14.05.2012 №49-12 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги М-54 Енисей» от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией, участок км 769+000 - км 780+000.
Согласно пункту 3.1. государственного контракта общая стоимость работ по контракту составляет 270 696 164 рублей, в том числе: на 2012 год - 46 501 716 рублей, 2013 год - 224 194 448 рублей.
Дополнительным соглашением от 26.04.2013 №49-12/2 к государственному контракту от 14.05.2012 №49-12 стоимость работ по контракту установлена 260 138 690 рублей с учетом НДС в размере 39 682 173 рублей.
09.04.2013 опубликовано извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме №0312100005613000029 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги «М-54 Енисей» от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией, участок км 1009+000 - км 1023+000.
По результатам открытого аукциона между учреждением и ООО «Восток» заключен государственный контракт от 21.05.2013 №22-13 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги М-54 Енисей» от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией, участок км 1009+000 - км 1023+000.
Согласно пункту 3.1. государственного контракта общая стоимость работ по контракту составляет 143 239 850 рублей.
Применение индексов изменения сметной стоимости, указанной в ежеквартальных письмах Минрегионразвития РФ позволило бы достичь заданного результата - капитального ремонта автомобильной дороги с наименьшим объемом бюджетных средств, поскольку Минрегионразвития РФ до заказчиков доведены индексы изменения сметной стоимости, предназначенные для формирования начальной (максимальной) цены контракта.
На основании проведенной проверки ТУ Росфиннадзора по Республике Тыва в отношении учреждения вынесено представление от 27.10.2014 № 48, в котором указаны выявленные в ходе проверки нарушения, учреждению предписано: рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; принять меры по устранению выявленного нарушения и устранению причин и условий совершения нарушения; о результатах исполнения представления проинформировать ТУ Росфиннадзора по Республике Тыва в течение 30 дней в даты получения представления.
Учреждение, не согласившись с представлением от 27.10.2014 № 48, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Исследовав представленные доказательства и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта.
В силу статьи 123 Конституции Российской Федерации, статей 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.
Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным суд должен установить наличие одновременно двух условий: оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту; оспариваемый ненормативный правовой акт нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
Как следует из материалов дела, учреждение оспаривает представление ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва от 27.10.2014 № 48 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Исходя из положений статей 266, 281, части 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 1 и 3 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 №198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора», пунктов 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 278 от 18.06.2004, пунктов 5.1.1, 5.14.1, 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 №89н, пунктов 4, 5, 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Минфина от 04.09.2007 № 75н, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 27.10.2014 № 48 вынесено ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва в пределах предоставленных полномочий.
Арбитражный суд Республики Тыва, признавая недействительным пункт 1 оспариваемого постановления, пришел к обоснованному выводу о том, что материалами дела подтверждается факт удержания авансов, перечисленных Учреждением подрядчикам, в счет оплаты выполненных по государственным контрактам работ по состоянию на 31 декабря 2014 года.
При этом суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
Статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает в основе использования денежных средств принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Согласно статье 768 Гражданского кодекса Российской Федерации к отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной Кодексом, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд.
Поскольку предусмотренный указанной статьей закон о подрядах для государственных и муниципальных нужд до настоящего времени не принят, правовое регулирование отношений по выполнению подрядных работ для государственных или муниципальных нужд осуществляется в соответствии с положениями главы 37 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 702 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.
Пунктом 1 статьи 709 ГК РФ установлено, что в договоре подряда указываются цена подлежащей выполнению работы или способы ее определения. При отсутствии в договоре таких указаний цена определяется в соответствии с пунктом 3 статьи 424 настоящего Кодекса.
В силу пункта 1 статьи 711 ГК РФ, если договором подряда не предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или отдельных ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работ при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок, либо с согласия заказчика досрочно.
Согласно статье 746 Гражданского кодекса Российской Федерации оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда.
Пунктом 22 постановления Правительства РФ от 23.12.2013 № 1213 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» предусмотрено, что казенные учреждения при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) в пределах доведенных им в установленном порядке соответствующих лимитов бюджетных обязательств вправе предусматривать авансовые платежи в размере 30% суммы договора (государственного контракта), но не более 30% лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год.
Пунктом 1 оспариваемого представления установлен факт неправомерного расходования средств федерального бюджета, выразившегося в оплате в 1 полугодии 2014 года подрядчикам (ООО РСП «Дороги Тувы», ИП Оганесян В.В., ООО «Восток») средств федерального бюджета при отсутствии документов по приемке выполненных работ и предъявленного к оплате счета-фактуры в сумме 24 402 436 рублей 10 копеек.
Судом апелляционной инстанции установлено, что учреждением с ООО РСП «Дороги Тувы» заключен государственный контракт от 26.11.2012 № 112-12 на оказание услуг по содержанию автомобильной дороги М-54 «Енисей» - от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией, км 775+000- км 730+000 (л.д. 101-117 том 5).
Пунктом 3.1. государственного контракта установлено, что государственный контракт заключен на срок с 01.01.2013 по 30.06.2018.
Пунктом 10.2 государственного контракта предусмотрено, что заказчик может выплачивать аванс подрядчику, но не более 10% от годового лимита финансирования.
Лимиты финансирования на 2014 год определены пунктом 3.1. государственного контракта и составляют 78 438 755 рублей. Сумма аванса, перечисленного ООО РСП «Дороги Тувы», составила 3 364 478 рублей, что не превышает пределов, предусмотренных государственным контрактом.
Суд первой инстанции обоснованно указал, что факт удержания аванса подтверждается сведениями об удержании аванса за 2014 год и платежными поручениями, представленными в материалы дела (л.д. 131-150 том 5).
23.11.2012 между учреждением и ИП Оганесян В.В. заключен государственный контракт № 108-12 на выполнение работ по содержанию автомобильной дороги М-54 «Енисей» - от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией (нанесение горизонтальной разметки), км 446+000- км 625+000, к которому заключено дополнительное соглашение от 22.02.2013 №108-12/1 (л.д. 75-87 том 5).
Пунктом 8.2 государственного контракта предусмотрено, что заказчик может выплачивать аванс подрядчику, но не более 30% от годового лимита финансирования.
Лимиты финансирования на 2014 год определены пунктом 3.1. государственного контракта и составляют 94 157 500 рублей. Сумма аванса, перечисленного ИП Оганесян В.В., составила 15 334 825 рублей, что не превышает пределов, предусмотренных государственным контрактом.
Пунктом 8.4. государственного контракта установлено, что аванс, оплаченный подрядчику, удерживается путем вычетов пропорциональных сумм из сумм очередных платежей, причитающихся в соответствии с выполненными работами.
Факт удержания аванса подтверждается сведениями об удержании аванса за 2014 год и платежными поручениями (л.д. 65-98 том 5).
26.11.2012 между учреждением и ООО «Восток» заключен государственный контракт № 110-12 на выполнение работ по содержанию автомобильной дороги М-54 «Енисей» - от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией (нанесение горизонтальной разметки), км. 625+000- км 775+000 (л.д.88-100 том 5).
Пунктом 8.2 государственного контракта предусмотрено, что заказчик может выплачивать аванс подрядчику, но не более 10% от годового лимита финансирования.
Лимиты финансирования на 2014 год определены пунктом 3.1. государственного контракта и составляют 79 872 431 рублей. Сумма аванса, перечисленного ООО «Восток», составила 3 816 533 рублей 10 копеек, что не превышает пределов, предусмотренных государственным контрактом.
Пунктом 8.4. государственного контракта установлено, что аванс, оплаченный подрядчику, удерживается путем вычетов пропорциональных сумм из сумм очередных платежей, причитающихся в соответствии с выполненными работами.
Факт удержания аванса подтверждается сведениями об удержании аванса за 2014 год и платежными поручениями (л.д. 99-130 том 5).
24.12.2012 между учреждением и ООО РСП «Дороги Тувы» заключен государственный контракт № 118-12 на выполнение работ по содержанию автомобильной дороги М-54 «Енисей» - от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией (нанесение горизонтальной разметки), км 930+000- км 1079+000 (л.д. 62-74 том 3).
Пунктом 8.2 государственного контракта предусмотрено, что заказчик может выплачивать аванс подрядчику, но не более 10% от годового лимита финансирования.
Лимиты финансирования на 2014 год определены пунктом 3.1. государственного контракта и составляют 41 745 000 рублей. Сумма аванса, перечисленного ООО «РСП «Дороги», составила 1 886 591 рубль, что не превышает пределов, предусмотренных государственным контрактом.
Пунктом 8.4. государственного контракта установлено, что аванс, оплаченный подрядчику, удерживается путем вычетов пропорциональных сумм из сумм очередных платежей, причитающихся в соответствии с выполненными работами.
Факт удержания аванса подтверждается сведениями об удержании аванса за 2014 год и платежными поручениями (л.д. 131 -150 том 5).
Таким образом, из материалов дела следует, что выплата аванса подрядчикам производилась учреждением в соответствии с условиями заключенных государственных контрактов и в пределах сумм, установленных законом.
Апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о преждевременности и несостоятельности выводов органа финансового надзора о необоснованном образовании дебиторской задолженности, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 15 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» отчетным периодом для годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности (отчетным годом) является календарный год - с 1 января по 31 декабря включительно, за исключением случаев создания, реорганизации и ликвидации юридического лица.
В то же время приведенные положения не исключают необходимости составления промежуточной бухгалтерской отчетности.
Дебиторская задолженность - это бухгалтерский термин, характеризующий вид активов, отраженных в бухгалтерском учете в связи с наличием долгов, причитающихся организации от юридических и физических лиц в результате хозяйственных взаимоотношений с ними; либо счета, причитающиеся к получению в связи с поставками в кредит или оплатой в рассрочку. Перечислив денежные средства контрагенту до исполнения им встречного обязательства, учреждение обязано отразить перечисленную сумму, как дебиторскую задолженность. Нарушением Федерального закона «О бухгалтерском учете» в данном случае было бы обратное - если бы учреждение не отразило в бухгалтерском учете перечисленные денежные средства на соответствующих счетах актива, как дебиторскую задолженность.
В соответствии со статьей 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
Согласно статье 242 названного Кодекса операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, указанных в пункте 2 настоящей статьи. Завершение операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году осуществляется в порядке, установленном финансовым органом в соответствии с требованиями настоящей статьи (часть 1).
На основании изложенного суд апелляционной инстанции отклоняет довод апелляционной жалобы управления о том, что выводы, указанные в акте проверки и нарушения, включенные в представление ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва от 27.10.2014 №48, были отражены по состоянию на 01.07.2014.
Таким образом, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что материалами дела подтверждается факт удержания авансов, перечисленных учреждением подрядчикам, в счет оплаты выполненных по государственным контрактам работ по состоянию на 31 декабря 2014 года, следовательно, пункт 1 представления от 27.10.2014 №48 правомерно признан судом первой инстанции недействительным.
Следовательно, решение суда первой инстанции в части удовлетворения заявленных учреждением требований и признания незаконным и отмены пункта 1 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва от 27 октября 2014 года №48 соответствует закону, установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, поэтому отсутствуют основания для его отмены или изменения и удовлетворения апелляционной жалобы ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва.
Как следует из материалов дела, пунктом 2 оспариваемого представления установлено, что учреждением не соблюден принцип эффективности использования бюджетных средств, а именно: при расчете начальной (максимальной) стоимости государственного контракта завышена их стоимость и неправильно применены индексы изменения стоимости к базовому уровню цен, что повлекло дополнительное расходование средств федерального бюджета в сумме 66 117 974 рублей.
Из представленных в материалы дела документов судом апелляционной инстанции установлено, что 30.03.2012 опубликовано извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме №0312100005612000046 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги М-54 Енисей» от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией, участок км 769+000 - км 780+000 1 этап ПК 0+00 - ПК 56+00.
По результатам открытого аукциона между Учреждением и ООО «Восток» заключен государственный контракт от 14.05.2012 №49-12 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги М-54 Енисей» от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией, участок км 769+000 - км 780+000.
Согласно пункту 3.1. государственного контракта общая стоимость работ по контракту составляет 270 696 164 рублей, в том числе: на 2012 год - 46 501 716 рублей, 2013 год - 224 194 448 рублей.
Дополнительным соглашением от 26.04.2013 №49-12/2 к государственному контракту от 14.05.2012 №49-12 стоимость работ по контракту установлена 260 138 690 рублей с учетом НДС в размере 39 682 173 рублей.
09.04.2013 опубликовано извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме №0312100005613000029 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги М-54 Енисей» от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией, участок км 1009+000 - км 1023+000.
По результатам открытого аукциона между Учреждением и ООО «Восток» заключен государственный контракт от 21.05.2013 №22-13 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги М-54 Енисей» от Красноярска через Абакан, Кызыл до границы с Монголией, участок км 1009+000 - км 1023+000.
Согласно пункту 3.1. государственного контракта общая стоимость работ по контракту составляет 143 239 850 рублей.
Арбитражный суд Республики Тыва, отказывая учреждению в признании незаконным и отмене пункта 2 оспариваемого представления, поддержал позицию ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва и пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требования заявителя о признании недействительным пункта 2 оспариваемого представления о неправомерном использовании средств федерального бюджета, не являющемся нецелевым использованием, в сумме 66 117 974 рубля.
Апелляционная коллегия поддерживает указанный вывод суда первой инстанции и не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы заявителя по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд.
Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
В соответствии с пунктом 3.24 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1 (далее - Методика № 15/1), сметная документация составляется в текущем уровне цен. В сметной документации допускается указывать стоимость работ в двух уровнях цен:
в базисном уровне, определяемом на основе действующих сметных норм и цен 2001 года;
в текущем уровне, определяемом на основе цен, сложившихся ко времени составления сметной документации.
В соответствии с пунктом 3.27 МДС 81-35.2004 при составлении сметной документации могут применяться различные методы определения стоимости: ресурсный, базисно-индексный, ресурсно-индексный, на основе объектов-аналогов. При этом одновременное использование нескольких методов при составлении сметной документации на один и тот же объект не предусмотрено.
При определении стоимости строительства базисно-индексным методом сметная документация (локальные сметы) составляется в базисном уровне цен, предусмотренном в сборниках сметно-нормативной базы (ФЕР-2001 или ТЕР-2001), с последующим перемножением на индекс, соответствующий периоду составления сметной документации или периоду выполнения работ, предусмотренных указанной сметной документацией.
Согласно пункту 3.30 Методики № 15/1 базисно-индексный метод определения стоимости строительства основан на использовании системы текущих и прогнозных индексов по отношению к стоимости, определенной в базисном уровне цен. На различных стадиях инвестиционного процесса для определения стоимости в текущем (прогнозном) уровне цен используется система текущих и прогнозных индексов. Для пересчета базисной стоимости в текущие (прогнозные) цены могут применяться индексы: к статьям прямых затрат (на комплекс или по видам строительно-монтажных работ); к итогам прямых затрат или полной сметной стоимости (по видам строительно-монтажных работ, а также по отраслям народного хозяйства). Индекс состоит из целых чисел и двух знаков после запятой. Для привязки единичных расценок к местным условиям строительства допускается разработка и применение территориальных коэффициентов к федеральным единичным расценкам (ФЕР-2001). Приведение в уровень текущих (прогнозных) цен производится путем перемножения элементов затрат или итогов базисной стоимости на соответствующий индекс с последующим суммированием итогов по соответствующим графам сметного документа, при этом для пересчета стоимости эксплуатации машин в соответствующий уровень цен рекомендуется применять индекс на эксплуатацию машин, а к оплате труда механизаторов, входящей в стоимость эксплуатации машин, - индекс на оплату труда.
Доводы апелляционной жалобы о том, что начальная (максимальная) стоимость ремонтно-строительных работ заявителем определялась базисно - индексным методом в соответствии с пунктом 3.27 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004 (далее МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 №15/1, с применением индексов - дефляторов инвестиций в основной капитал, доведенных письмом Министра экономического развития и торговли Российской Федерации от 21.08.2007 №12529-ГГ/ДОЗ, не могут быть приняты судом апелляционной инстанции, поскольку письмом Министерства регионального развития Российской Федерации от 07.05.2009 №13786-ИМ/08 установлено, что определение начальной (максимальной) цены конкурса (аукциона) рекомендуется производить с применением индексов пересчета, сообщаемых Минрегионом России, действовавших на момент объявления торгов и индексов-дефляторов, устанавливаемых Министерством экономического развития Российской Федерации, учитывающих инфляционные процессы, возникающие в процессе строительства (пункт 7.2 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ). Индексы-дефляторы рекомендуется применять с учетом объемов работ, выполняемых в конкретном квартале, определенных в соответствии с проектом организации строительства (календарным планом работ).
Судом апелляционной инстанции установлено, что из расчета индекса удорожания по государственному контракту от 14.05.2012 №49-12, по каждой статье затрат строительства по контракту была рассчитана базисная (условная) стоимость в ценах 2001 года, стоимость в ценах 2008 года (на момент составления проектно-сметной документации) и применены индексы 2009, 2010, 2011,2012 и 2013 годов, доведенные письмом Министра экономического развития и торговли Российской Федерации от 21.08.2007 №12529-ГГ/ДОЗ.
Для расчета индекса удорожания по государственному контракту от 21.05.2013 №22-13 по каждой статье затрат строительства по контракту была рассчитана базисная (условная) стоимость в ценах 2001 года, стоимость в ценах 2010 года (на момент составления проектно-сметной документации) и применены индексы 2012 годов, доведенные письмом Министра экономического развития и торговли Российской Федерации от 21.05.2010 №9833-АК/ДОЗИ.
В рамках реализации полномочий Министерства регионального развития Российской Федерации в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности Минрегионом России разработаны и установлены письмом от 28.02.2012 № 4122-ИП/08 рекомендуемые к применению в I квартале 2012 года индексы изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ, индексы изменения сметной стоимости проектных и изыскательских работ, индексы изменения сметной стоимости прочих работ и затрат, а также индексы изменения сметной стоимости оборудования.
Индексы изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ, индексы изменения сметной стоимости проектных и изыскательских работ, индексы изменения сметной стоимости прочих работ и затрат, а также индексы изменения сметной стоимости оборудования рекомендуемые к применению в I квартале 2013 года установлены письмом Министерства регионального развития Российской Федерации от 12.02.2013 №1951-ВТ/10.
Указанные индексы разработаны к сметно-нормативной базе 2001 года с использованием данных ФАУ «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов», ОАО «ЦЕНТРИНВЕСТпроект», ОАО «ПНИИИС», региональных органов по ценообразованию в строительстве с учетом прогнозного уровня инфляции и учетом положений писем Минрегиона России от 21.02.2011 № 3757-КК/08, от 29.04.2011 № 10753-ВТ/08 и от 09.06.2011 № 15127-ИП/08.
Индексы предназначены для формирования начальной (максимальной) цены торгов при подготовке конкурсной документации, общеэкономических расчетов в инвестиционной сфере для объектов капитального строительства, финансирование которых осуществляется с привлечением средств федерального бюджета.
На основании изложенного апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что для формирования начальной (максимальной) цены торгов при подготовке конкурсной документации подлежат применению индексы изменения сметной стоимости, указанные в ежеквартальных письмах Минрегионразвития РФ.
Довод апелляционной жалобы со ссылкой на положительное заключение государственной экспертизы по проверке достоверности определения сметной стоимости от 30 апреля 2009 года (т. 5, л.д. 4-44), в котором каких-либо замечаний по данному вопросу экспертизой не установлено, подлежит отклонению апелляционным судом исходя из следующего.
Из норм Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 № 427 (введено в действие с 01.01.2010, далее - Положение № 427), следует, что проверка достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства является самостоятельной процедурой, которая проводится по соответствующему заявлению застройщика или действующего от его имени лица, на основании соответствующего договора, по результатам которой выдается заключение о достоверности (положительное заключение) или недостоверности (отрицательное заключение) определения сметной стоимости объекта капитального строительства. Заключение должно содержать обоснование выводов о достоверности (недостоверности) определения сметной стоимости объекта капитального строительства со ссылками на конкретные положения сметных нормативов и с перечислением несоответствий, связанных с неправильностью и (или) необоснованностью принятых в расчетах физических объемов работ, конструктивных, организационно-технологических и других решений, предусмотренных проектной документацией (пункты 8, 18 - 21, 24, 25 Положения № 427).
Согласно пункту 18 Положения предметом проверки достоверности является оценка соответствия расчетов, содержащихся в сметной документации, сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства.
Оценив содержание указанного положительного заключения государственной экспертизы в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что выводы о правильности применения индексов сметной стоимости строительства при определении начальной (максимальной) цены контракта в положительном заключении отсутствуют, поскольку государственная экспертиза сметной стоимости строительства проводилась в 2009 году, на государственную экспертизу представлен сводный сметный расчет в базисном территориальном уровне цен в перерасчете в текущие цены 4 квартала 2008 года.
Таким образом, суд первой инстанции обоснованно указал на отсутствие оснований для вывода, что по вопросу обоснованности применения прогнозных индексов - дефляторов имеется положительное заключение государственной экспертизы по проверке достоверности определения сметной стоимости.
Учреждение в апелляционной жалобе также указывает, что управление в рамках его компетенции и полномочий не имело правовых оснований на проверку правильности обоснования ФКУ Упрдор «Енисей» начальной (максимальной) цены контракта, сформированной в 2012 и 2013 годах; право на проведение проверки обоснования начальной (максимальной) цены контракта у контролирующего органа появилось с 1 января 2014 года.
Апелляционная коллегия, изучив заявленный довод, пришла к выводу об его отклонении.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» наделена полномочиями осуществлять контроль в отношении обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график.
Таким образом, на момент проведения проверки в ФКУ Упрдор «Енисей», ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва обладало полномочиями осуществлять контроль в отношении обоснования начальной (максимальной) цены контракта, действовавшего в 2014 году при вступлении в законную силу Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
На основании изложенного суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения требования заявителя о признании недействительным пункта 2 оспариваемого представления о неправомерном использовании средств федерального бюджета, не являющемся нецелевым использованием, в сумме 66 117 974 рубля.
Доводы ФКУ Упрдор «Енисей», изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются апелляционным судом несостоятельными и не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения в части отказа в удовлетворении заявленного учреждением требования.
Следовательно, решение суда первой инстанции соответствует закону, установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, поэтому отсутствуют основания для его отмены или изменения и удовлетворения апелляционной жалобы.
В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва освобождено от уплаты государственной пошлины, в том числе за рассмотрение апелляционной жалобы.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы ФКУ Упрдор «Енисей» по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на заявителя и оплачены учреждением при подаче апелляционной жалобы.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Тыва от «24» апреля 2014 года по делу № А69-129/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.
Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.
Председательствующий | Е.В. Севастьянова |
Судьи: | О.А. Иванцова Н.А. Морозова |
