ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Ессентуки Дело № А63-7868/2013
22 октября 2014 года
Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2014
Постановление изготовлено в полном объеме 22 октября 2014
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Параскевовой С.А. (судья-докладчик),
судей: Белова Д.А., Семенова М.У.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Эдиевой М.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Главного управления МЧС Российской Федерации по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.07.2014 по делу № А63-7868/2013 (судья Борозинец А.М.),
по заявлению санаторно-курортного учреждения «Санаторий Москва» (г. Кисловодск, пр. Дзержинского 50)
к главному управлению МЧС Российской Федерации по Ставропольскому краю (г. Ставрополь, ул. 8 Марта 164)
об оспаривании ненормативного правового акта,
при участии в судебном заседании представителя санаторно-курортного учреждения «Санаторий Москва» – Яковлева И.А. по доверенности от 01.04.2014.
УСТАНОВИЛ:
санаторно-курортное учреждение «Санаторий Москва» (далее – заявитель, учреждение, санаторий) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании недействительным предписания от 30.05.2013 № 48\4\35-5 (требования уточненные в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).
Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 18.07.2014 уточненные требования заявителя удовлетворены, в остальной части производство по делу прекращено. Судебный акт мотивирован тем, что при оценке обстоятельств управление применило нормы, не подлежащие применению.
Не согласившись с решением суда, управление подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить в части признания предписания от 30.05.2014 № 48/4/35-5 незаконным, принять по делу новый судебный акт.
Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.
От управления поступило ходатайство о рассмотрении жалобы в его отсутствие.
Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
В судебном заседании представитель санатория просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в пределах доводов апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив и оценив в совокупности материалы дела, заслушав представителя учреждения, приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене, а апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, согласно Распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 22.04.2013 №48 проверка проводилась в отношении санатория, расположенного по адресу: г. Кисловодск, пр. Дзержинского,50.
Проверка проводилась о соблюдении учреждением требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, на основании единого плана проведения проверок на 2013 год. Предметом проверки являлось проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде; предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; по обеспечению безопасности государства; по ликвидации последствий причиненного вреда.
Согласно предписанию от 30.05.2013 №48\4\35-5 проверка проведена на основании Федерального Закона №68-ФЗ от 21.12.1994 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Предписание составлено в форме таблицы в разделе первом «Вид нарушений требований в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций с указанием мероприятия по его устранению и конкретного места выявленного нарушения» указано: обеспечить штатный состав организации пригодными средствами индивидуальной защиты (СИЗ) из расчета потребности; дооснастить учебно-материальной базой, класс позволяющий проведению занятий с применением наглядных пособий; разработать документы подтверждающие создание резерва финансовых средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций; разработать документы подтверждающие создание резерва материальных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций; разработать паспорт безопасности опасного объекта (согласно свидетельства о регистрации А35-01487).
В предписании имеются также раздел второй - наименование нормативно правового акта, требования которого нарушены; третий - сроки исполнения; четвертый - отметка о выполнении.
В третьем разделе предписания указаны нормативное обоснование каждого предписывающего пункта второго раздела: обеспечить штатный состав организации пригодными к эксплуатации средствами индивидуальной защиты органов дыхания. Обоснование (раздел 3 предписания): ст. 14, 18 Федерального Закона № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Закон № 68-ФЗ); п. 3, п. 4 абз. 3, 4; пункты 6,7, п. 8 абз. 4; пункты 25, 34 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного Приказом МЧС России от 21.12.2005 № 993 (далее – Приказ № 993); дооснастить учебно-материальной базой, класс позволяющий проведению занятий с применением наглядных пособий. Обоснование (раздел 3 предписания): п. «в» ст. 14 Закона № 68-ФЗ; пп. «а)» п. 2, пп. «а)» п. 4 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 № 547 (далее – Положение № 547); пп. «г)» п. 3, пп. «г)» п. 5 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 № 841 (далее – Положение № 841); разработать документы подтверждающие создание резерва финансовых средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Обоснование (раздел 3 предписания): п. «ж» ст. 14 Закона № 68-ФЗ; п. 6 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794; п.п. 45, 53 Приказа МЧС Российской Федерации от 28.02.03 № 105; разработать документы подтверждающие создание резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Обоснование (раздел 3 предписания): п. «ж» ст. 14 Закон № 68-ФЗ; п. 6, абз. 3 п. 20, абз. 7 пп. «а)» п. 28 Положения № 794; пп.5 п. 3, п. 4, пп.5 п. 7 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.11.1996 № 1340; п.п. 45, 53 Приказа № 105; разработать паспорт безопасности опасного объекта (согласно свидетельства о регистрации А35-01487, пункт 2.) согласованный с руководителем территориального органа МЧС России по Ставропольскому краю (наличие: рассчитанных, согласованных, утвержденных в установленном порядке показателей степени риска для персонала и населения на прилегающей территории в связи с возможными авариями на опасном объекте). Обоснование (раздел 3 предписания): подпункт 5а Протокола от 13.11.2003 № 4 «О мерах по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений»; Приказ от 04.01.2004 № 506 «Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта»; Федеральный закон от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» (далее - Закон № 225-ФЗ); п.п. 6, 16, 45, 50, 78-81 Приказа № 105.
Не согласившись с вынесенным предписанием, учреждение обжаловало его в арбитражный суд.
Разрешая заявленный спор при изложенных выше обстоятельствах, суд первой инстанции неправомерно удовлетворил требования заявителя.
Согласно статье 14 Закона № 68-ФЗ организации обязаны планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций; планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях; обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях; создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций; предоставлять в установленном порядке федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, участки для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, осуществлять в установленном порядке распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций путем предоставления и (или) использования имеющихся у организаций технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, а также каналов связи, выделения эфирного времени и иными способами.
В соответствии со статьей 18 Закона № 68-ФЗ граждане Российской Федерации имеют право на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций; в соответствии с планами ликвидации чрезвычайных ситуаций использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций; быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности.
В силу пункта 25 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного Приказом МЧС России от 21.12.2005 № 993 организации определяют номенклатуру, объемы СИЗ в запасах (резервах), создают и содержат запасы (резервы) СИЗ, осуществляют контроль за созданием, хранением и использованием своих запасов (резервов) СИЗ.
Из пункта 35 данного приказа следует, что списание (разбронирование) и утилизация СИЗ, утративших защитные и эксплуатационные свойства по истечении гарантийных сроков годности, осуществляется по решениям руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций на основании актов технического (качественного) состояния.
Как видно из подпункта «а» пункта 2 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 № 547 подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят лица, занятые в сфере производства и обслуживания, не включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Подготовка в области защиты от чрезвычайных ситуаций предусматривает для работающего населения - проведение занятий по месту работы согласно рекомендуемым программам и самостоятельное изучение порядка действий в чрезвычайных ситуациях с последующим закреплением полученных знаний и навыков на учениях и тренировках (подпункт «а» пункта 4 Положения № 547).
Согласно подпункту «г» пункта 5 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 № 841 (далее - Положение № 841) в целях организации и осуществления обучения населения в области гражданской обороны организации разрабатывают с учетом особенностей деятельности организаций и на основе примерных программ, утвержденных соответственно Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, рабочие программы обучения личного состава формирований и служб организаций, а также рабочие программы обучения работников организаций в области гражданской обороны; осуществляют обучение личного состава формирований и служб организаций, а также работников организаций в области гражданской обороны; создают и поддерживают в рабочем состоянии соответствующую учебно-материальную базу.
В соответствии с пунктом 6 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 (далее – Положение № 794)Положения № 749 на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил единой системы, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях.
При этом системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, в том числе системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, создаются только на региональном, муниципальном и объектовом уровнях единой системы.
В силу пункта 3 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.11.1996 № 1340 (далее – Порядок № 1340) для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются объектовые резервы материальных ресурсов решением администраций предприятий, учреждений и организаций.
Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением указанных резервов устанавливаются создавшим их органом (пункт 4 Порядка № 1340).
Согласно пункту 7 Порядка № 1340 финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет собственных средств предприятий, учреждений и организаций - объектовые резервы материальных ресурсов.
Положениями пункта 45 Приказа МЧС Российской Федерации от 28.02.03 № 105 (далее - Приказ № 105) установлено, что к основным требованиям по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения относятся: разработка распорядительных и организационных документов по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций; разработка и реализация объектовых планов мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций; прогнозирование чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, определение и периодическое уточнение показателей риска чрезвычайных ситуаций для производственного персонала и населения на прилегающей территории; обеспечение готовности объектовых органов управления, сил и средств к действиям по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; подготовка персонала к действиям при чрезвычайных ситуациях; сбор, обработка и выдача информации в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, защиты населения и территорий от их опасных воздействий; декларирование безопасности, лицензирование и страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта и гидротехнического сооружения; создание объектовых резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Из содержания пункта 53 данного приказа следует, что организации создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Документами, подтверждающими создание резерва финансовых средств и материальных ресурсов является приказ руководителя, а также договора. Руководствуясь пунктом 4 «Порядка создания, хранения, использования и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе-курорте Кисловодске», утвержденного Постановлением администрации города-курорта Кисловодска от 20.09.2010 № 1253, объектовые резервы материальных ресурсов создаются путем закупки и закладки на хранение материальных ресурсов, а также посредством заключения договоров (контрактов), в установленном законом порядке, с организациями, которые будут осуществлять экстренную поставку материальных ресурсов из своих текущих запасов в случае возникновения чрезвычайных ситуации.
Договор (контракт) является основным документом, определяющим права и обязанности сторон, и регулирует экономические, правовые, имущественные и организационные отношения между заказчиком и поставщиком.
Закупка и восполнение местных резервов материальных ресурсов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и нормативно-правовыми актами Ставропольского края. Таким образом, в качестве подтверждения наличия финансовых средств и материальных ресурсов является приказ руководителя учреждения.
Согласно материалам дела, (письмо Кавказского управления Ростехнадзора), на территории санатория, расположенного по адресу: г. Кисловодск, пр. Дзержинского, 50 находится сеть газопотребления II класса опасности.
Также факт нахождения на территории санатория опасного объекта подтверждается страховым полисом серии 111 № 0200605224, согласно которому владельцем опасного объекта является санаторий.
Пунктом 5 предписания от 30.05.2013 № 48/4/35-5 в качестве нарушения, санаторию предписано разработать паспорт безопасности опасного объекта (согласно свидетельства о регистрации A3 5-01487, пункт 2, согласованный с руководителем территориального органа МЧС по Ставропольскому краю).
Пункт 1 раздела 2 предписания требует обеспечить штатный состав организации пригодными к эксплуатации средствами индивидуальной защиты органов дыхания.
Пунктом 2 раздела 2 учреждению предписывается: «дооснастить учебно-материальной базой, класс позволяющий проведению занятий с применением наглядных пособий».
Основанием для наложения данной обязанности, (согласно пункту 2 разделу 3 предписания), явились нормы Закона № 68-ФЗ, Положение №547 и Положение № 841.
В связи с невыполнением санаторием вышеприведенных требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, вынесенное предписание является законным и обоснованным.
Согласно пункту 2 части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в мотивировочной части решения должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.
В материалах дела не представлено доказательств незаконности акта проверки и предписания, а выводы суда основаны на суждениях.
Частью 3 статьи 201 АПК РФ определено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции о нераспространении на заявителя требований вышеприведенного законодательства и отсутствии обязанности исполнять оспариваемое предписание подлежат отклонению как основанные на неверном толковании норм законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Вывод об отсутствии у учреждения опасного объекта судом апелляционной инстанции также является незаконным, поскольку наличие такового подтверждается представленным в материалы дела письмом Ростехнадзора в Ставропольском крае.
Выводы суда о том, что представитель управления признал требования в части пункта первого предписания не соответствует материалам дела, поскольку в них отсутствует заявление о признании, в аудиозаписи протокола также отсутствует признание, а в протоколе судебного заседания отсутствует разъяснение судом представителю заинтересованного лица последствий признания требований.
Кроме того, из содержания апелляционной жалобы следует, что решение суда о признании предписания недействительным обжалуется управлением в полном объеме.
Таким образом, решение суда первой инстанции в обжалуемой части подлежит отмене, поскольку основано на неправильном толковании норм материального права и противоречит материалам дела.
Вопрос о распределении судебных расходов, понесенных при подаче апелляционной жалобы таможней, не был предметом рассмотрения, поскольку апеллянт в соответствии со статьей 333.17 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд,
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.07.2014 по делу № А63-7868/2013 в обжалуемой части отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.
Вынести в отмененной части новый судебный акт.
В удовлетворении заявления санаторно-курортного учреждения «Санаторий Москва» о признании недействительным предписания от 30.05.2013 № 48/4/35-5, вынесенного Главным управлением МЧС Российской Федерации по Ставропольскому краю, отказать.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.
Председательствующий С.А. Параскевова
Судьи Д.А. Белов
М.У. Семенов
