ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Ессентуки
Дело №
А63-7736/2009
16АП-360/2010
18
марта
2010 года
Резолютивная часть постановления оглашена
11 марта 2010 года.
Постановление в полном объеме изготовлено
18 марта 2010 года.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Афанасьевой Л.В., Баканова А.П.
при ведении протокола с/з
секретарем Симоненко Е.А.
С участием в заседании представителей:
от заявителя:
Андреева Н.Н. – представитель по доверенности (копия в деле);
от заинтересованного лица:
Громов Е.Е., Бабюк С.Л. – представители по доверенностям (копии в деле);
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ставропольском крае
на
решение Арбитражного суда Ставропольского края от
01.12.2009
по делу
№ А63-7736/2009
под председательством судьи Костюкова Д.Ю.
по заявлению Главного управления внутренних дел по Ставропольскому краю
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ставропольском крае
об оспаривании ненормативного правого акта и действий государственного органа,
УСТАНОВИЛ:
Главное управление внутренних дел по Ставропольскому краю (далее – управление внутренних дел) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением (уточненным и дополненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ставропольском крае (далее – теруправление) о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 21.05.2009 № 69; признании незаконными действий по формулированию выводов о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации и неправомерном использовании субсидий, содержащихся в акте проверки от 19.05.2009.
Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 01.12.2009 требования управления внутренних дел удовлетворены частично. Суд признал недействительным представление о ненадлежащем исполнении бюджета и незаконными действия теруправления по внесению представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 21.05.2009 № 69 (исх. № 01-20/1505). В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Суд делал вывод о том, что денежные средства, полученные в рамках финансирования органов внутренних дел, использованы управлением по целевому назначению в соответствии с Законом о бюджете на 2008 год, согласно штатной численностью ГУВД и его подразделений. Довод теруправления о неподведомственности спора арбитражному суду отклонен, на том основании, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, неисполнение которого влечет административную ответственность.
Не согласившись с принятым решением от 01.12.2009, теруправление обратилось в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, просит решение суда отменить. Заявитель полагает необоснованным и несоответствующим фактическим обстоятельствам дела вывод суда, о том, что межбюджетные трансферты выделялись на содержание органов внутренних дел Ставропольского края, а не на содержание милиции общественной безопасности. По мнению подателя жалобы, судом не учтено, что за счет межбюджетных трансфертов произведены выплаты денежного довольствия и забортной платы сотрудникам ГУВД, не относящимся к милиции общественной безопасности, довольствие которых полностью финансируется за счет средств федерального бюджета, что свидетельствует о нецелевом характере использовании бюджетных средств.
В отзыве на апелляционную жалобу управление внутренних дел указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения. Полагает, что в виду отсутствия нормативного акта Правительства Ставропольского края о составе и штатной численности милиции общественной безопасности, не представляется возможным проверить достоверность сведений, содержащихся в отчетах о расходовании предоставленных межбюджетных трансфертов. Управление внутренних дел считает, что суд первой инстанции правильно установил все юридически значимые обстоятельства по делу, применил нормы права, подлежащие применению.
В судебном заседании представители сторон высказали позиции, аналогичные позициям, изожженным в жалобе и отзыве на нее.
Правильность решения проверяется в апелляционном порядке в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в обжалуемой части, поскольку лица, участвующие в деле не заявили возражений об этом.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, выслушав в судебном заседании представителей сторон, проверив законность принятого решения и правильность применения норм материального и процессуального права, изучив и оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва, считает, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 01.12.2009 отмене не подлежит, по следующим основаниям.
В соответствии с Положением «О территориальных органах Росфиннадзора», утвержденных приказом Министерства Финансов Российской Федерации от 11.06.2005 № 89 на основании удостоверения от 21.04.2009 № 95рп на проведение проверки, выданного руководителем Территориального Управления Росфиннадзора в Ставропольском крае, старшим контролером-ревизором проведена проверка исполнения бюджета субъекта Российской Федерации у получателей субсидий и субвенций, предоставленных за счет средств федерального бюджета Главного управления внутренних дел по Ставропольскому краю за 2008 год.
В ходе проверки проверяющий пришел к выводу, что в нарушение п.п. 1.2 Правил предоставления в 2008-2010 годах межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равного с Министерством внутренних дел Российской Федерации повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов Российской Федерации и местных бюджетов, и социальных выплат, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 № 858 и абзаца 1, Структуры милиции общественной безопасности, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.2000 № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» ГУВД по Ставропольскому краю в 2008 году было профинансировано за счет межбюджетных трансфертов их федерального бюджета подразделения ГУВД по СК, не относящиеся к милиции общественной безопасности, на общую сумму 12.632,43 тыс. руб.
Указанные выводы отражены в акте проверки от 19.05.2009.
21 мая 2009 Управлением Росфиннадзора в адрес ГУВД вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджета № 69, с указанием на допущенное нарушение в виде неправомерного использования субсидий, выразившееся в начислении и выплате денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам, не относящимся к подразделениям милиции общественной безопасности в размере 12.632,43 тыс.рублей.
В Представлении указано на необходимость рассмотрения вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц за ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей со сроком исполнения – не позднее 30 дней с даты его получения.
Не согласившись с выводами акта проверки и указанным представлением, ГУВД обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Признавая недействительным представление № 69, а также действия теруправления по его вынесению, суд первой инстанции исходил из конституционно установленных совместных полномочий Российской Федерации и ее субъектов по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности, и как следствие, обязанности софинасирования указанных полномочий. Поскольку Законом Ставропольского края о бюджете на 2008 год (от 26.12.2007 № 79-кз) денежные средства предусматривались на содержание органов внутренних дел Ставропольского края, а не на содержание милиции общественной безопасности, суд пришел к выводу, что ГУВД по Ставропольскому краю осуществляло расходование выделенных бюджетных средств (субсидий) на цели, предусмотренные законодательством.
Судебная коллегия находит указанный вывод суда первой инстанции обоснованным, сделанным в результате правильно применения норм материального права.
В соответствии со статьей 72 Конституции РФ обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления производить дополнительные расходы на обеспечение деятельности учреждений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, предусмотрено пунктом 9 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Статьей 65 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) определено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется на основании расходных обязательств, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Расходными обязательствами являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).
Согласно принципу самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых органами государственной власти (органами местного самоуправления), иного публично-правового образования, могут предоставляться исключительно в форме межбюджетных трансфертов, под которыми понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).
Расходы федерального бюджета по софинансированию исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации или предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения осуществляются исключительно путем предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам).
Расходы по исполнению названных расходных обязательств, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета, производятся в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов).
Статьей 9 Закона РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» установлено, что состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации, а создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.
На территории Ставропольского края порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджета Ставропольского края, органами исполнительной власти до настоящего времени не определен.
В соответствии с пунктом 2 Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равного с Министерством внутренних дел Российской Федерации повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и социальных выплат, утвержденных постановлением Правительства РФ от 12
декабря 2007 года № 858 (в редакции от 27 января 2009 года), межбюджетные трансферты предоставлялись на следующие цели:
а) повышение денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам;
б) повышение выплат, зависящих от денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников;
в) индексация начислений на оплату труда стажеров и работников;
г) увеличение денежного довольствия сотрудников на размер расходов, связанных с включением в оклад по специальному званию денежной продовольственной компенсации;
д) обеспечение социальных гарантий во исполнение Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» в части оплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком женщинам, проходящим службу в качестве лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел;
е) обеспечение социальных гарантий во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 года № 911 «О порядке оказания медицинской помощи, санаторно-курортного обеспечения и осуществления отдельных выплат некоторым категориям военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членам их семей» в части оплаты сотрудникам стоимости путевок для их детей школьного возраста в организации отдыха и оздоровления детей.
Как следует из акта проверки исполнения бюджета субъекта Российской Федерации от 19.05.2009, согласно реестрам на финансирование по главе 188 «Главное Управление внутренних дел по Ставропольскому краю», подразделу 0302 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», целевой статье 2020100 «Обеспечение равного с Министерством внутренних дел Российской Федерации повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности», виду расходов 014 «Функционирование органов в сфере национальной безопасности, правоохранительной безопасности и национальной обороны», подразделениям аппарата ГУВД по Ставропольскому и краю были доведены ассигнования в общей сумме 52.600.454,00 рублей, в том числе по подстатье КОСГУ 211«Заработная плата» в сумме 52.334.457,00 рублей, по подстатье КОСГУ 213 «Начисления на оплату труда» в сумме 265.997,00 рублей.
Выборочной проверкой правильности использования средств федерального бюджета, предназначенных для повышения заработной платы работникам и денежного довольствия сотрудникам милиции общественной безопасности установлены факты неправомерных, по мнению проверяющих, выплат за счет межбюджетных трансфертов, выделенных на обеспечение равного с Министерством внутренних дел Российской Федерации повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности, подразделений, не относящимся к милиции общественной безопасности, в том числе: Автохозяйства ГУВД по Ставропольскому краю, зонального центра кинологической службы, дежурной части ГУВД, инспекции пожарной безопасности, оперативно - розыскной части (по линии уголовного розыска и борьбы с экономическими преступлениями), оперативного отдела штаба, управления правового обеспечения, центра оперативно - розыскной информации, штаба, экспертно- криминалистического центра, культурного центра, контрольно-ревизионного отдела ГУВД.
Суд первой инстанции правомерно признал незаконными указанные выводы Территориального управления Росфиннадзора в Ставропольском крае, в силу следующего.
В соответствии с Положением о ГУВД по Ставропольскому краю, утвержденным приказом МВД РФ от 20 января 2007 года № 59, начальник ГУВД утверждает штатные расписания аппарата ГУВД, подчиненных органов внутренних дел, подразделений и организаций, а также в пределах своей компетенции вносит изменения в указанные штатные расписания на основе примерных моделей структуры (типовых схем организационной структуры, типовой структуры), лимитов численности и нормативов численности, установленных МВД России, объемов ассигнований из федерального бюджета, бюджета Ставропольского края, местных бюджетов и иных источников финансирования.
Судом установлено, что штатная численность ГУВД и его подразделений, содержащаяся за счет средств бюджета Ставропольского края, устанавливалась, исходя из доведенных до ГУВД Правительством Ставропольского края лимитов финансирования.
Законом Ставропольского края о бюджете на 2008 год (от 26.12.2007 № 79-кз) денежные средства выделялись на содержание органов внутренних дел Ставропольского края, а не на содержание милиции общественной безопасности. В связи с этим, ГУВД по Ставропольскому краю осуществляло расходование выделенных бюджетных средств (субсидий) на цели, предусмотренные законодательством.
Таким образом судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вменяемые Территориальным управлением Росфиннадзора в Ставропольском крае нарушения, содержащиеся в акте проверки от 19.05.2009 и оспариваемом представлении от 21.05.2009, о неправомерном расходовании бюджетных средств (субсидий) в общей сумме 12632,43 тыс. рублей, направленных на выплату денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам, являются необосноваными.
Доводы апелляционной жалобы не опровергают указанный вывод суда первой инстанции, а лишь повторяют позицию, изложенную теруправлением по существу спора, которая сформирована вследствие неправильного толкования норм материального права.
При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ставропольского края от 01.12.2009 отмене не подлежит.
Расходы по уплате госпошлина по жалобе относятся на заявителя, но взысканию в доход федерального бюджета не подлежат, поскольку в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 25.12.2008 № 281-ФЗ) государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины.
Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 01.12.2009 по делу № А63-7736/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо- Кавказского округа в двух месячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.
Председательствующий
Ю.Б. Луговая
судьи
Л.В. Афанасьева
А.П. Баканов
