634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки, 24
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
г. Томск Дело № А45-25994/2015
Резолютивная часть постановления объявлена 31 мая 2016 года
Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2016 года
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Полосина А.Л.
судей Бородулиной И.И., Усаниной Н.А.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Есиповым А.С. с использованием средств аудиозаписи
при участии:
от заявителя: без участия (извещен)
от заинтересованного лица: Королева В.В. по доверенности № 20 от 31.12.2015 года (сроком на 1 год)
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Открытого акционерного общества «Российские железные дороги», г. Москва (№ 07АП-3763/16)
на решение Арбитражного суда Новосибирской области
от 11 марта 2016 года по делу № А45-25994/2015 (судья Вешенков Д.В.)
по заявлению Открытого акционерного общества «Российские железные дороги», г. Москва (ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727)
к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, г. Новосибирск
о признании предписания ЗС №2015.06.10-174-ЖДТ от 10.09.2015 года недействительным,
УСТАНОВИЛ:
Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее по тексту – заявитель, Общество, ОАО «РЖД») обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее по тексту – заинтересованное лицо, административный орган, Управление) о признании предписания ЗС № 2015.06.10-174-ЖДТ от 10.09.2015 года недействительным.
Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 11 марта 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Общество обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт.
В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что оспариваемый ненормативный акт заинтересованного лица не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права апеллянта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Подробно доводы Общества изложены в апелляционной жалобе.
Управление в отзыве на жалобу и его представитель в судебном заседании, возражали против доводов жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу заявителя не подлежащей удовлетворению, поскольку в рассматриваемом случае арбитражный суд пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований; в настоящее время заявитель предпринимает меры по выполнению оспариваемого предписания.
Общество, участвующее в деле, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатом направленной копии судебного акта (часть 1 статьи 123 АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интернет-сайте суда, в судебное заседание апелляционной инстанции представители не не правило.
В порядке части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 АПК РФ суд рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителя неявившейся стороны.
Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей Управления, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Новосибирской области от 11 марта 2016 года не подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как установлено судом первой инстанции, в период времени с 07.09.2015 года по 10.09.2015 года заинтересованным лицом на основании распоряжения от 19.08.2015 года № 458-р (в редакции распоряжения от 27.08.2015 года № 485-р), в соответствии с планом проверок на 2015 года, проведена плановая выездная проверка соблюдения ОАО «РЖД», в части деятельности Западно-Сибирской дирекции управления движением – структурного подразделения Центральной дирекции управления движением – филиала ОАО «РЖД», объект – железнодорожная станция Кемерово, требований законодательства о транспортной безопасности.
В результате проверки выявлены нарушения требований Федерального закона от 09.02.2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 года № 43, а именно: в нарушение пункта 5.10 статьи 5 Требований, не осуществлена проверка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»; в нарушение пункта 5.12. статьи 5 Требований, не осуществлена специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации; в нарушение пункта 5.22. статьи 5 Требований, не созданы и не оснащены посты (пункты) управления обеспечением транспортной безопасности необходимыми средствами управления и связи, обеспечивающими взаимодействие как между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ, так и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие; в нарушение пункта 5.23. статьи 5 Требований, не обеспеченно круглосуточное непрерывное функционирование постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ, а также накопление, обработку и хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности и передачу указанных данных в соответствии с установленным порядком уполномоченным подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности; в нарушение пункта 5.24. статьи 5 Требований, не обеспечено видеонаблюдение за действиями сил транспортной безопасности на КПП и постах (пунктах) управления обеспечением транспортной безопасности ТС.
По результатам проверки Управлением 10.09.2015 года составлен акт № 2015-458/485, в котором зафиксированы вышеуказанные нарушения и выдано оспариваемое предписание, в соответствии с которым Обществу предписано устранить вышеуказанные нарушения в установленные в оспариваемом предписании срок: по пункту 1 - до 05.11.2015 года, по пунктам 2 - 5 до 01.06.2016 года.
Полагая указанное выше предписание заинтересованного лица незаконным, Общество обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с настоящим требованием.
По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействий) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействий) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействиями) прав и законных интересов заявителя.
При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность по доказыванию соответствия ненормативного акта, действия (бездействия) закону возлагается на орган, принявший акт, совершивший действие; обязанность по доказыванию нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за признанием акта недействительным, действия (бездействия) незаконным.
В силу своей правовой природы предписание является ненормативным правовым актом, содержащим обязательные для выполнения адресатом требований об устранении установленных нарушений законодательства со сроком их исполнения и негативные последствия в случае игнорирования таких требований.
Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе обеспечения транс-портной безопасности, осуществляется Федеральным законом от 09.02.2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - Закон № 16-ФЗ).
В статье 1 Федерального закона № 16-ФЗ даны основные используемые понятия в целях применения данного Федерального закона, в том числе: зона транспортной безопасности - объект транспортной инфраструктуры, его часть (наземная, подземная, воздушная, надводная), транспортное средство, его часть, для которых в соответствии с требованиями по обеспечению транспортной безопасности устанавливается особый режим прохода (проезда) физических лиц (транспортных средств) и проноса (провоза) грузов, багажа, ручной клади, личных вещей либо перемещения животных; обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (пункт 4); объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя, в том числе аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств (пункт 5 ж); субъекты транспортной инфраструктуры - юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9); транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10).
Судом первой инстанции установлено, что общество является субъектом транспортной инфраструктуры.
Согласно пункту 1 статьи 2 Закона № 16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.
В пункте 2 той же статьи предусмотрены основные задачи обеспечения транспортной безопасности, к числу которых относятся: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона № 16-ФЗ обязанность по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Согласно статье 8 Закона № 16-ФЗ требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 данного Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому урегулированию в сфере экономического развития. Указанные Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.
В соответствии с частью 3 статьи 12 Закона № 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Пунктом 5 названной статьи предусмотрено, что объектами транспортной инфраструктуры являются технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.
В соответствии со статьей 8 Закона № 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. № 40 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта.
Указанные Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) (пункт 2). Требования применяются в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации. Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.
В силу пункта 5.10 Требований, при назначении лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, руководитель организации (субъекта транспортной инфраструктуры) обязан организовывать проверку кандидатов на должности, связанные с обеспечением транспортной безопасности, на предмет их соответствия требованиям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 10 Закона № 16-ФЗ.
При этом, как правомерно отмечено арбитражным судом, отсутствие утвержденного порядка проверки указанных сведений не может являться препятствием для получения данных (справки) о наличии (отсутствии) судимости у такого лица; в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ Обществом не представлено в материалы дела доказательств обращения в уполномоченные органы за получением необходимой справки, либо ему было отказано в получение испрашиваемых сведений.
В соответствии со статьей 10 Закона № 16-ФЗ и статьей 65 Трудового кодекса РФ при заключении трудового договора лицо, поступающее на работу, предъявляет работодателю, в том числе, справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям, выданную в порядке и по форме, которые устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, - при поступлении на работу, связанную с деятельностью, к осуществлению которой в соответствии с указанным кодексом, иным федеральным законом не допускаются лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию.
Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что согласно приказу от 26.05.2015 года № 239 исполняющим обязанности начальника железнодорожной станции Кемерово назначен Чащин Э.С., между тем справка о наличии (отсутствии) судимости получена заявителем после проведения проверки, то есть на момент назначения ответственного лица заявителем не были выполнены требования пункта 5.10 Требований.
Апелляционная инстанция отмечает, что в период проверки в отношении Общества действовал Административный регламент, утвержденный приказом МВД РФ от 07.11.2011 года № 1121, который предусматривал порядок предоставления указанных выше сведений, при этом заявителем, как было указано выше, представлена в административный орган справка от 16.09.2015 года № 10/11-40304 о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо прекращения уголовного преследования на Чащина Э. С., что свидетельствует об исполнении пункта 1 оспариваемого предписания и возможности избежание выявленного нарушения.
В соответствии с пунктом 5.12 Требований, субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.
Приказом Минтранса России от 08.09.2014 года № 243 «Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ в области подготовки сил обеспечения транспортной безопасности» установлено, что целью подготовки по дополнительной профессиональной программе, разрабатываемой в соответствии с Типовой программой, является повышение квалификации работников, назначенных в качестве лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности в СТИ, направленное на совершенствование и (или) получение ими новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности по исполнению требований по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности (далее - Требования по обеспечению транспортной безопасности), и (или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации.
Типовая программа определяет минимальный объем знаний и умений, которыми должен обладать работник, назначенный в качестве лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности в СТИ.
В целях учета особенностей обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и (или) транспортных средств (далее - ТС) воздушного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного, городского наземного электрического транспорта, ОТИ метрополитена и дорожного хозяйства организация: при разработке дополнительной профессиональной программы имеет право увеличивать количество включенных в нее академических часов; самостоятельно определяет соотношение учебной нагрузки между темами, включенными в учебные модули (дисциплины).
Объем дополнительной профессиональной программы, разрабатываемой на основе Типовой программы, должен составлять не менее 40 академических часов. Сроки ее освоения определяются организацией самостоятельно (пункт 4 Приказа).
Лицам, успешно прошедшим итоговую аттестацию, выдается удостоверение о повышении квалификации в области обеспечения транспортной безопасности по форме, утвержденной организацией (пункт 15 Приказа).
Таким образом, в образовательных учреждениях на базе транспортных ВУЗов совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработаны и утверждены учебные программы профессиональной подготовки на основании существующего законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения безопасности в РФ в сфере транспорта.
При этом, какой именно уровень подготовки в области транспортной безопасности необходимо пройти сотрудникам сил обеспечения транспортной безопасности проверяемой железнодорожной станции Общество должно определить само.
При этом апелляционная инстанция учитывает, что письмом от 05.11.2015 года об исполнении оспариваемого предписания, Общество представило в Управление доказательства прохождения Чащиным Э. С. обучения по утвержденной программе (удостоверение о повышении квалификации, регистрационный номер 48551 от 16.10.2015 года).
Суд первой инстанции правомерно не принял во внимание доводы Общества о незаконности требований пунктов 3-5 (пункты п. 5.22, 5.23, 5.24 Требований) оспариваемого предписания, поскольку заявителем не разработан и утвержден план обеспечения транспортной безопасности железнодорожной станции Кемерово, поскольку из содержания Требований, в них присутствуют общие положения (обязательные для всех субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков, независимо от наличия (отсутствия) утвержденного Плана обеспечения транспортной безопасности) и специальные (связанные с исполнением Плана обеспечения транспортной безопасности).
Положения пунктов Требований, нарушение которых вменяется Обществу, не связаны с наличием утвержденного Плана обеспечения транспортной безопасности, следовательно, являются обязательными для выполнения вне зависимости от наличия утвержденных результатов оценки уязвимости и плана обеспечения транспортной безопасности.
Более того, законодательство в области транспортной безопасности не предусматривает норм, освобождающих субъект транспортной инфраструктуры от обязанностей по исполнению требований по обеспечению транспортной безопасности, возложенных на субъекты транспортной инфраструктуры Законом № 16-ФЗ и возможность исполнения этих обязанностей не ставится в зависимость от наличия у субъекта утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности.
Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 08.06.2015 года № 303-АД15-5165, субъект транспортной инфраструктуры обязан выполнять установленные законодательством мероприятия по обеспечению транспортной безопасности вне зависимости от наличия утвержденных результатов оценки уязвимости и плана транспортной безопасности.
С учетом изложенного, ни одним из правовых актов не установлено, что наличие Плана транспортной безопасности является обстоятельством, исключающим исполнение пунктов Требований, не продублированных в Плане.
Поскольку заявитель не обосновал невозможность выполнения указанных выше пунктов Требований, его доводы в части отсутствия утвержденного плана по обеспечению транспортной безопасности, отклоняются апелляционной инстанцией как необоснованные.
Прохождение Плана транспортной безопасности утверждения в компетентном органе также не является обстоятельством, исключающим исполнение пунктов «Требований», не продублированных в Плане, поскольку указание на возможность неисполнения пунктов Требований без дублирования их в Плане, в действующем законодательстве отсутствует.
Суд апелляционной инстанции признает несостоятельными доводы Общества о том, что в настоящее время Правительством РФ не определены требования к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и порядок сертификации, поскольку отсутствие требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности не может свидетельствовать о невозможности выполнения указанных пунктов Требований, а наоборот, позволяет Обществу применять те технические средства, которые оно определит.
Обеспечение транспортной безопасности является обязательным условием оказания услуг по перевозке пассажиров. Из комплексного толкования нормативных актов, регламентирующих деятельность перевозчика и актов, устанавливающих требования по обеспечению транспортной безопасности, следует, что несоблюдение требований транспортной безопасности исключает возможность оказания услуг по перевозке.
Таким образом, предписание содержит требования, направленные на выполнение предприятием своих обязанностей, основано на нормах действующего законодательства; неясностей в определении объекта, на котором выявлены нарушения требований транспортной безопасности, не усматривается.
С учетом представленных документов оспариваемое предписание административного органа соответствует требованиям действующего законодательства РФ, не содержит неясностей и исполнимо, нарушение прав и законных интересов Общества не подтверждено.
Поскольку судом первой инстанции установлено отсутствие обязательных условий, предусмотренных частью 1 статьи 198 АПК РФ, для признания оспариваемого предписания недействительным, а именно несоответствие его закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в удовлетворении заявленных требований отказано правомерно.
С учетом изложенного, апелляционная жалоба удовлетворению, а решение суда первой инстанции отмене - не подлежат.
В силу подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Феде-рации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы составляет 1500 руб. и в соответствии со статьей 110 АПК относится на заявителя жалобы; излишне уплаченная государственная пошлина подлежит возврату Обществу из федерального бюджета.
Руководствуясь статьей 104, статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд
П О С Т А Н О В И Л:
Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 11 марта 2016 года по делу № А45-25994/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Возвратить Открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1 500 руб., уплаченную платежным поручением № 455364 от 21.03.2016 года.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.
Председательствующий: Полосин А.Л.
Судьи: Бородулина И.И.
Усанина Н.А.
