СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки 24.
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
г. Томск Дело № А45-21282/2015
Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2016 г.
Полный текст постановления изготовлен 18 мая 2016 г.
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Полосина А.Л.
судей Бородулиной И.И., Усаниной Н.А.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Орловой Е.В. с использованием средств аудиозаписи
при участии:
от заявителя: Репная В.С. по доверенности № вн-49-378 от 31.12.2015 года (сроком 1 год)
от заинтересованного лица: без участия (извещено)
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Федеральной службы исполнения наказания Главное управление по Новосибирской области, г. Новосибирск (№ 07АП-2664/16)
на решение Арбитражного суда Новосибирской области
от 02 марта 2016 года по делу № А45-21282/2015 (судья Наумова Т.А.)
по заявлению Главного управления Федеральной службы исполнения наказания по Новосибирской области, г. Новосибирск
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области, г. Новосибирск
об оспаривании постановления по делам об административном правонарушении,
У С Т А Н О В И Л:
Главное управление Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области (далее по тексту – заявитель, ГУФСИН России по Новосибирской области) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлениями к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области (далее по тексту – заинтересованное лицо, ТУ Росфиннадзора в Новосибирской области) о признании незаконными и отмене постановлений от 23.09.2015 года по делам об административных правонарушениях № 51-03-03/15-125, № 51-03-03/15-123, № 51-03-03/15-119, № 51-03-03/15-121, № 51-03-03/15-122, № 51-03-03/15-129, № 51-03-03/15-115, № 51-03-03/15-117 № 51-03-03/15-127, № 51-03-03/15-126, № 51-03-03/15-130, № 51-03-03/15-134, № 51-03-03/15-120, № 51-03-03/15-116, № 51-03-03/15-113, № 51-03-03/15-128, № 51-03-03/15-118, № 51-03-03/15-132, № 51-03-03/15-131, № 51-03-03/15-114, № 51-03-03/15-133, № 51-03-03/15-124 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 15.14 КоАП РФ.
Заявления объединены для совместного рассмотрения, объединенному делу присвоен номер № А45-21282/2015.
Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 02 марта 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с указанным судебным актом, Главное управление Федеральной службы исполнения наказаний по Новосибирской области обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Новосибирской области от 02 марта 2016 года отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд посчитал установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.
В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает, что денежные средства использованы на цели, указанные в распорядительных документах ФСИН России, то есть на закупку товарно-материальных ценностей для магазинов осужденных; кроме этого, заявитель указывает, что постановления Управления от 23.09.2015 года подлежат отмене как вынесенные с нарушением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 3 статьи 4.5 КоАП РФ; в случае наличия состава административного правонарушения, имелись бы основания для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ.
Подробно доводы заявителя изложены в апелляционной жалобе.
В судебном заседании представитель апеллянта поддержала доводы жалобы по изложенным в ней основаниям.
Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 АПК РФ в материалы дела не представило.
Заинтересованное лицо, участвующее в деле, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатом направленной копии судебного акта (часть 1 статьи 123 АПК РФ)), в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интернет-сайте суда, в судебное заседание апелляционной инстанции не явилось.
В порядке части 1 статьи 266, части 1, 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие не явившейся стороны.
Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Новосибирской области от 02 марта 2016 года не подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, на основании приказов ТУ Росфиннадзора в Новосибирской области от 01.07.2015 года № 276П «О назначении проверки», от 06.08.2015 года № 323П в соответствии с Планом контрольной работы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новосибирской области на 2015 год, в отношении ГУФСИН России по Новосибирской области проведена проверка использования средств федерального бюджета за период с 01.01.2013 года по 31.12.2014 года, по результатам которой, установлены факты нецелевого использования средств федерального бюджета при осуществлении расходов по оплате за счет средств, поступивших по главе 320 «Федеральная служба исполнения наказаний», разделу 0300 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», подразделу 0305 «Система исполнения наказаний», целевой статье 2166700 «Функционирование Вооруженных Сил Российской Федерации, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск и иных воинских формирований» виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд» статье КОСГУ 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» расходов, не относящихся к государственным нуждам Управления, что явилось нарушением статей 38, 162 Бюджетного кодекса РФ (ред. от 28.12.2013), Раздела V Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфин России от 01.07.2013 года № 65н (ред. от 16.12.2013).
Результаты проведенной в отношении ГУФСИН по Новосибирской области проверки отражены в акте № 137 от 24.08.2015 года.
31.08.2015 года по факту выявленных нарушений должностным лицом Управления в отношении ГУФСИН России по Новосибирской области составлены протоколы № 51-03-03/15-125, № 51-03-03/15-123, № 51-03-03/15-119, № 51-03-03/15-121, № 51-03-03/15-122, № 51-03-03/15-129, № 51-03-03/15-115, № 51-03-03/15-117 № 51-03-03/15-127, № 51-03-03/15-126, № 51-03-03/15-130, № 51-03-03/15-134, № 51-03-03/15-120, № 51-03-03/15-116, № 51-03-03/15-113, № 51-03-03/15-128, № 51-03-03/15-118, № 51-03-03/15-132, № 51-03-03/15-131, № 51-03-03/15-114, № 51-03-03/15-133, № 51-03-03/15-124 об административном правонарушении по статье 15.14 КоАП РФ.
Постановлениями № 51-03-03/15-125, № 51-03-03/15-123, № 51-03-03/15-119, № 51-03-03/15-121, № 51-03-03/15-122, № 51-03-03/15-129, № 51-03-03/15-115, № 51-03-03/15-117 № 51-03-03/15-127, № 51-03-03/15-126, № 51-03-03/15-130, № 51-03-03/15-134, № 51-03-03/15-120, № 51-03-03/15-116, № 51-03-03/15-113, № 51-03-03/15-128, № 51-03-03/15-118, № 51-03-03/15-132, № 51-03-03/15-131, № 51-03-03/15-114, № 51-03-03/15-133, № 51-03-03/15-124 от 23.09.2015 года ГУФСИН России по Новосибирской области признано виновным в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа.
Указанные выше обстоятельства явились основанием для обращения заявителя в Арбитражный суд Новосибирской области с настоящим требованием.
Арбитражный суд первой инстанции, отказав в удовлетворении заявленных требований, принял по существу правильное решение, при этом выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм действующего законодательства.
Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, в связи с чем отклоняет доводы апелляционной жалобы при этом исходит из следующего.
В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Частью 1 статьи 1.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.
Согласно статье 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.
Статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Объектом рассматриваемого административного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования.
Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств. Любые действия, приводящие к направлению предусмотренных бюджетом средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Субъектом правонарушения могут быть как должностные лица организаций - получателей бюджетных средств, так и сами организации-получатели.
С субъективной стороны правонарушение может быть совершено только умышленно.
В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Таким образом, бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств позволяет гарантировать направление бюджетных средств на покрытие именно тех расходов, которые были общественно значимыми при утверждении соответствующих бюджетов.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы; бюджетная смета – документ, устанавливающий в соответствии с классификацией рас-ходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения; главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом.
В силу положений части 1 и 2 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных пунктом 3 названной статьи.
Пунктом 3 статьи 219 Бюджетного кодекса РФ определено, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. При этом получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
В соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Пункт 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса РФ и статья 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях имеют общий характер и распространяют свое действие на любых лиц, получивших средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе на заявителя.
Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведённых лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведёт бюджетный учёт (обеспечивает ведение бюджетного учёта); формирует бюджетную отчётность (обеспечивает формирование бюджетной отчётности) и представляет бюджетную отчётность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения (статья 62 Бюджетного кодекса РФ).
Частью 1 статьи 18 Бюджетного кодекса РФ установлено, что для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В силу статьи 19 Бюджетного кодекса РФ в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления.
Порядок применения классификации операций сектора государственного управления, в силу пункта 4 статьи 23.1 Бюджетного кодекса РФ устанавливается Министерством финансов РФ. Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов РФ определяет порядок применения статей и подстатей классификации. В частности, Министерство финансов РФ устанавливает перечни расходов бюджетов бюджетной системы РФ, подлежащих отнесению на определенные статьи и подстатьи классификации.
Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ГУФСИН по Новосибирской области заключены с подведомственными учреждениями следующие контракты:
1) с ФКУ «Исправительная колония №8 ГУФСИН по Новосибирской области»: - государственный контракт № 282 от 02.09.2013 года на производство и поставку изделий хлебобулочных из пшеничной муки ГОСТ Р 52462-2005 (булочка с изюмом, булочка посыпушка) на общую сумму 58904,46 рубля для реализации в магазине для осужденных. По данному контракту вменяется в нарушение оплата товарной накладной №717 от 24.10.2013 года на сумму 26662,46 рубля платежным поручением № 6120179 от 29.10.2013 года на сумму 18664,42 рубля и платежным поручением № 6008364 от 08.10.2013 года на сумму 6003,55 рубля (постановления по делам об административных правонарушениях №51-03-03/15-125, № 51-03-03/15-124);
- государственный контракт № 312 от 16.10.2013 года на производство и поставку печенья сдобного вкусного ГОСТ 24901-89 для реализации в магазине для осужденных в количестве 400 кг. на сумму 32000 рублей. По данному контракту вменяется в нарушение оплата товарной накладной №774 от 12.11.2013 года на сумму 16000 рублей платежным поручением № 6252533 от 21.11.2013 года на сумму 11200 рублей, товарной накладной №823 от 28.11.2013 года на сумму 16000 рублей платежным поручением № 6348168 от 06.12.2013 года на сумму 11200 рублей, платежным поручением на аванс № 6244493 от 20.11.2013 года на сумму 9600 рублей, счет № 132 от 24.10.2013 года (постановления по делам об административных правонарушениях №51-03-03/15-126, № 51-03-03/15-127, №51-03-03/15-128);
- государственный контракт № 18 от 19.02.2013 года на производство и поставку продуктов деликатесных: копчено-варенные грудинка деревенская, рулька украинская, шпик соленный в специях, цыплята-бройлеры копчено-вареные для реализации в магазине для осужденных на сумму 889020 рублей. По данному контракту вменяется в нарушение оплата товарной накладной №718 от 24.10.2013 года на сумму 93478,55 рубля платежным поручением № 6119942 от 29.10.2013 года на сумму 65435 рублей, товарной накладной №771 от 12.11.2013 года на сумму 185909,9 рубля платежным поручением № 6252750 от 21.11.2013 года на сумму 130140 рублей, товарной накладной № 642 от 25.09.2013 года платежным поручением № 6008363 от 08.10.2013 года на сумму 53044,36 рубля (постановления по делам об административных правонарушениях №51-03-03/15-114, № 51-03-03/15-115, №51-03-03/15-113);
- государственный контракт № 283 от 02.09.2013 года на производство и поставку печенья сдобного «Аппетитное» ГОСТ 24901-89 на сумму 92720 руб. для реализации в магазине для осужденных. По данному контракту вменяется оплата товарной накладной № 716 от 24.10.2013 года на сумму 31160 рублей платежным поручением № 6120158 от 29.10.2013 года (постановление по делу об административном правонарушении №51-03-03/15-134);
- государственный контракт № 281 от 02.09.2013 года на производство и поставку печенья сдобного «Песочное» ГОСТ 24901-89 и печенье овсяное ОСТ 10-061-95 на сумму 97730 руб. для реализации в магазине для осужденных. По данному контракту вменяется оплата товарной накладной № 710 от 24.10.2013 года на сумму 39000 рублей платежным поручением № 6120187 от 29.10.2013 года (постановление по делу об административном правонарушении №51-03-03/15-123);
- государственный контракт № 262 от 12.08.2013 года на производство и поставку продуктов деликатесных копчено-варенных (рулька украинская) на сумму 100650 руб. для реализации в магазине для осужденных. По данному контракту вменяется оплата товарной накладной № 641 от 25.09.2013 года на сумму 18096,87 рубля платежным поручением № 6009864 от 08.10.2013 года, товарной накладной № 709 от 24.10.2013 года на сумму 39052,2 рубля платежным поручением № 6120183 от 29.10.2013 года (постановления по делу об административном правонарушении №51-03-03/15-121, №51-03-03/15-122).
По всем контрактам цель заключения определена как трудоустройство лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы в учреждении, грузополучателем товаров является само ФКУ «Исправительная колония № 8 ГУФСИН по Новосибирской области».
2) с ФКУ «Исправительная колония №9 ГУФСИН по Новосибирской области»:
- государственный контракт № 316 от 22.10.2013 года на производство и поставку изделий хлебобулочных из пшеничной муки ГОСТ Р 52462-2005 (булочка с повидлом, булочка посыпушка), сухари сдобные пшеничные ГОСТ 8494-96 и печенье сахарное ГОСТ 24901-89 на общую сумму 140000 рублей для реализации в магазине и кафе-баре для осужденных. По данному контракту вменяется в нарушение оплата товарной накладной №594 от 29.10.2013 года на сумму 140000 рублей платежными поручениями № 6434588 от 20.12.2013 года на сумму 98000 рублей и № 6163342 от 06.11.2013 года на сумму 42000 рублей (постановления по делам об административных правонарушениях №51-03-03/15-133, № 51-03-03/15-132);
- государственный контракт № 42 от 11.03.2013 года на производство и поставку сало соленое на сумму 37500 рублей для реализации в магазине и кафе-баре для осужденных. По данному контракту вменяется в нарушение оплата товарной накладной №483 от 13.09.2013 года на сумму 1592,50 рубля платежным поручением № 5991281 от 04.10.2013 года на сумму 1592,20 рубля и товарной накладной № 664 от 29.11.2013 года на сумму 17115 рублей, платежным поручением № 6370889 от 11.12.2013 года на сумму 17115 рублей (постановления по делам об административных правонарушениях №51-03-03/15-116, № 51-03-03/15-117).
По всем контрактам грузополучателем товаров является само ФКУ «Исправительная колония № 9 ГУФСИН по Новосибирской области».
3) с ФКУ «Исправительная колония № 18 ГУФСИН по Новосибирской области»:
- государственный контракт № 313 от 16.10.2013 года на производство и поставку изделий хлебобулочных из пшеничной муки ГОСТ Р 52462-2005 (булочка с изюмом, булочка с сахаром, булочка обсыпная), изделия мучные кулинарные пирожок с капустой, пирожок с мясом и яйцом, ватрушка с повидлом, сосиска в тесте, гамбургер, чебурек, пирожное «Корзинка», торт «Прага», торт «Шоколадно-ореховый» на общую сумму 350000 рублей для реализации в магазине для осужденных. По данному контракту вменяется в нарушение оплата платежными поручениями № 6399536 от 16.12.2013 года на сумму 31100 рублей, № 6113119 от 28.10.2013 года на сумму 105000 рублей, № 6285865 от 27.11.2013 года на сумму 213900 рублей (постановления по делам об административных правонарушениях №51-03-03/15-131, № 51-03-03/15-129, №51-03-03/15-130).
По всем контрактам цель заключения определена как трудоустройство лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы в учреждении, грузополучателем товаров является само ФКУ «Исправительная колония № 18 ГУФСИН по Новосибирской области».
4) с ФКУ «Исправительная колония № 15 ГУФСИН по Новосибирской области»:
- государственный контракт № 216 от 17.07.2013 года на производство и поставку изделий хлебобулочных пшеничных пампушки ГОСТ Р 52462-2005 на общую сумму 81600 рублей для реализации в магазине для осужденных. По данному контракту вменяется в нарушение оплата платежными поручениями № 6120160 от 29.12.2013 года на сумму 19890 рублей, № 6434808 от 20.12.2013 года на сумму 60282 рубля (постановления по делам об административных правонарушениях №51-03-03/15-119, № 51-03-03/15-118);
- государственный контракт № 220 от 22.07.2013 года на производство и поставку сигареты с фильтром: «Максим» красный, «Св. Георгий» красный, «Ява золотая» красный, LM красный, LM синий, Кент № 8 легкие на общую сумму 15046420 рублей для реализации в магазине для осужденных. По данному контракту вменяется в нарушение оплата платежным поручением № 5991278 от 04.10.2013 года на сумму 156908 рублей и товарной накладной на сумму 224154 рубля (постановление по делу об административном правонарушении №51-03-03/15-120).
По всем контрактам цель заключения определена как трудоустройство лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы в учреждении, грузополучателем товаров является само ФКУ «Исправительная колония № 15 ГУФСИН по Новосибирской области».
Согласно объяснениям, приобщенным к материалам административных дел к протоколам об административном правонарушении от 31.08.2015 года, следует, что в 2013 году ГУ ФСИН заключались государственные контракты с подведомственными учреждениями на поставку продуктов питания для последующей реализации в магазинах для осужденных, данные контракты заключали с целью привлечения осужденных к труду в рамках выполнения функций по материально-техническому обеспечению деятельности подведомственных учреждений, закрепленных в п. 15 Положения о ГУФСИН России по Новосибирской области. Реализация продуктов осуществлялась через магазины и доход, полученный от реализации, в полном объеме перечислялся в федеральный бюджет.
Доход в бюджет перечисляли непосредственно сами учреждения, в общем за 2013 год перечислено в бюджет по данному виду деятельности 154998266,39 рубля. Указанные перечисления также спрогнозированы в поступлении в бюджет, и денежные средства на заключение контрактов по существу перечислялись для целей исполнения плана по поступлению в бюджет доходов от данного вида деятельности.
При этом в доказательство того, что бюджетные средства способствовали увеличению доходной части бюджета от внебюджетной деятельности, заявителем указаны во всех делах одинаковые платежные поручения (по ФКУ ИК 8- платежные поручения №550, №789, № 783, №315, №429 на общую сумму 3921535,87 рубля; по ФКУ ИК 9- платежные поручения №558, №107, №857 на сумму 2290268,60 рубля; по ФКУ ИК18- платежные поручения № 898, №677, №698, №582, №407 на сумму 2837094,73 рубля и по ФКУ ИК15 –платежные поручения №111, №563, №567, №454, №968 на сумму 2318206,12 рубля. Однако, что и не отрицается заявителем, в указанные суммы, в том числе, входят доходы, полученные от реализации товаров, приобретенных по договорам поставки с третьими лицами.
По указанным выше контрактам фактически поставщиком, производителем товаров являются учреждения, они же являются грузополучателями и на их же территории находятся магазины, через которые эта продукция реализовывалась. При этом товар по государственным контрактам не поступал в ГУФСИН России по Новосибирской области, как и обратно заявителю денежные средства не возвращались, то есть, по существу суммы перечислены как субсидии (софинансирование) для деятельности приносящей доход.
Эффективность такой схемы использования бюджетных средств и их целевое направление не подтверждена, поскольку не подтвержден размер прибыльной части от такого использования, по указанным выше обстоятельствам (доля дохода именно от реализации этих товаров не вычислена).
Кроме того, суд первой инстанции, проанализировав положения в том числе статьи 181 Налогового кодекса РФ, Федерального закона от 23.02.2013 года № 15-ФЗ (ред. от 30.12.2015 года) "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака"; Федерального закона от 22.12.2008 года № 268-ФЗ"Технический регламент на табачную продукцию"; Постановления Правительства РФ от 26.01.2010 года № 27 (с изм. от 14.02.2012 года) "О специальных марках для маркировки табачной продукции", с "Правилами изготовления специальных марок, их приобретения, маркировки ими табачной продукции, учета, идентификации и уничтожения поврежденных специальных марок", "Требованиями к образцам специальных марок для маркировки табачной продукции", пришел к правомерному выводу о том, что материалами дела не подтвержден факт того, кто является производителем поставляемого товара по контракту № 220 от 22.07.2013 года (сигареты с фильтром: «Максим» красный, «Св. Георгий» красный, «Ява золотая» красный, LM красный, LM синий, Кент № 8 легкие).
Таким образом, административный орган пришел к правильному выводу о нарушении ГУ ФСИН России по Новосибирской области порядка распределения полученных бюджетных средств в соответствии с целевым назначением, поскольку в функции ГУФСИН России по Новосибирской области не входит обеспечение магазинов или кафе-баров для осужденных товарами, как не входит и организация деятельности таких магазинов на территории колоний.
В силу положений пункта 1 статьи 152 Бюджетного кодекса РФ, пункта 2 статьи 158, статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ГУ ФСИН России по Новосибирской области должен был распределить расходными расписаниями полученные средства между исправительными колониями, имеющими право на осуществление приносящей доход деятельности.
Доводы заявителя о выполнении своих функций со ссылкой на подпункты 6, 9 пункта 10 Положения о Главном управлении Федеральной службы исполнения наказаний в Новосибирской области, утвержденного директором ФСИН России 10.03.2005 года (действующего до 13.07.2015 года), арбитражный суд правомерно отклонил как несостоятельные по следующим основаниям.
Так, действительно одной из основных задач Главного управления являлось финансовое и материально-техническое обеспечение Главного управления, учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов, других подведомственных учреждений и подразделений в пределах выделенных в установленном порядке ассигнований, материально-технических ресурсов и лимитов, а также обеспечение привлечения осужденных и лиц, содержащихся под стражей к общественно полезному труду.
Между тем, из представленных в дело доказательств не возможно сделать вывод о том, что указанные контракты способствовали увеличению количества рабочих мест в учреждениях, а под финансовым и материально-техническим обеспечением в данном случае следует понимать именно увеличение материального обеспечения, технического оснащения для выполнения функций учреждениями системы исполнения наказания, а не пополнение и расширение ассортимента в магазинах для осужденных, что не является функцией учреждений.
В соответствии со статьей 5 Закона РФ от 21.07.1993 года № 5473 «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» уголовно-исполнительная система включает в себя учреждения, исполняющие наказания; территориальные органы уголовно-исполнительной системы; федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных.
В силу пункта 1 статьи 88 Уголовно-исполнительного кодекса РФ осужденные к лишению свободы могут приобретать продукты питания и предметы первой необходимости по безналичному расчету за счет средств, заработанных в период отбывания наказания, а также за счет получаемых пенсий, социальных пособий и денежных переводов.
Пунктом 100 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений (утверждены Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03.11.2005 года № 205) установлено, что для продажи осужденным продуктов питания, вещей и предметов в исправительных учреждениях организуются магазины, работающие ежедневно, за исключением выходных и праздничных дней. Осужденные вправе пользоваться этими магазинами во время, отведенное распорядком дня, с учетом очередности (по отрядам и бригадам) по безналичному расчету.
Следовательно, к полномочиям исправительных учреждений отнесено обеспечение порядка приобретения и хранения осужденными продуктов и товаров первой необходимости, а не организация магазинов для продажи осужденным предметов первой необходимости.
Реализация товаров осужденным через магазин, не относится к исключительным полномочиям учреждения, поскольку исходя из вышеуказанных нормативных актов, к исключительным полномочиям исправительного учреждения относится только обеспечение порядка приобретения и хранения осужденными продуктов и товаров первой необходимости. Реализация продуктов собственного производства осужденным и сотрудникам колонии является дополнительной услугой в рамках исключительных полномочий исправительных учреждений, предусмотренных Законом РФ № 5473-1, статьями 81, 82, 88, 89, 101 УИК РФ.
Пунктом 16 статьи 14 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 года № 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" учреждениям, исполняющим наказания, предоставлено право осуществлять контроль за соблюдением режимных требований на объектах учреждений, исполняющих наказания, и территориях, прилегающих к ним; требовать от осужденных и иных лиц исполнения ими обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации, и соблюдения правил внутреннего распорядка учреждений, исполняющих наказания; осуществлять предпринимательскую и иные виды деятельности для обеспечения жизнедеятельности учреждений, исполняющих наказания, и привлечения осужденных к труду.
Организация розничной продажи осужденным товаров через собственный магазин относится к предпринимательской деятельности учреждения исполнения наказания.
ГУФСИН России по Новосибирской области, заключив указанные выше контракты с казенными учреждениями исполнения наказания, по существу осуществляло участие (софинансирование) в предпринимательской деятельности подконтрольного учреждения, между тем, учитывая Положение о Главном управлении ФСИН России по Новосибирской области от 10.03.2005 года, право на осуществление предпринимательской деятельности не предусмотрено.
По существу такая деятельность магазинов должна осуществляться непосредственно учреждениями и за счет доходов, полученных от внебюджетной деятельности.
С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии в действиях ГУФСИН России по Новосибирской области состава вменяемого ему административного правонарушения.
Доказательств обратного заявителем в нарушении статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ не представлено.
На основании части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Ссылка подателя жалобы на пункт 4 статьи 1.5 КоАП РФ, в соответствии с которым неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку в данном случае никаких сомнений в виновности заявителя не имеется.
Довод ГУФСИН России по Новосибирской области о малозначительности совершенного заявителем административного правонарушения является несостоятельным по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
При оценке формальных составов административных правонарушений последствия деяния не имеют квалифицирующего значения, но должны приниматься во внимание правоприменителем при выборе конкретной меры ответственности. Пренебрежительное отношение к формальным требованиям публичного порядка как субъективный признак содеянного присуще любому правонарушению, посягающему на общественные отношения. Однако сопутствующие такому пренебрежению условия и обстоятельства подлежат выяснению в каждом конкретном случае при решении вопроса о должной реализации принципов юридической ответственности и достижении ее целей (статья 3.1 КоАП).
Пунктом 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Таким образом, категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств совершенного правонарушения. Оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Применение статьи 2.9 КоАП РФ возможно только в исключительных случаях и является правом, а не обязанностью суда.
Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ характер и степень общественной опасности допущенного ГУФСИН России по Новосибирской области правонарушения, суд апелляционной инстанции установил, что ненадлежащее соблюдение бюджетного законодательства нарушает правовые и экономические основы комплексного рационального использования бюджетных средств, нарушение которого представляет угрозу бюджетным отношениям, совершенное правонарушение в данном случае посягает на установленный публично-правовой порядок бюджетного финансирования, а охранительные нормы статьи 15.14 КоАП РФ защищают интересы государства, в связи с чем, арбитражный суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований для признания совершенного заявителем административного правонарушения малозначительным.
При определении меры наказания ТУ Росфиннадзора в Новосибирской области учтены обстоятельства, предусмотренные статьями 4.2 и 4.3 КоАП РФ, влияющие на размер наказания, наказание в виде штрафа назначено в пределах санкции статьи 15.14 КоАП РФ.
Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, на момент рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения административного наказания не истек.
Частью первой статьи 4.5 КоАП РФ предусмотрен специальный двухгодичный срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, в том числе за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ.
Частью третьей статьи 4.5 КоАП РФ, установлен годичный срок привлечения к ответственности за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации.
Из системного толкования указанных норм, можно сделать вывод, что срок давности привлечения к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ составляет два года.
Исходя из смысла положений части 3 статьи 4.5 КоАП РФ, усматривается, что истечение годичного срока со дня совершения либо обнаружения административного правонарушения в сфере бюджетного законодательства, не позволяет должностному лицу наложить административное наказание на правонарушителя в виде дисквалификации. Такое наказание может быть наложено только в виде штрафа.
С учетом изложенного, двухгодичный срок давности привлечения ГУФСИН России по Новосибирской области к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ не истек.
Существенных нарушений порядка привлечения к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено. Процессуальных нарушений закона, не позволивших объективно, полно и всесторонне рассмотреть материалы дела об административном правонарушении и принять правильное решение, административным органом не допущено.
При изложенных обстоятельствах административный орган правомерно с соблюдением сроков давности, привлек ГУФСИН России по Новосибирской области к административной ответственности, предусмотренной статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в виде административного штрафа.
В соответствии с частью 3 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.
Суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления.
В целом доводы подателя жалобы аналогичные доводам, приводимым в суде первой инстанции, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана основанная на материалах дела оценка, оснований для пересмотра которой у апелляционного суда не имеется.
Иных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельств и его выводы, в апелляционной жалобе не приведено.
Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.
Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку согласно части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд
П О С Т А Н О В И Л:
Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 02 марта 2016 года по делу № А45-21282/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.
Председательствующий: Полосин А.Л.
Судьи: Бородулина И.И.
Усанина Н.А.
