Пятый арбитражный апелляционный суд
ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001
тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98
http://5aas.arbitr.ru/
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда апелляционной инстанции
г. Владивосток Дело
№ А51-3636/2014
30 июля 2014 года
Резолютивная часть постановления оглашена 24 июля 2014 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 30 июля 2014 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего С.Б. Култышева,
судей А.В. Ветошкевич, С.М. Синицыной,
при ведении протокола секретарем судебного заседания А.Д. Беспаловой,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Ярославского городского поселения,
апелляционное производство № 05АП-8357/2014
на решение от 29.04.2014 судьи А.А. Хижинского
по делу № А51-3636/2014 Арбитражного суда Приморского края
по исковому заявлению Ярославского городского поселения в лице администрации Ярославского городского поселения (ИНН <***>, ОГРН <***>)
к Департаменту финансов Приморского края (ИНН <***>, ОГРН <***>)
о взыскании 2 084 000 рублей,
при участии:
глава Ярославского городского поселения ФИО1 - лично, удостоверение,
от Администрации Ярославского городского поселения: ФИО2- удостоверение, доверенность от 14.05.2014 сроком действия на три года со специальными полномочиями (до перерыва); ФИО3- удостоверение, доверенность от 24.12.2013 сроком действия до 23.12.2014 со специальными полномочиями (после перерыва),
от Департамента финансов Приморского края: ФИО4- удостоверение, доверенность от 22.04.2014 сроком действия на один год; ФИО5- удостоверение, доверенность от 08.11.2011 сроком действия на три года со специальными полномочиями
УСТАНОВИЛ:
Администрация Ярославского городского поселения (далее – истец, администрация) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с исковым заявлением к Департаменту финансов Приморского края (далее – ответчик, департамент) о взыскании 2 084 000 рублей.
Решением Арбитражного суда Приморского края от 29.04.2014 в удовлетворении искового требования отказано.
Не согласившись с вынесенным судебным актом, администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Приморского края от 29.04.2014 отменить. В обоснование жалобы заявитель указывает на то, что судом сделан неверный вывод о включении в установленный для администрации норматив расходов на содержание органов местного самоуправления расходов на оплату труда, что противоречит буквальному толкованию статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).
В канцелярию Пятого арбитражного апелляционного суда от департамента поступил отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам дела.
В судебном заседании глава Ярославского городского поселения поддержал доводы апелляционной жалобы, обжалуемое решение просил отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.
Представитель ответчика на доводы апелляционной жалобы возразил, обжалуемое решение считает законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
В судебном заседании объявлялся перерыв до 24.07.2014 до 10 часов 15 минут. Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с Информационным Письмом Президиума ВАС РФ № 113 от 19.09.06 «О применении статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» путем размещения на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания.
После перерыва стороны поддержали свои доводы позиции согласно дополнениям к жалобе, отзыву.
Исследовав и оценив материалы дела, проверив в порядке статей 266-271 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции установил следующее.
Как следует из материалов дела, согласно уведомлению от 29.12.2012 № 13, полученному администрацией Ярославского городского поселения, о бюджетных ассигнованиях на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов, в бюджете Хорольского муниципального района Ярославскому городскому поселению предусмотрена дотация на 2013 год в размере 6 438 000 рублей. Указанная сумма дотации подлежала перечислению бюджету Хорольского муниципального района из бюджета Приморского края для передачи в бюджет Ярославского городского поселения.
Согласно приказу Департамента финансов Приморского края от 16.08.2013 №83 с 19.08.2013 по настоящее время предоставление субвенций бюджету Хорольского муниципального района в пределах объема дотаций, подлежащих перечислению в бюджет Ярославского городского поселения на сумму 521 000 ежемесячно, приостановлено по причине превышения норматива формирования расходов на их содержание.
Постановлением Администрации Приморского края от 10.12.2012 №404-па «О нормативах формирования расходов на содержание органов местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав муниципальных районов Приморского края, на 2013 год» установлен норматив на содержание органов местного самоуправления, в том числе и для Ярославского городского поселения в размере 5 470 000 рублей.
Посчитав, что Приморский край в лице департамента, не основываясь на нормах законодательства, необосновано приостановил предоставление дотаций Ярославскому городскому поселению, тем самым лишив муниципальное образование возможности полно и качественно исполнять установленные законом вопросы местного значения, истец обратился в арбитражный суд с настоящими исковыми требованиями.
Проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, исследовав представленные в дело доказательства и оценив их по правилам статьи 71 АПК РФ, апелляционная коллегия приходит к следующему.
Рассматриваемый спор возник в связи с осуществлением сторонами межбюджетных отношений, регулируемых нормами Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), носящих публично-правовой характер и не относится к предпринимательской деятельности.
Несмотря на то, что АПК РФ прямо не устанавливает подведомственность подобных споров арбитражным судам, суд первой инстанции обоснованно рассмотрел дело по существу, поскольку использование бюджетных средств органами местного самоуправления относится к экономической сфере их деятельности, в связи с чем характер спора, основанный на бюджетно-финансовых отношениях свидетельствует о его экономическом характере и вследствие этого подведомственности арбитражному суду. Данная правовая позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 26.02.2013 № 12381/12.
В соответствии со статьей 6 БК РФ дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Согласно пункту 2 статьи 136 БК РФ муниципальные образования, являющиеся получателями межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации и имеющие уровень дотационности свыше 10 процентов, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Порядок расчета, установления и величина указанных нормативов определяется органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно в рамках реализации их бюджетных полномочий в части установления условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам, закрепленных статьей 8 Кодекса.
Постановлением Администрации Приморского края от 10.12.2012 №404-па «О нормативах формирования расходов на содержание органов местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав муниципальных районов Приморского края, на 2013 год» (далее -постановление № 404-па) утверждены: методика расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав муниципальных районов Приморского края, на 2013 год; нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав муниципальных районов Приморского края, на 2013 год.
Норматив формирования расходов на содержание органов местного самоуправления Ярославского городского поселения утвержден постановлением № 404-па в размере 5 470 000 рублей.
На основании представленной информации финансового управления Хорольского муниципального района по состоянию на 01.07.2013, ответчиком сделан вывод о том, что органы местного самоуправления Ярославского городского поселения превысили норматив формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, установленный постановлением № 404-па.
Приказом Департамента финансов Приморского края от 16.08.2013 №83 бюджету Хорольского муниципального района было приостановлено предоставление из краевого бюджета субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, входящих в его состав, в пределах объема дотаций, подлежащих перечислению в бюджет Ярославского городского поселения.
Изучив представленные обеими сторонами в подтверждение понесенных администрацией расходов доказательства, коллегия приходит к следующему.
Как следует из отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ на 01.07.2013 (л.д. 29-33), согласно данных, представленных Ярославским городским поселением, общая сумма расходов на содержание органов местного самоуправления составила 5 591 199 рублей.
При этом, самим истцом представлена справка (л.д. 43), согласно которой фактически понесенные кассовые расходы только на выплату заработной платы, без учета иных расходов, составили 5 283 641, 47 + 229 335,55 = 5 512 977,02 рублей, то есть выше рассчитанного норматива на содержание органов местного самоуправления. Также превышение указанного норматива расходов следует из представленного администрацией отчета об исполнении бюджета (л.д. 44-45), содержащего аналогичные суммы.
В силу изложенного, апелляционная коллегия считает доказанным факт превышения расходов администрации, включая расходы на выплату заработной платы, над нормативом расходов на содержание органов местного самоуправления.
Данная сумма по существу истцом не оспорена, при этом истец занял позицию о необоснованности включения расходов на оплату труда муниципальных служащий в установленный норматив расходов на содержание органов местного самоуправления, в связи с чем полагал действия ответчика незаконными, причинившими истцу убыток в размере неполученных дотаций Ярославскому городскому поселению.
Доводы ответчика о том, что расходы на выплату заработной платы не должны включаться в указанный норматив, являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции.
Так, из содержания пункта 2 статьи 136 БК РФ следует, что бюджетным законодательством предусмотрено три возможных варианта установления нормативов соответствующим нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в рамках определения основных условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ:
- норматив на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих (далее норматив оплату труда);
- норматив на содержание органов местного самоуправления (далее норматив на содержание ОМС);
- нормативы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и на содержание органов местного самоуправления.
Таким образом, любой из вариантов принятия исполнительным органом государственной власти субъекта РФ соответствующих нормативов направлен на реализацию бюджетных полномочий субъектов РФ в соответствии со статьей 8 БК РФ, и установление условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ.
При этом, допущение законодателем раздельного установления нормативов на оплату труда и на содержание ОМС само по себе не исключает возможности включения расходов на оплату труда в качестве одной из составляющих расходов на содержание ОМС.
Так, соответствующие нормативы по своей правовой природе представляют собой нормативно установленную определенную (определимую) величину контрольного показателя в бюджетных отношениях как одно из условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ в случае их соблюдения. В то же время, и оплата труда, и расходы на содержание ОМС являются, в свою очередь, денежными средствами, необходимыми для реального осуществления деятельности органов местного самоуправления, в том числе путем оплаты непосредственной деятельности лиц, осуществляемой ими на трудовой (выборной) основе в данных органах.
При этом, действующее законодательство РФ не предусматривает обязательного требования об установлении каждого из указанных нормативов (на оплату труда муниципальных служащих и на содержание органов местного самоуправления) отдельными правовыми актами, не дает прямого определения расходов на содержание органов местного самоуправления.
Таким образом, хотя вывод суда первой инстанции о том, что расходы на оплату труда муниципальных служащих включены в норматив на содержание органов местного самоуправления в силу прямого указания БК РФ, не соответствует буквальному содержанию статьи 136 данного кодекса, нормативного обоснования недопустимости такого включения истцом не представлено.
Вместе с тем, согласно пункту 3 Методики, утвержденной постановлением Администрации Приморского края от 02.11.2011 № 274-па, норматив формирования расходов на содержание органов местного самоуправления включает расходы на оплату труда работников органов местного самоуправления поселения (включая отчисления во внебюджетные фонды), а также расходы на текущее содержание и обеспечение деятельности органов местного самоуправления поселения.
Данный вывод следует из анализа формулы расчета объема расходов на содержание ОМСУ поселения:
НВ = Z x е x t x y x 12 месяцев, где
Z - среднемесячный фонд оплаты труда на единицу штатной численности работников ОМСУ поселений;
е - коэффициент отчислений в государственные внебюджетные фонды, составляющий 1,3;
t - коэффициент расходов на содержание и обеспечение деятельности ОМСУ поселений, за исключением расходов на оплату труда и отчислений в государственные внебюджетные фонды. Для расчета норматива данный коэффициент принят в размере 1,25;
y - расчетная численность работников ОМСУ поселения.
При этом среднемесячный фонд оплаты труда на единицу штатной численности работников ОМСУ поселений рассчитывается по формуле:
Р 1
Z = --- x ---, где
n 12
Р - общий фонд оплаты труда работников ОМСУ, утвержденный решениями о бюджетах поселений на соответствующий год по состоянию на 01 июля 2001 года;
n - штатная численность работников ОМСУ поселений по состоянию на 01 июля 2011 года.
Пунктом 4 статьи 86 БК РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим кодексом.
Изложенное приводит судебную коллегию к выводу об обоснованном включении расходов на заработную плату в состав расходов на содержание ОМС в рамках определения норматива на содержание последних постановлением Администрации Приморского края от 02.11.2011 № 274-па.
При этом иные расходы на содержание ОМС, определены в указанном постановлении № 274-па через показатель расчета t (коэффициент расходов на содержание и обеспечение деятельности ОМСУ поселений, за исключением расходов на оплату труда и отчислений в государственные внебюджетные фонды, для расчета норматива данный коэффициент принят в размере 1,25), и подлежат учету наряду с расходами на оплату труда и отчислений в государственные внебюджетные фонды.
Судебная коллегия отмечает, что отсутствие в наименовании постановления от 10.12.2012 №404-па указания на включение в установленный им норматив на содержание ОМС расходов на оплату труда муниципальных служащих не имеет правового значения, поскольку данное обстоятельство прямо следует из содержания утвержденной указанным постановлением методики расчета.
Учитывая, что расходы на оплату труда прямо включены постановлениями № 274-па от 02.11.2011 и № 404-па от 10.12.2012 в формулу расчета норматива расходов на содержание органов местного самоуправления, при этом указанная методика должна быть известно истцу как закрепленная нормативным актом субъекта РФ, непосредственно определяющая его права и обязанности как участника бюджетного процесса, и не была оспорена им в установленном законом порядке, апелляционная коллегия не принимает во внимание доводы апелляционной жалобы об обратном, как не основанные на нормах права.
Также судом первой инстанции верно применены разъяснения, содержащиеся в Письме Минфина РФ от 31.01.2011 N 06-02-10/3-978 (ред. от 17.11.2011) «О порядке заполнения и предоставления Справочной таблицы к отчету об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ» в качестве дополнительного обоснования правомерности отнесения выплат по оплате труда к расходам на содержание органов местного самоуправления.
Изложенные обстоятельства свидетельствуют о соответствии действующему законодательству вынесенного Приказа Департамента финансов Приморского края от 16.08.2013 №83, что исключает обоснованность требований истца о взыскании задолженности по дотациям.
В силу вышеизложенного, апелляционная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения заявленных требований.
Основания для отмены судебного акта не установлены, а доводы заявителя апелляционной жалобы не нашли своего объективного подтверждения.
Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Пятый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Приморского края от 29.04.2014 по делу №А51-3636/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.
Председательствующий
С.Б. Култышев
Судьи
А.В. Ветошкевич
С.М. Синицына
