ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27
E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда апелляционной инстанции
по проверке законности иобоснованности решений (определений)
арбитражных судов, не вступивших в законную силу
город Ростов-на-Дону дело № А32-21284/2022
10 августа 2022 года 15АП-12781/2022
Резолютивная часть постановления объявлена 08 августа 2022 года.
Полный текст постановления изготовлен 10 августа 2022 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Пименова С.В.
судей Глазуновой И.Н., Ефимовой О.Ю.
при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Каменцевой Ю.В.
при участии:
от государственного казённого учреждения Краснодарского края «Безопасный регион» посредством информационной системы «Картотека арбитражных дел» в режиме веб-конференции: представитель Макропуло К.Э. по доверенности от 18.03.2022, паспорт;
от Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края посредством информационной системы «Картотека арбитражных дел» в режиме веб-конференции: представитель Петросян Р.Л. по доверенности от 03.06.2022, паспорт,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного казённого учреждения Краснодарского края «Безопасный регион»
на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.06.2022 по делу №А32-21284/2022
по заявлению государственного казённого учреждения Краснодарского края «Безопасный регион» (ИНН 2310173127, ОГРН 1132310009700)
к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (ИНН 2308076951, ОГРН 1022301228630)
об оспаривании постановления о назначении административного наказания и о прекращении производства по делу,
УСТАНОВИЛ:
государственное казенное учреждение Краснодарского края «Безопасный регион» (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным постановления Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края (далее - Департамент) от 26.04.2022 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении №21-064/ЮЛ/4, прекращении производства по делу.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 27.06.2022 в части требований о прекращении производства по делу об административном правонарушении судом производство по делу прекращено, в удовлетворении заявления отказано.
Решение мотивировано наличием в действиях Учреждения состава административного правонарушения, отсутствием нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, привлечением в пределах срока, установленного статьёй 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отсутствием оснований для признания правонарушения малозначительным.
Не согласившись с принятым судебным актом, Учреждение обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. Апелляционная жалоба мотивирована тем, что административным органом в действиях Общества не доказан состав вменяемого административного правонарушения. Имеются основания для признания правонарушения малозначительным, а также применению подлежат положения Федерального закона №70-ФЗ от 23.03.2022.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Апелляционный суд удовлетворил ходатайства Учреждения и Департамента об участии в судебном заседании посредством веб-конференции.
В процессе онлайн-трансляции представитель Учреждения доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объёме.
Представитель Департамента просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения по доводам, изложенным в отзыве. Апелляционный суд приобщил отзыв к материалам дела.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.
На основании приказа Департамента от 12.11.2021 №146 «О назначении плановой выездной проверки государственного казённого учреждения Краснодарского края «Безопасный регион», пункта 16.2 Плана контрольных мероприятий на 2021 год, утвержденного приказом департаментом от 07.12.2020 №151, проведена плановая выездная проверка Учреждения по вопросу осуществления расходов краевого бюджета на реализацию мероприятий государственной программы Краснодарского края «Обеспечение безопасности населения», в том числе расходов на обеспечение выполнения функций и их отражения в бюджетном учете и отчетности за период 2019-2020 годы, истекший период 2021 года.
В ходе проверки было установлено, что Учреждение в нарушение статьи 38, статьи 70, пункта 3 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, 195 статей 91, 106, 108 Трудового кодекса Российской Федерации, подпункта 4 пункта 4 и пункта 9 Положения №742, пункта 6 раздела 3 Положения №116, раздела 2, 3 Положения №116, пункта 5.5 Положения №, положений Правил №56 и Правил №305 допущено:
- нецелевое использование средств краевого бюджета выделенных на обеспечение деятельности в 2020 году в общей сумме 68914 руб. 28 коп., в том числе НДФЛ - 6876 руб., оплата страховых взносов - сумме 16017 руб. 23 коп., в результате неправомерных начисления и выплаты Воронцову С.Ю. ежемесячной премии за июнь-июль 2020 года, не имевшего правовых оснований к их получению;
- нецелевое использование средств краевого бюджета, выделенных на обеспечение деятельности в 2020 году, в общей сумме - 32520 руб. 87 коп., в том числе НДФЛ - 3245 руб., страховые взносы - 7558 руб. 58 коп. в связи с необоснованным начислением и неправомерной выплатой Волянскому И.Г. в период его исполнения обязанностей руководителя Учреждения ежемесячных надбавок за сложность и напряженность труда и премий по результатам работы без соответствующего решения Министерства;
- нецелевое использование средств краевого бюджета в сумме 14381 руб. 60 коп., в том числе НДФЛ - 1435 руб., оплата страховых взносов - сумме 3342 руб. 61 коп.в результате начисления и выплаты Волянскому И.Г. единовременной выплаты при предоставлении части ежегодного оплачиваемого отпуска без учёта фактически отработанного времени за текущий календарный год
- нецелевое использование средств краевого бюджета в сумме 12963 руб. 54 коп., в том числе НДФЛ - 1295 руб., оплата страховых взносов - 3004 руб. 45 коп. в результате начисления и выплаты Жданову А.В. единовременной выплаты при предоставлении части ежегодного оплачиваемого отпуска без учета фактически отработанного времени за текущий календарный год.
- нецелевое использование средств краевого бюджета, выделенных на обеспечение деятельности Учреждения в 2020 году в общей сумме 1528930 руб. 68 коп., в результате включения перерывов для отдыха и питания в рабочее время работников Учреждения, использующих сменный график работы, и их последующей оплаты.
Общая сумма средств краевого бюджета, использованных не по целевому назначению, по эпизодам рассмотренных правонарушений, составляет 1657710 руб. 97 копеек.
По данному факту, 14.04.2022 начальником отдела Департамента, в присутствии представителя Учреждения, был составлен протокол №21-064/ЮЛ/4 об административном правонарушении по признакам административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьёй 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
26.04.2022 рассмотрев материалы административного дела №21-064/ЮЛ/4, заместитель руководителя Департамента вынес постановление, которым Учреждение было привлечено к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением административного штрафа в размере 165771 руб. 09 копеек.
Не согласившись с постановлением контролирующего органа, Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением.
Исследовав представленные доказательства, по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дав надлежащую правовую оценку доводам лиц, участвующих в деле, апелляционный суд пришёл к выводу о том, что суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
Частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Статьёй 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Объектом рассматриваемого административного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования.
Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств. Любые действия, приводящие к направлению предусмотренных бюджетом средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно положениям статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации одними из принципов бюджетной системы, являются принцип эффективности использования бюджетных средств, а также принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.
Статьёй 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (статья 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Статьями 129 и 135 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что заработная плата (оплата труда работника) это вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты). Заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующим у данного работодателя системами оплаты труда.
В соответствии со статьёй 144 Трудового кодекса Российской Федерации, системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются: в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации - коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Порядок оплаты труда работников государственных учреждений Краснодарского края установлен Законом Краснодарского края от 11.11.2008 №1572-КЗ (далее - Закон №1572), в соответствии со статьёй 9 которого, постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 02.09.2010 №742 утверждено положение об оплате труда работников государственных учреждений Краснодарского края (далее - Положение №742).
Действие Положения №742 распространяется на работников государственных учреждений Краснодарского края, указанных в приложении №3 Постановления №742, в том числе на Учреждение.
Согласно пункту 9 Положения №742 руководителю государственного учреждения Краснодарского края ежемесячная надбавка за сложность и напряженность труда, премии по результатам работы устанавливаются по решению исполнительного органа государственной власти Краснодарского края, осуществляющего функции и полномочия учредителя соответствующего государственного учреждения Краснодарского края, с учётом показателей деятельности учреждения, выполнения государственных заданий.
Приказом министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края от 29.04.2013 №116 утверждено Положение о порядке выплаты руководителям государственных учреждений Краснодарского края, подведомственных министерству гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края, ежемесячной надбавки к должностному окладу за сложность и напряженность труда, премий по результатам работы, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи (далее - Положение №116), разделом 3 которого определено, что руководителям учреждений выплачивается премия по результатам работы (далее - премия) в пределах денежных средств, предусмотренных на эти цели. Премия является формой материального стимулирования добросовестного труда, а также конкретного вклада руководителя в эффективное выполнение задач, стоящих перед учреждением. Руководителям учреждений, отработавшим неполный расчётный период, премии выплачиваются за фактически отработанное время. Предложения о премировании руководителей учреждений направляются учреждениями в Министерство гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края в письменном виде.
Решение о премировании руководителей учреждений оформляется письмом Министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края.
Проект письма Министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края о согласовании выплаты премии руководителю учреждения и размере указанной премии, подготовленный отделом по вопросам государственной службы, кадров, правовой и специальной работы министерства, согласовывается с первым заместителем министра (заместителем министра), курирующим деятельность соответствующего учреждения, отраслевым отделом, отделом финансового, аналитического обеспечения, бухгалтерского учёта, отчётности и контроля управления экономики и финансов министерства. 1
Согласно приказу Учреждения от 30.06.2020 №190 л/с «О выплате премии по результатам работы работникам Учреждения, подписанному директором Учреждения Воронцовым С.Ю. (далее - Приказ №190 л/с), работникам Учреждения установлена премия по результатам работы в июне 2020 года в соответствии с приложением к Приказу №190 л/с.
Приложением к Приказу №190 л/с директору Учреждения Воронцову С.Ю. установлена премия по результатам работы в июне 2020 года в размере 32016 руб. 63 копейки.
Решение (письмо) Министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края о премировании директора Учреждения Воронцова С.Ю. по результатам работы в июне 2020 года в размере 32016 руб. 63 коп. в материалы дела не представлено.
В соответствии с Приказом №190 л/с директору Учреждения Воронцову С.Ю. согласно расчётному листку за июнь 2020 года и карточке-справке №218 за 2020 год в июне 2020 года была начислена ежемесячная премия по результатам работы в размере 32016 руб. 63 копейки.
Платежным поручением от 03.07.2020 №41553 Воронцову С.Ю. в том числе перечислена премия по результатам работы в размере 27854 руб. 63 копейки. НДФЛ в сумме 4162 руб. перечислен платёжным поручением от 03.07.2020 №41549, страховые взносы в сумме 9694 руб. 63 коп. перечислены платёжными поручениями от 09.07.2020 №93548, №93546, №93547и №93545.
В июле 2020 года согласно расчётному листку за июль 2020 года и карточке-справке №218 за 2020 год директору Учреждения Воронцову С.Ю. начислена ежемесячная премия по результатам работы в размере 20880 руб. 42 копейки.
При этом приказ Учреждения о выплате премии директору Учреждения Воронцову С.Ю., письмо Министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края о согласовании выплаты премии по результатам работы в июле 2020 года руководителю Учреждения Воронцову С.Ю. в размере 20880 руб. 42 коп. к проверке Департаменту не были представлены.
В приложении к приказу Учреждения от 31.07.2020 №217 л/с «О выплате премии по результатам работы работникам Учреждения» (далее - Приказ №217 л/с) директору Учреждения Воронцову С.Ю. премия по результатам работы в июле 2020 года не установлена.
Платёжным поручением от 05.08.2020 №255413 Воронцову С.Ю. в том числе перечислена премия по результатам работы в размере 18166 руб. 42 копейки. НДФЛ в сумме 2714 руб. перечислен платёжным поручением от 05.08.2020 №255425, страховые взносы в сумме 6322 руб. 60 коп. перечислены платёжными поручениями от 05.08.2020 №255435, №255437, №255438 и №255436.
Факт отсутствия согласования с Министерством гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края начисления и выплаты премии директору Учреждения Воронцову С.Ю. в общей сумме 52897 руб. 05 коп., Учреждением не отрицается.
Сумма начисленных премий директору Учреждения Воронцову С.Ю. в размере 52897 руб. 05 коп. была внесена Воронцовым С.Ю. в кассу Учреждения 01.09.2020 по приходному кассовому ордеру от 01.09.2020 №5, декларация по страховым взносам за 2020 год и расчёт 6-НДФЛ за 2020 год поданы в ИФНС с учётом перерасчёта.
Таким образом, материалами дела подтверждается нарушение Учреждением требований статьи 38, 70, пункта 3 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 9 Положения №742, пункта 6 раздела 3 Положения №116 допущено нецелевое использование средств краевого бюджета выделенных на обеспечение деятельности Учреждения в 2020 году в общей сумме 68914 руб. 28 коп. в результате неправомерных начисления и выплаты Воронцову С.Ю. ежемесячной премии за июнь 2020 года и июль 2020 года не имевшего правовых оснований к их получению.
В силу статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительным документом. Порядок образования и компетенция органов юридического лица определяются законом и учредительным документом.
Частью 4 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что учредитель учреждения назначает его руководителя, являющегося органом учреждения.
В силу статьи 273 Трудового кодекса Российской Федерации руководителем организации является физическое лицо, которое в соответствии с Трудового кодекса Российской Федерации, другими законами и нормативными правовыми актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции её единоличного исполнительного органа.
В соответствии с положениями статьи 16 Трудового кодекса Российской Федерации трудовые отношения между работником и работодателем возникают также на основании фактического допущения работника к работе с ведома или по поручению работодателя в случае, когда трудовой договор не был надлежащим образом оформлен.
Согласно пункту 12 постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 №2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации», в котором разъяснено, что если трудовой договор не был оформлен надлежащим образом, однако работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного представителя, то трудовой договор считается заключённым. Наличие трудового правоотношения между сторонами презюмируется и, соответственно, трудовой договор считается заключенным, если работник приступил к выполнению своей трудовой функции и выполнял её с ведома и по поручению работодателя или его уполномоченного лица (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18.02.2019 №8-КГ18-9).
Само по себе отсутствие оформленного надлежащим образом, то есть в письменной форме, трудового договора не исключает возможности признания сложившихся между сторонами отношений трудовыми, а трудового договора -заключенным при наличии в этих отношениях признаков трудового правоотношения, поскольку из содержания статей 11, 15, части третьей статьи 16 и статьи 56 Трудового кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями части второй статьи 67 Трудового кодекса Российской Федерации следует, что трудовой договор, не оформленный в письменной форме, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного на это представителя.
Датой заключения трудового договора в таком случае будет являться дата фактического допущения работника к работе (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2019 №77-КП9-4).
Согласно разделу 2 Положения №116 ежемесячная надбавка за сложность и напряженность труда является составляющей заработной платы (фонда оплаты труда) и подлежит обязательной выплате в целях повышения заинтересованности в результатах своей деятельности и качестве выполнения обязанностей руководителя учреждения. При принятии решения об установлении руководителю учреждения конкретного размера ежемесячной надбавки, а также его изменении учитывается качественный уровень исполнения служебных обязанностей руководителем учреждения, в том числе в условиях, отклоняющихся от нормальных (сложность, особая важность, срочность поручений, высокая напряженность). Конкретный размер ежемесячной надбавки за сложность и напряженность труда устанавливается в трудовом договоре с руководителем учреждения (в дополнительном соглашении к трудовому договору).
Разделом 3 Положения №116 определено, что руководителям учреждений выплачивается премия по результатам работы в пределах денежных средств, предусмотренных на эти цели. Премия является формой материального стимулирования добросовестного труда, а также конкретного вклада руководителя в эффективное выполнение задач, стоящих перед учреждением. Руководителям учреждений, отработавшим неполный расчетный период, премии выплачиваются за фактически отработанное время.
В соответствии с пунктами 5, 6 раздела 3 Положения №116 предложения о премировании руководителей учреждений направляются учреждениями в Министерство в письменном виде. Решение о премировании руководителей учреждений оформляется письмом Министерства.
Проект письма Министерства о согласовании выплаты премии руководителю учреждения и размере указанной премии, подготовленный отделом по вопросам государственной службы, кадров, правовой и специальной работы министерства, согласовывается с первым заместителем министра (заместителем министра), курирующим деятельность соответствующего учреждения, отраслевым отделом, отделом финансового, аналитического обеспечения, бухгалтерского учёта, отчётности и контроля управления экономики и финансов министерства.
Приказом Министерства от 27.04.2020 №48-л на заместителя директора Учреждения Волянского И.Г. с 28.04.2020 было возложено временно исполнение обязанностей директора Учреждения, обязательства исполнялись до 27.05.2020.
Факт вступления в должность - исполняющий обязанности директора подтверждается внесением изменений 14.05.2020 и 04.05.2021 в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ). С должностной инструкцией Волянский И.Г. был ознакомлен 27.04.2020.
Согласно пункту 1.2. должностной инструкции директор непосредственно подчиняется министру гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края и заместителю министра, курирующему Учреждение, в пределах предоставленных полномочий, и подотчетен органу исполнительной власти Краснодарского края, осуществляющего функции учредителя - Министерству.
Таким образом, на исполняющего обязанности директора - как руководителя Учреждения распространяются положения и требования Положения №742 и Положения №116.
Согласно статье 191 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии).
В соответствии со статьёй 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации оплата труда работников казенных учреждений должна осуществляться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.
Согласно нормам пункта 9 Раздела 2 Положения №742, руководителю государственного учреждения Краснодарского края премии по результатам работы устанавливаются по решению исполнительного органа государственной власти Краснодарского края, осуществляющего функции и полномочия учредителя соответствующего государственного учреждения Краснодарского края, с учётом показателей деятельности учреждения.
Однако, в нарушение пункта 9 Положения №742 и требований Положения №116 за период исполнения Волянским И.Г. обязанностей директора Учреждения ему устанавливался размер ежемесячной надбавки за сложность и напряженность труда и премии по результатам работы, без согласования с Министерством.
В нарушение статьи 38, статьи 70, пункта 3 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 9 Положения №742, раздела 2, 3 Положения №116 в результате начисления и выплаты Волянскому И.Г. Учреждением допущено нецелевое использование средств краевого бюджета, выделенных на обеспечение деятельности Учреждения в 2020 году, в общей сумме 32520 руб. 87 коп. в связи с необоснованным начислением и неправомерной выплатой Волянскому И.Г. в период его исполнения обязанностей руководителя Учреждения ежемесячных надбавок за сложность и напряженность труда и премий по результатам работы без соответствующего решения Министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края.
Приказом Учреждения от 31.08.2020 № 195 утверждено положение об оплате труда работников Учреждения (далее - Положение об оплате труда №195), пунктом 5.5 которого установлено, что работникам, принятым на работу в учреждение в течение календарного года материальная помощь и единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска либо его части, выплачивается за фактически отработанное время в текущем календарном году.
Из материалов дела следует, что Волянский Игорь Георгиевич принят с 15.04.2020 на должность заместителя директора Учреждения с должностным окладом в размере 10979 рублей.
На основании приказа Учреждения от 28.09.2020 №256 ОК «О предоставлении части ежегодного основного оплачиваемого отпуска Волянскому И.Г.», подписанного директором Учреждения Воронцовым С.Ю., заместителю директора Учреждения Волянскому И.Г. предоставлена часть ежегодного основного оплачиваемого отпуска за период работы с 15.04.2020 по 14.04.2021 продолжительностью 14 календарных дней с 15.10.2020 по 28.10.2020.
На основании приказа Учреждения от 28.09.2020 № 256 ОК в октябре 2020 года Волянскому И.Г. начислена единовременная выплата при предоставлении части ежегодного оплачиваемого отпуска в размере 21958 рублей. Платёжным поручением от 08.10.2020 №731307 согласно реестру от 08.10.2020 №245 Волянскому И.Г. перечислены отпускные в размере 50154 руб. 90 копеек.
Согласно материалам дела, фактически размер единовременной выплаты при предоставлении части ежегодного оплачиваемого отпуска, подлежащего начислению Волянскому И.Г. с учётом фактически отработанного времени текущем календарном году должен составлять: 21958 руб./366 дней *182 дня = 10919 руб. 01 копейка.
Согласно представленным пояснениям Учреждения от 20.12.2021 №068-01-13/2894-21 и от 23.12.2021 №068-04-13/2939-21 при подготовке приказа о выплате единовременной выплаты, главным специалистом отдела правовой, кадровой и специальной работы Волковой С.В. допущена техническая ошибка, а именно в приказе не указана формулировка «за фактически отработанное время», что противоречит пункту 5.5. Положения об оплате труда №195.
В ходе проведения Департаментом контрольных мероприятий установлен факт внесения Волянским И.Г. в добровольном порядке в кассу излишне выплаченные денежные средства в размере 11038 руб. 99 копеек.
Таким образом, в нарушение статьи 38, статьи 70, пункта 3 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 4 пункта 4 Положения №742, пункта 5.5 Положение об оплате труда №195 Учреждением допущено нецелевое использование средств краевого бюджета в сумме 14381 руб. 60 коп. в результате начисления и выплаты Волянскому И.Г. единовременной выплаты при предоставлении части ежегодного оплачиваемого отпуска без учёта фактически отработанного времени за текущий календарный год.
Проверкой также установлено, что Жданов А.В. принят с 15.04.2020 на должность начальника центра, с 03.06.2020 переведён на должность заместителя директора с должностным окладом 10979 рублей.
На основании приказа Учреждения от 14.10.2020 №274 ОК «О предоставлении части ежегодного основного оплачиваемого отпуска Жданову А.В.» подписанного директором Учреждения Воронцовым С.Ю., заместителю директора Учреждения Жданову А.В. предоставлена часть ежегодного основного оплачиваемого отпуска за период работы с 15.04.2020 по 14.04.2021 продолжительностью 7 календарных дней с 02.11.2020 по 09.11.2020.
На основании приказа Учреждения от 14.10.2020 №274 ОК в октябре 2020 года Жданову А.В. начислена единовременная выплата при предоставлении части ежегодного оплачиваемого отпуска в размере 21958 рублей. Платёжным поручением от 27.10.2020 №863132 согласно реестру от 27.10.2020 №265 Жданову А.В. перечислена единовременная выплата при предоставлении части ежегодного оплачиваемого отпуска в размере 19103 рубля.
В нарушение подпункта 4 пункта 4 Положения №742, пункта 5.5. раздела 5 Положения об оплате труда №195 Жданову А.В. излишне начислена и выплачена единовременная выплаты при предоставлении части ежегодного оплачиваемого отпуска в сумме 9 959 руб. 09 копеек.
Согласно представленным Учреждением пояснениям от 20.12.2021 №068-01- 13/2894-21 и от 23.12.2021 №068-04-13/2939-21 при подготовке приказа о выплате единовременной выплаты, главным специалистом отдела правовой, кадровой и специальной работы Волковой С.В. допущена техническая ошибка, а именно в приказе не указана формулировка «за фактически отработанное время», что противоречит пункту 5.5. Положения об оплате труда №195.
Учитывая вышеизложенное, в нарушение статьи 38, статьи 70, пункта 3 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 4 пункта 4 Положения №742, пункта 5.5 Положение об оплате труда №195 Учреждением допущено нецелевое использование средств краевого бюджета в сумме 12963 руб. 54 коп. в результате начисления и выплаты Жданову А.В. единовременной выплаты при предоставлении части ежегодного оплачиваемого отпуска без учёта фактически отработанного времени за текущий календарный год.
На основании части 1 статьи 8 Трудового кодекса Российской Федерации работодатели, за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.
Согласно статье 189 Трудового кодекса Российской Федерации правила внутреннего трудового распорядка - локальный нормативный акт, регламентирующий порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя.
Статьёй 91 Трудового кодекса Российской Федерации, определено понятие рабочее время - время, в течение которого работник в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка и условиями трудового договора должен исполнять трудовые обязанности, а также иные периоды времени, которые в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации относятся к рабочему времени.
Согласно статье 106 Трудового кодекса Российской Федерации время отдыха - время, в течение которого работник свободен от исполнения трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению.
Статьёй 107 Трудового кодекса Российской Федерации перерывы в течение рабочего дня (смены) отнесены к времени отдыха.
В соответствии со статьёй 108 Трудового кодекса Российской Федерации в течение рабочего дня (смены) работнику должен быть предоставлен перерыв для отдыха и питания продолжительностью не более двух часов и не менее 30 минут, который в рабочее время не включается. Время предоставления перерыва и его конкретная продолжительность устанавливаются правилами внутреннего трудового распорядка или по соглашению между работником и работодателем. На работах, где по условиям производства (работы) предоставление перерыва для отдыха и питания невозможно, работодатель обязан обеспечить работнику возможность отдыха и приема пищи в рабочее время. Перечень таких работ, а также места для отдыха и приема пищи устанавливаются правилами внутреннего трудового распорядка (часть 3 статьи 108 Трудового кодекса Российской Федерации).
Согласно статье 103 Трудового кодекса Российской Федерации сменная работа - работа в две, три или четыре смены - вводится в тех случаях, когда длительность производственного процесса превышает допустимую продолжительность ежедневной работы, а также в целях более эффективного использования оборудования, увеличения объема выпускаемой продукции или оказываемых услуг. При сменной работе каждая группа работников должна производить работу в течение установленной продолжительности рабочего времени в соответствии с графиком сменности.
Судом первой инстанции установлено, что в проверяемом периоде в Учреждении действовали следующие коллективные договоры:
- коллективный договор на 2017-2020 годы, зарегистрированный в ГКУ КК «Центр занятости населения города Краснодара» 16.06.2017 №304-Ц с изменениями и дополнениями;
- коллективный договор на 2020-2023 годы, зарегистрированный в ГКУ КК «Центр занятости населения города Краснодара» 22.06.2020 №237-Ц (далее - Коллективный договор 2020).
Согласно пункту 3.1.1 раздела 3 Коллективного договора 2020 режим рабочего времени и времени отдыха регулируется Правилами внутреннего трудового распорядка Учреждения.
В проверяемом периоде в Учреждении действовали правила внутреннего трудового распорядка, утверждённые приказом от 26.04.2016 №56 с изменениями и дополнениями (далее - Правила №56), а также правила внутреннего трудового распорядка Учреждения, утверждённые приказом от 16.12.2020 №305.
Согласно пункту 7.1 Правил №305 режим рабочего времени в Учреждении определяется приказом директора учреждения и Правилами №305.
Приказом директора Учреждения от 30.12.2020 №322 утверждено Положение о центре обработки вызовов «112» (далее - Положение №322) и должностные инструкции работников центра обработки вызовов «112» Учреждения.
Пунктом 2.3 Положения №322 определено, что режим работы центра устанавливается в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации и Правилами внутреннего трудового распорядка учреждения.
В соответствии с пунктом 7.2 Правил №305 для работников Учреждения режим рабочего времени предусматривает: пятидневную рабочую неделю с двумя выходными днями и сменную работу с суммированным учётом рабочего времени (учетным периодом один год). Сменная работа с суммированным учётом рабочего времени (учетным периодом один год) в соответствии с трудовым договором устанавливается для работников центра обработки вызовов «112» и организуется в соответствии с графиком сменности и распорядком работы дежурной смены центра обработки вызовов «112» Учреждения в соответствии с приложением 1 к Правилам № 305 (пункт 7.4 Правил №305).
Согласно пункту 7.10 Правил №305 работникам, занятым на смененной работе, устанавливается работа согласно графику сменности и продолжительностью смены до 24 часов. Время начала и окончания работы, перерывов для отдыха и питания в течение смены определяется распорядком дня (приложение 1 к Правилам №305).
Согласно части 3 статьи 108 Трудового кодекса Российской Федерации если по условиям работы предоставления перерыва для отдыха и питания невозможно, работодатель обязан обеспечить работнику возможность отдыха и приема пищи в рабочее время. Перечень работ, и места для отдыха и приёма пищи должны быть определены в Правилах внутреннего трудового распорядка. В этом случае перерыв для отдыха и питания включается в рабочее время и оплачивается.
Правилами №56 и Правилами №305 перечень работ, где по условиям производства (работы) предоставление перерыва для отдыха и питания невозможно, а также места для отдыха и приема пищи в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации не определены. Следовательно, в указанном случае перерыв для отдыха и питания не включается в рабочее время и не оплачивается.
В силу пункта 11 Постановления Правительства Российской Федерации Система «112» функционирует в круглосуточном режиме и находится в постоянной готовности к организации экстренного реагирования на вызовы (сообщения о происшествиях) в связи с чем, работникам, находящимся на дежурстве запрещено покидать помещение центра обработки вызовов «112». Следовательно, время перерывов для отдыха и питания работников, занятых на сменной работе включено в рабочее время.
Согласно Правилам №56, Приложению №1 Правил №305 запрещается оставлять рабочее место одновременно четырем работникам (в смене 10 человек).
В Правилах №305 и №56 не закреплено положение о том, что работникам, находящимся на дежурстве запрещено покидать помещение центра обработки вызовов «112», а также в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации не определены места для отдыха и приёма пищи. Основания для включения перерывов для отдыха и питания работников Учреждения, занятых в проверяемом периоде на сменной работе в рабочее время и соответственно их оплаты отсутствуют.
Согласно произведённым расчётам, отраженным в таблице 1 (приложение к протоколу), неправомерно начисленная заработная плата за время перерыва для отдыха и приема пищи в течение каждой смены работникам Учреждения, занятым на сменной работе за период апрель-декабрь 2020 года составила в общей сумме 1173572 руб. 83 копейки.
Таким образом, в нарушение статьи 38, статьи 70, пункта 3 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 91, 106 и 108 Трудового кодекса Российской Федерации, Правил №56 и №305 Учреждением допущено нецелевое использование средств краевого бюджета, выделенных на обеспечение деятельности Учреждения в 2020 году в общей сумме 1528930 руб. 68 коп., в результате включения перерывов для отдыха и питания в рабочее время работников Учреждения, использующих сменный график работы, и их последующей оплаты.
Учреждением в материалы дела не представлены доказательства, опровергающие установленный Департаментом факт совершенного правонарушения.
Состав вменяемого Учреждению административного правонарушения, выразившегося в нецелевом использовании средств краевого бюджета в размере 1657710 руб. 97 коп. апелляционный суд находит доказанным Департаментом.
Согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Доказательств, свидетельствующих об отсутствии у Учреждения реальной возможности для соблюдения обязательных требований в сфере бюджетного законодательства, а также того, что Учреждением были приняты все зависящие от него меры, направленные на недопущение нарушений действующего законодательства, материалы дела не содержат.
Чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, апелляционным судом не установлено.
При таких обстоятельствах апелляционный суд пришел к выводу о том, что действия Учреждения образуют состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьёй 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Нарушений административного законодательства при производстве по делу и составлении протокола об административном правонарушении апелляционным судом не установлено, равно, как и обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.
Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьёй 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не истек.
В силу части 1 статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях некоммерческим организациям, а также являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьёй раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.
Согласно части 2 статьи 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.
С учётом взаимосвязанных положений части 2 статьи 3.4 и части 1 статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возможность замены наказания в виде административного штрафа предупреждением допускается при наличии совокупности всех обстоятельств, указанных в части 2 статьи 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Вина выражается в невыполнении Учреждением требований бюджетного законодательства в сфере бюджетной системы Российской Федерации и умаляет авторитет государственных органов. Кроме этого, ненадлежащее соблюдение бюджетного законодательства нарушает правовые и экономические основы комплексного рационального использования бюджетных средств, нарушение которого представляет угрозу бюджетным отношениям. Совершенное правонарушение в данном случае посягает на установленный публично-правовой порядок бюджетного финансирования.
Таким образом, апелляционный суд не находит оснований для изменения меры административной ответственности со штрафа на предупреждение.
Учитывая изложенное, принимая во внимание характер совершенного нарушения, исходя из принципов дифференцированности, соразмерности, справедливости наказания, индивидуализации ответственности за правонарушение, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что примененное к Учреждению наказание в виде административного штрафа в размере 165771 руб. 09 коп. соответствует тяжести совершённого правонарушения, отвечает критериям разумности, справедливости, а также обусловлено достижением целей административного наказания, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В материалы дела Учреждением не представлены доказательства, подтверждающие наличие исключительных обстоятельств, которые указывали бы на малозначительность совершенного правонарушения.
Таким образом, оснований для признания вмененного Учреждению правонарушения малозначительным не имеется.
Учреждение указывает на возможность применения в данном случае положения Федерального закона № 70-ФЗ от 23.03.2022.
Федеральным законом от 23.03.2022 №70-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» статья 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях была дополнена частью 5, согласно которой, если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушения, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьёй (частью статьи) раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, совершившему их лицу назначается административное наказание как за совершение одного административного правонарушения.
В силу части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закон, смягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу в случае, если постановление о назначении административного наказания не исполнено.
Апелляционным судом установлено, что в рамках проверки контролирующего органа в отношении Учреждения вынесено 4 постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении №21-064/ЮЛ/3, №21-064/ЮЛ/4, №21-064/ЮЛ/5, №21-064/ЮЛ/2.
Арбитражным судом Краснодарского края вынесено решение по делу №А32-21283/2022 об отказе в удовлетворении заявленных требований Учреждения о признании незаконным постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении №21-064/ЮЛ/3. Таким образом данное постановление административного органа является первостепенным, о законности которого арбитражным судом принят судебный акт.
Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Пленума от 22.06.2012 №37 «О некоторых вопросах, возникающих при устранении ответственности за совершение публично-правового правонарушения» (далее - Пленум №37) указано, что в целях реализации положений части 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации привлекающий к ответственности орган обязан принять меры к тому, чтобы исключить возможность несения лицом ответственности за совершение такого публично-правового правонарушения полностью либо в части (пункт 1). Судам следует исходить из того, что данная обязанность может быть выполнена органом посредством как отмены вынесенного им (либо нижестоящим органом) решения (постановления) о привлечении к ответственности, так и прекращения его исполнения (как это, в частности, установлено пунктом 2 статьи 31.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) в неисполненной к моменту устранения ответственности части, в том числе путем отзыва инкассовых поручений из банков или соответствующего исполнительного документа у судебного пристава-исполнителя (пункт 1).
В случае непринятия привлекающим к ответственности органом необходимых мер вопрос о неприменении ответственности может быть решен в арбитражном суде по заявлению лица, в отношении которого вынесено решение (постановление) о привлечении к ответственности.
В абзаце 2 пункта 2 Пленума №37 Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации также разъяснено, что судам необходимо исходить из того, что, если лицом предъявлено требование о признании решения (постановления) о привлечении к ответственности недействительным, факт устранения такой ответственности после принятия оспариваемого решения (постановления) является основанием не для признания его недействительным, а для указания в резолютивной части судебного акта на то, что оспариваемое решение не подлежит исполнению.
При таких обстоятельствах апелляционный суд пришёл к выводу о том, что постановление Департамента от 26.04.2022 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении №21-064/ЮЛ/4 не подлежит исполнению.
Согласно пункту 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.
Частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
С учётом изложенного, апелляционный суд не рассматривает вопрос о распределении судебных расходов.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.06.2022 по делу №А32-21284/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Признать постановление Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 26.04.2022 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении №21-064/ЮЛ/4 не подлежащим исполнению.
В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определённом главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу, через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья С.В. Пименов
Судьи И.Н. Глазунова
О.Ю. Ефимова
