ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
апелляционной инстанции по проверке законности и
обоснованности решения арбитражного суда,
не вступившего в законную силу
25 мая 2015 года Дело № А49-9082/2014
г. Самара
Резолютивная часть постановления объявлена: 18 мая 2015 года
Постановление в полном объеме изготовлено: 25 мая 2015 года
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,
судей Юдкина А.А., Филипповой Е.Г.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым С.С.,
с участием:
от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области – представителя Пимуковой А.Ю., доверенность от 26.01.2015 года № 2,
от Министерства здравоохранения Пензенской области – представитель не явился, извещено,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале № 3, дело по апелляционной жалобе Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области
на решение Арбитражного суда Пензенской области от 02 марта 2015 года по делу № А49-9082/2014 (судья Мещеряков А.А.),
принятое по заявлению Министерства здравоохранения Пензенской области (ОГРН 1025801361035),
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (ОГРН 1045803006138),
об оспаривании представления,
УСТАНОВИЛ:
Министерство здравоохранения Пензенской области (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (далее - ответчик), об оспаривании представления.
Решением Арбитражного суда Пензенской области от 02 марта 2015 года заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с выводами суда, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, жалобу - удовлетворить.
В обоснование доводов жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права, неполное исследование обстоятельств дела.
По мнению подателя жалобы судом неправильно истолкованы нормы права, а именно пункты 77 и 94 "Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере", утвержденного приказом Минфина России от 20 марта 2014 г. № 18н, в отсутствие официального толкования указанных норм Высшим арбитражным судом Российской Федерации.
Считает, что судом при толковании пункта 94 Административного регламента не применены филологический (грамматический) и логический способы толкования права, которые позволили бы суду верно понять смысл вышеуказанных норм Административного регламента, и правильно применить их.
Представитель Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области в судебном заседании просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.
В судебное заседание представители Министерства здравоохранения Пензенской области не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.
Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Пензенской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.
Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, выступлений представителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.
Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.
Министерство здравоохранения Пензенской области зарегистрировано 27.06.2002 Администрацией Ленинского района г. Пензы и включено в Единый государственный реестр юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1025801361035 (т. 1 л.д. 44, 45).
Согласно пункту 1.1 Положения о Министерстве здравоохранения Пензенской области, утвержденному Постановлением Правительства Пензенской области от 31.01.2013 № 30-пП, Министерство здравоохранения Пензенской области является исполнительным органом государственной власти Пензенской области, обеспечивающим проведение государственной политики в сфере охраны здоровья, руководство системой здравоохранения в целях реализации конституционных прав граждан на медицинскую помощь на территории Пензенской области.
По приказу руководителя Территориального управления Росфиннадзора в Пензенской области от 12.05.2014 № 35-о ответчиком проведена проверка соблюдения Министерством здравоохранения Пензенской области бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в части предоставленных из федерального бюджета субвенций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение за 2013 год (т. 1 л.д. 71 – 73).
Проверка проводилась за период с 01.01.2013 по 31.12.2013.
Выявленные в ходе проверки нарушения отражены в акте выездной проверки от 04.06.2014 (том 1 л.д. 82 – 94) и составлена справка о наличии оснований для применения мер принуждения от 04.06.2014 (т. 2 л.д. 80 – 83).
Кроме того, по результатам проверки Территориальным управлением Росфиннадзора в Пензенской области вынесено представление от 30.06.2014 № 23 (т. 2 л.д. 97 – 101).
В указанном представлении содержатся выводы о допущенных Министерством здравоохранения Пензенской области нарушениях бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также требования к министерству рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях и принять меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений.
Срок для исполнения установлен длительностью в 30 календарных дней с даты получения представления. При этом в представлении указывается, что его неисполнение в установленный срок влечет за собой административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Заявитель, полагая, что оспариваемое представление противоречит закону и нарушает его права, обратился с заявлением в суд.
Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых заявление удовлетворено.
Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.
Согласно статье 166.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными данным Кодексом и Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 № 77, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Согласно пункту 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.
Под представлением в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с подпунктом «а» пункта 99 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 № 18н при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений руководитель (заместитель руководителя) Службы (территориального органа) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения в установленные в них сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Согласно положениям пункта 108 Административного регламента № 18н результатом исполнения административной процедуры реализации результатов проведения контрольного мероприятия является предписание, представление, уведомление о применении бюджетной меры принуждения.
Следовательно, представление территориального органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, составленное по итогам контрольного мероприятия, отвечает признакам ненормативного правового акта, поскольку выдано государственным органом по контролю и надзору, адресовано конкретному лицу, содержит выводы о допущенных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, обязательно для рассмотрения и включает в себя требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений в установленный представлением срок, то есть затрагивает права и порождает обязанности соответствующего лица в сфере его экономической деятельности.
В связи с этим, как вверено указал суд, оспариваемое представление согласно положениям пункта 2 части 1 статьи 29, статей 197, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации может быть предметом обжалования в арбитражном суде.
Кроме того, в материалах дела имеется сопроводительное письмо Территориального управления Росфиннадзора в Пензенской области от 30.06.2014 № 55-05-06/1061 в адрес прокурора Пензенской области, в котором перечисляются допущенные министерством нарушения и содержится информация о выдаче ему оспариваемого представления, что также может иметь негативные последствия для заявителя (т. 2 л.д. 102, 103).
Согласно пунктам 74, 76, 77 Административного регламента № 18н результаты выездной проверки (ревизии) оформляются актом. Акт выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается представителю объекта контроля. Объект контроля вправе представить письменные возражения на акт выездной проверки (ревизии), которые прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии).
В соответствии с пунктом 94 Административного регламента № 18н по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки руководителем (заместителем руководителя) Службы (территориального органа) принимается одно из решений, указанных в этом пункте. При этом согласно подпункту «в» данного пункта при наличии письменных возражений от объекта контроля принимается решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии).
Судом установлено и следует из материалов дела, на акт выездной проверки от 04.06.2014 Министерством здравоохранения Пензенской области 23.06.2014 представлены письменные возражения (т. 2 л.д. 89 – 92), которые имелись в распоряжении управления на момент вынесения оспариваемого представления.
Однако, в нарушение положений пункта 94 Административного регламента № 18н, управлением не принято решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), а 30.06.2014 года вынесено оспариваемое представление.
Исходя из изложенных обстоятельств, суд верно указал, что при наличии письменных возражений на акт проверки непринятие управлением решения о проведении внеплановой выездной проверки, в нарушение норм пункта 94 Административного регламента № 18н, является существенным нарушением процедуры рассмотрения материалов проверки. При этом нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов выездной проверки, к которым в согласно пункту 77 Административного регламента № 18н относятся письменные возражения объекта контроля, может служить самостоятельным основанием для признания оспариваемого представления недействительным, поскольку, не назначив обязательную в этом случае внеплановую проверку, управление тем самым лишило министерство права на объективное, полное и всестороннее рассмотрение материалов проверки, а также на дополнительное обоснование своей позиции, что в итоге привело к вынесению неправомерного представления.
Суд, делая вывод о незаконности оспариваемого представления по существу отраженных в нем нарушений, правомерно исходил из следующего.
Согласно материалам дела Министерством здравоохранения Российской Федерации с Правительством Пензенской области заключено соглашение от 06.05.2013 № ВМП-СУ-45/13/4-4а-08/44 о предоставлении в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Пензенской области на софинансирование расходных обязательств Пензенской области, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации (далее – соглашение о предоставлении субсидии, т. 1 л.д. 95 – 100).
Согласно пункту 1 соглашения его предметом является предоставление в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Пензенской области на софинансирование ее расходных обязательств, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации медицинскими организациями, подведомственными Министерству здравоохранения Пензенской области, в размере 40040100 руб.
Из пункта 1 оспариваемого представления следует, что министерству вменяется нарушение подпункта «г» пункта 13 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2011 № 1062.
Из текста оспариваемого представления и акта выездной проверки следует, что существо нарушения выразилось в том, что в отчете об использовании в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Пензенской области на софинансирование расходных обязательств Пензенской области, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации (приложение № 6 к соглашению) по состоянию на 01.01.2014 министерством указан кассовый расход в сумме 40040100 руб. и остаток средств на конец отчетного периода, подлежащий возврату в федеральный бюджет, указан в сумме 0 руб. (том 2 л.д. 6), тогда как согласно отчету об осуществлении расходов бюджета Пензенской области, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств Пензенской области, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, по состоянию на 01.01.2014 (приложение № 5 к соглашению) расход медицинскими организациями средств федерального бюджета составил 40039,3 тыс. руб. (т. 2 л.д. 5).
Разницу между кассовым расходом в отчете – приложении № 6 в размере 40040100 руб. и расходом медицинскими организациями в отчете – приложении № 5 в размере 40039300 руб. в сумме 800 руб. управление посчитало нарушением.
Сумма нарушения в оспариваемом представлении указана в размере 823 руб. 19 коп. При этом в отзыве на заявление управление поясняет, что данная сумма представляет собой остаток субсидии, который сформировался в ГБУЗ ПОКБ им. Н.Н. Бурденко и был возвращен на счет министерства платежным поручением названной больницы от 21.01.2014 № 471.
В этой связи управление полагает, что в графе «кассовый расход» в отчете – приложение № 6 к соглашению должна была стоять сумма субсидии 40040100 руб. за минусом остатка в размере 823 руб. 19 коп., сформировавшегося в указанной медицинской организации.
В оспариваемом представлении данное нарушение квалифицировано как отражение недостоверной информации о финансовых ресурсах, утвержденных нормами, нормативами и сметами, о сумме кассовых расходов и остатке средств, подлежащем возврату в федеральный бюджет.
При этом в представлении указывается на нарушение министерством подпункта «г» пункта 13 Правил № 1062.
Между тем подпункт «г» пункта 13 Правил № 1062 буквально предусматривает, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают представление уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации ежеквартально, не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, в Министерство здравоохранения Российской Федерации отчета о достижении установленного соглашением значения показателя результативности предоставления субсидии медицинскими организациями и отчета об осуществлении расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия, в порядке и по формам, которые утверждаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.
Согласно пункту 3.7.5 соглашения о предоставлении субсидии высший исполнительный орган власти субъекта обеспечивает предоставление Министерством здравоохранения Пензенской области в Министерство здравоохранения Российской Федерации отчета о достижении установленного соглашением значения показателя результативности предоставления субсидии медицинскими организациями и отчета об осуществлении расходов бюджета субъекта, источником финансового обеспечения которых является субсидия, в соответствии с подпунктом «г» пункта 13 Правил № 1062 по формам, предусмотренным приложениями №№ 4 – 6 к данному соглашению.
Таким образом, из содержания подпункта «г» пункта 13 Правил № 1062 следует, что они устанавливают обязанность министерства как уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации ежеквартально в установленные сроки представлять соответствующие отчеты в порядке и по формам, которые утверждаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.
В рассматриваемом случае к форме названных выше отчетов у управления претензий не имеется. Данные отчеты являются приложениями к соглашению о предоставлении субсидии, заключенному с Министерством здравоохранения Российской Федерации, что с учетом приведенных положений 3.7.5 соглашения позволяет сделать вывод о том, что форма этих отчетов является надлежащей и легальной.
Факт составления министерством рассматриваемых отчетов по состоянию на 01.01.2014 (т.2 л.д. 4 – 6) и направления их в Министерство здравоохранения Российской Федерации в установленный срок (т.2 л.д. 2, 3, 139, 140) подтверждается материалами настоящего дела и не оспаривается управлением. Нарушение срока представления таких отчетов оспариваемым представлением министерству не вменяется.
Нормативного правового акта по вопросам порядка заполнения рассматриваемых отчетов – приложений № 5 и № 6 к соглашению о предоставлении субсидии Министерством здравоохранения Российской Федерации не принято, что управление не отрицает.
К отчету – приложение № 5 к соглашению по состоянию на 01.01.2014 (том 2 л.д. 5), в котором указываются фактические расходы конкретных названных в нем медицинских организаций, составившие в итоге 40039300 руб., в оспариваемом представлении претензий не содержится.
В обоснование своей позиции министерство указывает, что отчет – приложение № 6 к соглашению по состоянию на 01.01.2014 был сформирован на основании показателей, отраженных на счетах Министерства здравоохранения Пензенской области на указанную календарную дату. В соответствии с соглашением о предоставлении субсидии в 2013 году поступило средств из федерального бюджета в адрес министерства – 40040100 руб., по состоянию на 01.01.2014 все эти денежные средства были перечислены соответствующим медицинским организациям региона, в связи с чем кассовый расход составил 40040100 руб., а остаток средств на 01.01.2014 составил 0 руб., что правомерно отражено в соответствующих графах отчета – приложение № 6 к соглашению.
Остаток рассматриваемой субсидии в сумме 823 руб. 19 коп., который сформировался в ГБУЗ ПОКБ им. Н.Н. Бурденко, был возвращен этой больницей на счет министерства только лишь в январе 2014 года платежным поручением от 21.01.2014 № 471 как возврат остатка субсидии прошлых лет (т. 3 л.д. 102).
В этой связи Министерство здравоохранения Пензенской области своим платежным поручением от 21.01.2014 № 3175532 возвратило этот неиспользованный остаток субсидии 2013 года Министерству здравоохранения Российской Федерации (т. 3 л.д. 101).
Поэтому данный остаток субсидии в сумме 823 руб. 19 коп. был отражен министерством по итогам первого квартала 2014 года в отчете – приложение № 6 к соглашению по состоянию на 01.04.2014 (т. 3 л.д. 99, 100).
Исходя из анализа указанных обстоятельств, суд верно указал, что рассматриваемый отчет – приложение № 6 к соглашению по состоянию на 01.01.2014 (т. 2 л.д. 6) содержит достоверные сведения, которые на эту дату соответствуют кассовому расходу министерства по перечислению субсидии медицинским организациям в сумме 40040100 руб. и отсутствию остатков, так как на указанную дату таковых на счете министерства не имелось.
После возвращения больницей остатка субсидии 21.01.2014 на счет министерства, он был отражен министерством в соответствующем периоде – в отчетности за первый квартал 2014 года и немедленно возвращен Министерству здравоохранения Российской Федерации, о чем уже указано выше.
Следовательно, вывод управления в оспариваемом представлении об искажении отчетных данных и недостоверности сведений в отчете – приложение № 6 к соглашению по состоянию на 01.01.2014 противоречит обстоятельствам дела и является необоснованным.
Кроме того, с учетом буквального содержания подпункта «г» пункта 13 Правил № 1062, принимая во внимание факт составления министерством предусмотренных соглашением о предоставлении субсидии отчетов по предусмотренной им форме и факт направления этих отчетов в установленные сроки в Министерство здравоохранения Российской Федерации, что управление не ставит под сомнение, следует признать, что содержащийся в пункте 1 оспариваемого представления вывод о нарушении заявителем подпункта «г» пункта 13 Правил № 1062 не соответствует приведенным положениям правовых норм и является неправомерным.
В соответствии с пунктом 2 оспариваемого представления министерству вменяется нарушение подпункта «а» пункта 13 Правил № 1062.
В обоснование этого в представлении указывается, что упомянутое выше соглашение от 06.05.2013 № ВМП-СУ-45/13/4-4а-08/44 о предоставлении в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Пензенской области на софинансирование расходных обязательств Пензенской области, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, было представлено в Министерство здравоохранения Российской Федерации после издания распоряжения Правительства Российской Федерации от 09.03.2013 № 324-р об утверждении распределения субсидии на соответствующий финансовый год, а именно – 06.05.2013 с нарушением установленного срока на 37 дней.
В силу подпункта «а» пункта 13 Правил № 1062 высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают представление в Министерство здравоохранения Российской Федерации соглашений не позднее 21 дня со дня издания распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении распределения субсидий на соответствующий финансовый год.
При этом высшим исполнительным органом государственной власти Пензенской области является Правительство Пензенской области. Соглашение о предоставлении субсидии от 06.05.2013 № ВМП-СУ-45/13/4-4а-08/44 с Министерством здравоохранения Российской Федерации заключено также Правительством Пензенской области, которое является стороной соглашения.
Таким образом, указанная выше норма подпункта «а» пункта 13 Правил № 1062 адресована не заявителю, а Правительству Пензенской области и именно на него возлагает обязанность по своевременному представлению в Минздрав России соглашения.
Кроме того, управление в оспариваемом представлении бездоказательно исходит из того, что рассматриваемое соглашение представлено в Минздрав России 06.05.2013, тогда как указанная в соглашении дата 06.05.2013 является датой, когда это соглашение было заключено обеими сторонами, в том числе Министерством здравоохранения Российской Федерации.
Между тем подпункт «а» пункта 13 Правил № 1062 устанавливает срок именно для представления соответствующих соглашений в Министерство здравоохранения Российской Федерации. При этом дата представления соглашений в Минздрав России и календарная дата их последующего заключения могут не совпадать. В этой связи достаточных оснований полагать, что данное соглашение было представлено в Минздрав России именно в день его заключения 06.05.2013, не имеется.
Заявитель указал, что проект соглашения подготовлен и представлен в Правительство Пензенской области 01.03.2013, то есть в установленный срок.
Дату фактического представления рассматриваемого соглашения в Минздрав России управление в ходе проверки не устанавливало, ошибочно считая таковой дату заключения этого соглашения. Доказательств того, что названное соглашение было представлено в Министерство здравоохранения Российской Федерации с нарушением срока, установленного подпунктом «а» пункта 13 Правил № 1062, управлением в ходе рассмотрения дела в нарушение приведенных положений части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду не представлено и в материалах дела не имеется.
Таким образом, вывод управления в пункте 2 представления о нарушении подпункта «а» пункта 13 Правил № 1062, а также вина министерства в этом нарушении не доказаны управлением в установленном порядке. В этой связи пункт 2 оспариваемого представления управления также является необоснованным и противоречит приведенным положениям правовых норм.
В соответствии с пунктом 3 оспариваемого представления министерству вменяется нарушение пункта 2 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 1 и пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пунктов 3, 4, 11 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н (далее – Инструкция № 157н).
При этом в представлении указывается, что в 2013 году по данным бухгалтерского учета министерства по дебету счета 120551560 «Увеличение дебиторской задолженности по поступлениям от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» и кредиту счета 140110151 «Доходы от поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» начисление сумм от предоставления межбюджетных трансфертов в виде субсидий на оказание высокотехнологичной медицинской помощи и перечисление медицинским организациям в августе 2013 года отражено по журналу операций № 5 расчетов с дебиторами по доходам в сентябре 2013 года, перечисление медицинским организациям в октябре, ноябре 2013 года – в декабре 2013 года, что привело к несвоевременному отражению на счетах бухгалтерского учета хозяйственных операций.
В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» бухгалтерский учет – формирование документированной систематизированной информации об объектах, предусмотренных этим Федеральным законом, в соответствии с требованиями, установленными данным Федеральным законом, и составление на ее основе бухгалтерской (финансовой) отчетности. Согласно пункту 1 статьи 10 названного Федерального закона данные, содержащиеся в первичных учетных документах, подлежат своевременной регистрации и накоплению в регистрах бухгалтерского учета.
Согласно положениям пункта 1 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с положениями данного Кодекса.
В силу положений пункта 2 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.
Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию Российской Федерации.
План счетов бюджетного учета и инструкция по его применению утверждаются Министерством финансов Российской Федерации.
На этом основании Министерством финансов Российской Федерации был издан Приказ от 06.12.2010 № 162н «Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его применению» (далее – План счетов бюджетного учета и Инструкция № 162н).
Таким образом, упомянутые в пункте 2 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации план счетов бюджетного учета и инструкция по его применению утверждены Приказом Минфина России от 06.12.2010 № 162н.
Между тем в пункте 3 оспариваемого представления министерству не вменяется нарушение Плана счетов бюджетного учета и Инструкции № 162н, а говорится лишь о нарушении Инструкции по применению плана счетов бухгалтерского учета № 157н.
В соответствии с пунктом 78 Инструкции № 162н, нарушений которой управлением не установлено, начисление администратором доходов от предоставления межбюджетных трансфертов согласно Уведомлению по расчетам между бюджетами (ф. 0504817) сумм доходов по полученным межбюджетным субсидиям, субвенциям, дотациям и иным межбюджетным трансфертам отражается по дебету счета 020551560 «Увеличение дебиторской задолженности по поступлениям от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» и кредиту счета 040110151 «Доходы от поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
Факт отражения министерством таких операций не оспаривается управлением в представлении, где говорится лишь о несвоевременном отражении на счетах бухгалтерского учета хозяйственных операций.
При этом управлением не учитываются также положения Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 15.12.2010 № 173н, которым утверждены формы первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета органов государственной власти и учреждений.
Согласно положениям Приказа № 173н в отношении упомянутой выше формы 0504817 в целях оформления расчетов между бюджетами по межбюджетным трансфертам главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств как получатель бюджетных средств, которому предоставлено право исполнения части бюджета по предоставлению межбюджетных трансфертов, администратор доходов бюджета от возврата остатков межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет (далее – главный администратор межбюджетных трансфертов) формирует уведомление (ф. 0504817) по каждому межбюджетному трансферту в отдельности на сумму:
- неиспользованного остатка межбюджетной субсидии, субвенции или иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, подлежащего возврату;
- утвержденных бюджетной росписью главного администратора межбюджетного трансферта бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетного трансферта в форме дотации, межбюджетной субсидии, субвенции или иного межбюджетного трансферта, подлежащего передаче другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, а также на суммы изменений в утвержденный объем бюджетных ассигнований по предоставлению межбюджетного трансферта;
- произведенных расходов, источником финансового обеспечения которых является межбюджетный трансферт, имеющий целевое назначение, подтвержденных отчетом администратора доходов бюджета от предоставления межбюджетного трансферта.
При этом министерство указал, что главный администратор межбюджетных трансфертов указанные выше уведомления на сумму произведенных расходов не представляет либо делает это с большим опозданием. Так, уведомления по расчетам между бюджетами на сумму расходов, подтвержденных документами, за 2013 год Министерство здравоохранения Российской Федерации направило лишь письмом от 26.12.2014 № 22-03-09/4578, которое было получено заявителем 13.01.2015 (том 3 л.д. 119). С указанным письмом было представлено, в частности, уведомление по расчетам между бюджетами по межбюджетным трансфертам (ф. 0504817) за 2013 год о зачете произведенных расходов, подтвержденных документами, в отношении высокотехнологичных видов медицинской помощи (том 3 л.д. 120).
При таких обстоятельствах заявитель в целях качественной выверки взаимных расчетов по переданным и полученным средствам и консолидации взаимосвязанных показателей в части расходов по остаткам неиспользованных целевых средств начисление доходов на произведенные расходы в бухгалтерском учете министерства (дебет счета 020551560 «Увеличение дебиторской задолженности по поступлениям от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» и кредит счета 040110151 «Доходы от поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации») отражается последним днем квартала.
Согласно представлению рассматриваемые операции за август 2013 года отражены по доходам в сентябре 2013 года, за октябрь и ноябрь 2013 года – в декабре 2013 года.
Вместе с тем с учетом приведенных обстоятельств и неполучения в течение соответствующих периодов уведомлений на сумму произведенных расходов от главного администратора межбюджетных трансфертов, а также установленного упомянутым выше подпунктом «г» пункта 13 Правил № 1062 квартального отчетного периода следует признать, что отражение министерством спорных операций на счетах накопительным способом по итогам соответствующего квартала является логичным и не противоречит приведенным положениям правовых норм, в том числе правилам Федерального закона «О бухгалтерском учете».
Исходя из изложенного, судом верно указано, что вывод в пункте 3 представления о несвоевременном отражении на счетах бухгалтерского учета хозяйственных операций и вина самого министерства в этом нарушении не доказаны управлением в установленном порядке, пункт 3 представления является необоснованным и не соответствует приведенным положениям правовых норм.
Также следует учесть, что нарушения, приведенные в пунктах 2 и 3 оспариваемого представления в акте выездной проверки (т. 1 л.д. 82 – 94) и в справке о наличии оснований для применения мер принуждения (т. 2 л.д. 80 – 83) самим Территориальным управлением Росфиннадзора в Пензенской области квалифицируются как «нефинансовые нарушения».
В силу пункта 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 названного Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Приведенные положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также Административного регламента № 18н позволяют сделать вывод о том, что управление уполномочено на выдачу по итогам проверки (ревизии) представления только в отношении обнаруженных бюджетных нарушений.
При этом орган финансово-бюджетного надзора имеет право в пределах своей компетенции направлять получателю бюджетных средств представления по устранению бюджетных нарушений, влекущих нецелевое использование бюджетных средств и иные перечисленные в главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации последствия, но не абсолютно любых, установленных в ходе проверки нарушений (нарушений бухгалтерского учета, гражданского законодательства, правил делопроизводства и т.д.), в том числе, так называемых «нефинансовых нарушений». Выдача представлений по устранению «нефинансовых нарушений» выходит за рамки полномочий органа Росфиннадзора.
Подобная правовая позиция содержится, в частности, в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28.03.2013 по делу № А06-4500/2012.
Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что оспариваемое представление управления вынесено с существенным нарушением установленной процедуры, перечисленные в нем нарушения и вина заявителя в их совершении не доказаны в ходе судебного разбирательства, в связи с чем представление является необоснованным, не соответствует законодательству, нарушает права министерства в сфере экономической деятельности и в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правомерно признано судом недействительным.
При указанных обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что заявителем подтверждено наличие оснований для удовлетворения заявленных требований, в связи с чем, оценка требований была правомерно осуществлена судом первой инстанции с учетом положений статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о бремени доказывания, исходя из принципа состязательности, согласно которому риск наступления последствий несовершения соответствующих процессуальных действий несут лица, участвующие в деле (часть 2 статьи 9 того же Кодекса).
Принимая во внимание изложенное, арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемое решение принято судом первой инстанции обоснованно, в связи с чем основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не доказывают нарушения судом первой инстанции норм материального или процессуального права либо несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, всем доводом в решении была дана надлежащая правовая оценка.
Иных доводов в обоснование апелляционной жалобы заявитель не представил, в связи с чем Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения Арбитражного суда Пензенской области от 02 марта 2015 года по делу № А49-9082/2014, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Пензенской области от 02 марта 2015 года по делу № А49-9082/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.
Председательствующий И.С.Драгоценнова
Судьи А.А.Юдкин
Е.Г.Филиппова
