Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2015 № 12АП-5445/2015

ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410031, г. Саратов, ул. Первомайская, д. 74; тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июля 2015 года

Полный текст постановления изготовлен 05 августа2015 года

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Александровой Л.Б.,

судей: Акимовой М.А., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казённого учреждения «Военный комиссариат Астраханской области», ОГРН 1033000805452, ИНН 3015034858 (г. Астрахань)

на решение арбитражного суда Астраханской области от 09 апреля 2015 года по делу № А06-10650/2014 (судья Колмакова Н.Н.)

по заявлению Федерального казённого учреждения «Военный комиссариат Астраханской области», ОГРН 1033000805452, ИНН 3015034858 (г. Астрахань)

к территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Астраханской области, ОГРН 1043000706539, ИНН 3015066190 (г. Астрахань)

о признании незаконным и отмене в части представления ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Астраханской области от 13 октября 2014 года № 25-04-08-70/46,

У С Т А Н О В И Л:

Федеральное казённое учреждение «Военный комиссариат Астраханской области» (далее – заявитель, Военный комиссариат Астраханской области, учреждение) обратилось в арбитражный суд Астраханской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным пунктов 3, 15, 17, 24 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Астраханской области (далее – ТУ Росфиннадзора в Астраханской области, финансовый орган) № 25-04-08-70/43 от 13 октября 2014 года.

Решением арбитражного суда Астраханской области от 09 апреля 2015 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Военный комиссариат Астраханской области не согласился с решением суда первой инстанции и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, просит решение по делу отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

ТУ Росфиннадзора в Астраханской области представило отзыв на апелляционную жалобу в порядке ст. 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Военный комиссариат Астраханской области представил письменные пояснения по делу.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились. О месте и времени судебного заседания указанные лица извещены надлежащим образом в соответствии с требованиями ст. 123 АПК РФ, что подтверждается имеющимися в материалах дела уведомлениями №№ 91527, 91528 о вручении почтовых отправлений адресатам 03 июля 2015 года. Информация о публикации определения суда о принятии апелляционной жалобы к производству от 28 мая 2015 года размещена на сайте суда в сети Интернет 29 мая 2015 года, определения суда об отложении рассмотрения дела от 29 июня 2015 года – 30 июня 2015 года соответственно. Указанные лица имели реальную возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание либо известить суд о причинах неявки.

Военный комиссариат Астраханской области обратился с ходатайством о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей указанных лиц.

Дело в арбитражном суде апелляционной инстанции рассматривается в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 АПК РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 268 АПК РФ при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению, а решение суда первой инстанции – отмене.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 25 июня 2014 года № 53 ТУ Росфиннадзора в Астраханской области в отношении Военного комиссариата Астраханской области проведена плановая выездная проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности, по результатам которой 08 августа 2014 года составлен акт проверки.

13 октября 2014 года ТУ Росфиннадзора в Астраханской области вынесено представление № 25-04-08-70/43 о принятии мер по устранению выявленных нарушений, а также устранению причин и условий нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В п. 3 представления указано, что в нарушении п. 9, азб. 4 п. 11 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, установлены излишки материальных ценностей общей стоимостью 41 651 660 руб.

В п. 15 представления указано, что в нарушение ст. 162, ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 №129-ФЗ «О бухгалтерском учете» установлено принятие бюджетных обязательств по КБК 187 02012026700244 222 на сумму 134 310 руб. сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств.

В п. 17 представления указано, что в нарушение ст. 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 3, 9 Федерального закона от 21.11.1996 №129-ФЗ «О бухгалтерском учете» на 2012 год, ст.ст. 9, 13 Федерального закона от 06.12.2011 №402-ФЗ «О бухгалтерском учете» на 2013 год, п.п. 3, 7, 8, 202-206, 254-258, 276, 295-299 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, п. 7 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 28.12.2010 № 191н, установлены искажения бюджетной отчетности в части данных отчета о финансовых результатах деятельности (ф. 0503121) по строке 321 по состоянию на 01 января 2013 года в сумме 17 787 230 руб., по состоянию на 01 января 2014 года в сумме 17 493 080 руб.

В п. 24 представления указано, что в нарушение ст.ст. 72, 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», установлено заключение государственных контрактов на оплату транспортных услуг с изменениями условий контракта, которые не были предусмотрены конкурсной документацией на общую сумму 2 326 650 руб.

Не согласившись с представлением ТУ Росфиннадзора в Астраханской области в части выше указанных пунктов и  полагая, что оно затрагивает интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, Военный комиссариат Астраханской области обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Дело арбитражным судом первой инстанции рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения ч. 5 ст. 200 АПК РФ, согласно которым обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Отказывая в удовлетворении требований суд первой инстанции исходил из того, что заявитель допустил нарушения норм бюджетного законодательства.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции ошибочными.

Согласно ст. 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с п. 2 ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

В силу п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово- бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, и п. 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, к полномочиям данных федеральных органов исполнительной власти относится направление в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Приказом Министерства Финансов Российской Федерации от 04.09.2007 № 75н утвержден «Административный регламент исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» (далее Регламент).

В соответствии с п. 122 и п. 123 Административного регламента в предписании и представлении руководителя Росфиннадзора, в том числе, перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативно-правового акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение.

Представление является ненормативным правовым актом, издается в документальной форме с указанием необходимых реквизитов (наименование должностного лица, дата, подпись), выражает властное предписание индивидуального характера (содержит выводы о незаконном использовании средств федерального бюджета, о нарушении бюджетного законодательства, требование, обязывающее принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и информировании о результатах рассмотрения представления).

Оспариваемое представление обязывает ФКУ «Военный комиссариат» совершить определенные действия, связанные с осуществляемой Учреждением деятельностью, то есть, затрагивает интересы заявителя в сфере экономической деятельности. Таким образом, указанный ненормативный правовой акт может быть обжалован в порядке главы 24 АПК РФ.

Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением и др.

В п. 3 представления указано, что в нарушении п.9, азб. 4 п. 11 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, установлены излишки материальных ценностей общей стоимостью 41 651 660 руб.

Суд апелляционной инстанции, делая вывод о недействительности п. 3 оспариваемого представления, исходит из того, что в рассматриваемом случае имеет место нарушение п. 9, абз. 4 п. 11 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н, а не незаконное использование бюджетных средств.

В п. 3 оспариваемого представления не указаны ссылки на нарушение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных положений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Нарушение инструкция по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н, не является основанием для принятия представления, поскольку не были выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, предусмотренные ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и отсутствовали основания для применения мер принуждения, поименованные в ст. 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также иные основания, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами, позволяющими отнести их к нарушениям бюджетного законодательства Российской Федерации.

Доводы административного органа о том, что указанные нормативные акты входят в структуру бюджетного законодательства Российской Федерации, не основаны на законе.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение подзаконных актов, регулирующих осуществление бухгалтерского учета и отчетности, в силу ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем, они не могут являться основанием для вынесения в отношении заявителя предписания.

Вместе с тем, в соответствии с решением Министра обороны Российской Федерации от 10.12.2010, указаниями ГОМУ ГШ ВС от 26.03.2011, письмом руководителя Департамента имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации от 11.03.2011 имущество Вооруженных Сил Российской Федерации подлежит закреплению за территориальными управлениями имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации. При этом, необходимое имущество военным комиссариатам может быть предоставлено на основании договоров безвозмездного пользования недвижимым имуществом.

В соответствии с п. 333 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных учреждений), утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, объект имущества, полученный Учреждением от балансодержателя (собственника) имущества, должен учитываться на забалансовом счете 01 на основании акта приема-передачи (иного документа, подтверждающего получение имущества и права его пользования) по стоимости, указанной (определенной) передающей стороной (собственником).

Согласно Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 № 162н, для формирования информации в денежном выражении о состоянии объектов основных средств и хозяйственных операций, их изменяющих, применяется счет 010100000 «Основные средства». Так, оприходование излишков основных средств, выявленных при инвентаризации, по рыночной стоимости отражается по дебету соответствующих счетов аналитического учета счета 010100000 «Основные средства» (010111310 - 010113310, 010115310, 010118310, 010131310 - 010138310) и кредиту счета 040110180 «Прочие доходы».

Таким образом, оприходование как излишков основных средств, так и полученных (приобретенных, построенных) основных средств предусмотрено Инструкцией по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 № 162н, на балансовом счете 010100000 государственным учреждением «Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений» Министерства обороны Российской Федерации в отношении объектов недвижимости, переданных в безвозмездное пользование Учреждению, в связи с чем, факт наличия излишков отсутствовал, так как данные объекты недвижимости были оприходованы в установленном порядке в государственном учреждении «Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений» Министерства обороны Российской Федерации и не могли являться излишками. Так, неправомерно признавать излишками то, что в установленном порядке учитывается балансодержателем, только на основании отсутствия у стороны, получившей его в безвозмездное пользование забалансовом учете его стоимостного выражения.

При этом, п. 333 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных учреждений), утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, не предусматривается оприходование излишков на забалансовом счете 01.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что с учетом того, что отсутствовала стоимостная оценка объектов недвижимого имущества, данное имущество учету в стоимостной оценке на забалансовом счете 01 не подлежало, в связи с чем, не было оснований для признания его излишками.

Пунктом 15 Представления Учреждению установлено принятие бюджетных обязательств по КБК 187 02012026700244 222 на сумму 134 310 руб. сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств, что, по мнению ТУ Росфиннадзора в Астраханской области, является нарушением ст. 162, ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 №129-ФЗ «О бухгалтерском учете».

Вместе с тем, учет бюджетных обязательств отражен Учреждением в Журнале операций № 10 по учету санкционирования расходов.

Так, в 2012 году по КБК 18702012026700244222 поступили лимиты бюджетных обязательств в сумме 1 768 400 руб., а именно:

1. Расходное расписание № 0000000000001 от 14.02.2012 на сумму 915 400 руб.;

2. Расходное расписание № 0000000000001 от 05.06.2012 на сумму 350 000 руб.;

3. Расходное расписание № 0000000000001 от 28.08.2012 на сумму 503 000 руб.

В течение 2012 года приняты бюджетные обязательства по трем государственным контрактам, заключенным в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ, что подтверждается Сведениями о принятом бюджетном обязательстве (Форма по КФД 0531702) (п. 2.1. Приказа Минфина РФ от 19.08.2008 № 98 н):

1. № 3 от 28.08.2012 на сумму 498 000 руб. учетный номер 2560482201201767;

2. № 4 от 20.09.2012 на сумму 300 000 руб. учетный номер 2560482201202008;

3. № 5 от 02.10.2012 на сумму 499 000 руб. учетный номер 2560482201202111.

Кроме того, к учету приняты бюджетные обязательства в общей сумме 759 020 руб. на основании принятых к исполнению казначейством для оплаты денежных обязательств, представленных военным комиссариатом в соответствии с Порядком санкционирования (п. 2.2. Приказа Минфина Российской Федерации от 19.09.2008 № 98н).

По мере исполнения государственных контрактов в УФК по Астраханской области в электронной форме были направлены заявки на внесение изменений в бюджетное обязательство:

1. заявка № 2 от 17.10.2012 на внесение изменений в бюджетное обязательство № 2560482201201767 путем уменьшения суммы обязательства 498 000 руб. до 369 846 руб., тем самым высвобождена от обязательства сумма 128 154 руб.;

2. заявка № 3 от 17.10.2012 на внесение изменений в бюджетное обязательство № 2560482201202008 путем уменьшения суммы обязательства 300 000 руб. до 140 534 руб., тем самым высвобождена на обязательства сумма 159 466 руб.

Учреждение признает, что его работником была допущена техническая ошибка, заключающаяся в том, что без внесения изменений в бюджетные обязательства, поставленные ранее (с учетом исполнения контрактов) в сумме 287 620 руб., в Казначейство 02 октября 2012 года были представлены для учета бюджетное обязательство № 2560482201202111 на сумму 499 000 руб., бюджетное обязательство № 2560482201202132 на сумму 150,30 руб., бюджетное обязательство № 2560482201202131 на сумму 1 000 руб., бюджетное обязательство № 2560482201202133 на сумму 1 534,40 руб. Казначейство поставило на учет бюджетные обязательства с направлением в адрес учреждения Уведомления о превышении лимитов бюджетных обязательств (формируются автоматически), что отражено в выписке за 16 октября 2012 года.

Однако, Учреждение ориентировалось на фактический остаток денежных средств на лицевом счете КБК 18702012026700244222, который составлял по состоянию на 01 октября 2012 года 652 311,33 руб.

Несмотря на выданные 16 октября 2012 года Уведомления о превышении лимитов бюджетных обязательств № 2560482201202132 на сумму 150,30 руб., № 2560482201202131 на сумму 1 000,0 руб., № 2560482201202133 на сумму 1 534,4 руб., 17 октября 2012 года Казначейство осуществило выплаты по этим же бюджетным обязательствам, тем самым подтвердив факт наличия свободных средств, что нашло свое отражение в выписке от 17 октября 2012 года.

В выписке от 18 октября 2012 года в разделе 2.6 «Поставленные на учет бюджетные обязательства» приняты к учету Заявки на внесение изменений в бюджетные обязательства № 2, № 3, которые высвободили бюджетные обязательства в сумме 287 620 руб.

При таких обстоятельствах, Учреждением не было допущено превышение лимитов бюджетных обязательств по итогам 2012 года, что подтверждается выпиской от 18 октября 2012 года, а также данными лицевого счета по состоянию на 01 января 2013 года.

В оспариваемом представлении указано на нарушение учреждением норм ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Однако в материалах дела отсутствуют документально подтвержденные факты отклонений принятых бюджетных обязательств над доведенными лимитами бюджетных обязательств по итогам 2012 года, а в качестве нарушения Росфиннадзором вменена техническая ошибка, допущенная Учреждением и выразившаяся в несвоевременности постановки и уменьшении бюджетных обязательств в октябре 2012 года.

Таким образом, в процессе принятия бюджетных обязательств в октябре 2012 года был нарушен порядок учета бюджетных обязательств. Вместе с тем, указанный факт не привел к превышению лимитов бюджетных обязательств по состоянию на 01 января 2013 года (в 2012 году).

Указанные выводы подтверждаются также Отчетом о состоянии лицевого счета Учреждения по состоянию на 01 января 2013 года (раздел 2 «Операции с бюджетными средствами»), подготовленного Управлением Федерального казначейства по Астраханской области, в котором принятые бюджетные обязательства составили 1 768 400 руб., что соответствует доведенным до учреждения лимитам бюджетных обязательств на сумму 1 768 400 руб. и свидетельствует об отсутствии нарушений со стороны учреждения в принятии бюджетные обязательства по КБК 187 02012026700244 222 сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств в сумме 134 310 руб.

Пунктом 17 представления установлено нарушение ст. 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 3, 9 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» на 2012 год, ст.ст. 9, 13 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» на 2013 год, п.п. 3, 7, 8, 202-206, 254-258, 276, 295-299 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, п. 7 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 28.12.2010 № 191н, установлены искажения бюджетной отчетности в части данных отчета о финансовых результатах деятельности (ф. 0503121) по строке 321 по состоянию на 01 января 2013 года в сумме 17 787 230 руб., по состоянию на 01 января 2014 года - в сумме 17 493 080 руб.

При этом, финансовый орган исходил из того, что в проверяемый период Учреждению не доводились лимиты бюджетных обязательств - субвенции. Соответственно в рассматриваемый период не было расходования субвенций непосредственно ФКУ «Военный комиссариат» и не подлежала отражению в отчете о финансовых результатах сумма 35 280 310 руб.

В соответствии с ч. 1 ст. 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

В соответствии с п. 3 Правил предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субвенций на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 № 258 «О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты», перечисление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в установленном порядке на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 7 указанных Правил, органы местного самоуправления ежеквартально, не позднее 7-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации отчет о расходах местных бюджетов, связанных с осуществлением полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, по форме, устанавливаемой Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Министерством обороны Российской Федерации. Органы местного самоуправления несут ответственность за достоверность представленных отчетов. Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют в Министерство обороны Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации отчет о расходах местных бюджетов, связанных с осуществлением полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, по указанной форме.

Субвенции отражаются в составе бюджетов субъектов Российской Федерации для последующего распределения между бюджетами муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации на осуществление органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты.

Правила расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2005 № 625 «Об утверждении правил расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета».

Согласно п. п. 5, 6 указанных Правил субвенции перечисляются в установленном порядке в местные бюджеты на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения местных бюджетов. Учет операций, связанных с использованием субвенций, осуществляется на лицевых счетах получателей средств местных бюджетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства.

Таким образом, непосредственное расходование субвенций осуществляет получатель средств местного бюджета на основании соответствующих первичных учетных документов, а не получатель средств федерального бюджета.

Учреждению переданы расчеты по перечисленным Минобороны Российской Федерации Министерству финансов Астраханской области субвенциям на выполнение полномочий по осуществлению первичного воинского учета на территории, где отсутствуют военкоматы, по счету 1 206 51 251 «Расчеты по авансовым перечислениям другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» на общую сумму 35 816 100 руб., в том числе:

-в 2012 году в сумме 18 158 600 руб. согласно извещению от 21.05.2012 № 0000040;

-в 2013 году в сумме 17 657 500 руб. согласно извещению от 21.03.2013 № 0000044.

С учетом перечислений субвенций непосредственно Министерством обороны Российской Федерации доведение лимитов бюджетных обязательств до Учреждения не осуществлялось и осуществляться не могло, так как учреждению были переданы авансовые расчеты в порядке внутриведомственного перемещения по перечислению субвенций с лицевого счета Министерства обороны Российской Федерации в Министерство финансов Астраханской области на выполнение полномочий по осуществлению первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты. Перечисление денежных средств (авансирование субвенций) было осуществлено Министерством обороны Российской Федерации в установленном порядке (п. п. 5, 6 Правил) на счета Управления Федерального казначейства по Астраханской области, которые в последующем были распределены по муниципальным образованиям (Администрации, главы районов и в последующем между сельскими советами), с отражением указанной хозяйственной операции в учете Министерства обороны Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. п. 7, 8 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, основанием для отражения в бухгалтерском учете информации об обязательствах, а также операций с ними являются первичные учетные документы. Первичный учетный документ принимается к бухгалтерскому учету при наличии на документе подписи руководителя субъекта учета или уполномоченного им на то лица. Документы, которыми оформляются факты хозяйственной жизни с денежными средствами, принимаются к отражению в бухгалтерском учете при наличии на документе подписей руководителя субъекта учета и главного бухгалтера или уполномоченных ими на то лиц.

Учреждением в соответствии с вышеуказанной Инструкцией расчеты по субвенциям из федерального бюджета отражены в бухгалтерском учете в журналах операций № 4 «Расчеты с поставщиками и подрядчиками» и № 9 «По учету централизованного снабжения» на основании первичных учетных документов: извещение о передаче расчетов, а в дальнейшем согласно п. 7 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 258, на основании отчетов Министерства финансов Астраханской области «О расходовании субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) на выполнение полномочий по осуществлению первичному воинскому учету» (далее - Отчет) за 2012 год и 2013 год. Данные первичные документы имеют подписи руководителя, главного бухгалтера и заверены гербовой печатью Министерства финансов Астраханской области.

При этом, Отчеты за 2012 год и 2013 год в нарушение п. 6 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 625, не рассмотрен финансовым органом в качестве документов первичного учета, в связи с чем, сделан неправомерный вывод об искажении учреждением отчетности. Также не учтено, что ни Инструкция по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, ни Постановления Правительства Российской Федерации № 258 и № 625 не предусматривают иных первичных документов для зачета перечисленных субвенций за исключением Отчета.

Пунктом 24 представления вменено нарушение ст.ст. 72, 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», установлено заключение государственных контрактов на оплату транспортных услуг с изменениями условий контракта, которые не были предусмотрены конкурсной документацией на общую сумму 2 326 650 руб.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок осуществляется путем плановых и внеплановых проверок. При проведении указанных проверок не подлежат проверке результаты оценки заявок на участие в конкурсе по критериям, указанным в п.п. 1 и 1.1 ч. 4 ст. 28, п.п. 1, 2 и 4 ч. 3 ст. 31.6 настоящего Федерального закона.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» определено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

В соответствии с п. 1 ст. 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в числе основных функций антимонопольного органа обозначено выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

Положение о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденное приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, на основании которого действует орган бюджетного надзора, не относит к его компетенции последнего осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Статья 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации носит общий характер и сама по себе не подтверждает наличие у органа финансово-бюджетного надзора полномочий осуществлять контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при размещении муниципального заказа.

Таким образом, у Росфиннадзора в рамках его компетенции и полномочий отсутствовали правовые основания для применения мер государственного принуждения за нарушение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Суд апелляционной инстанции исходит из того, что выявленные нарушения, отраженные в п. 24 Представления, не являются нарушениями бюджетного законодательства.  

Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует бюджетные правоотношения, т.е. отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений (ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Территориальное управление осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре (пункт 5.1 Положения).

Согласно п. 5.14 Положения в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право, в том числе, проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях-получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; проверять правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации; проверять соблюдение резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, полноту и достоверность учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов.

В силу п.п. 3, 4, 6 Административного регламента Федеральная служба финансово-бюджетного надзора непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.

Таким образом, в соответствии со ст. 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Административным регламентом Федеральная служба финансово-бюджетного надзора непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета в отношении получателей бюджетных средств (ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Цель ревизий (проверок) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

На основании результатов ревизии (проверки) руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению, проверенной организацией, представление по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (п. 122 Административного регламента).

В силу п. 1 ст. 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 названного Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В силу ч. 2 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что под нарушением бюджетного законодательства понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод, что орган финансово-бюджетного надзора уполномочен на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления по устранению установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства.

Таким образом, орган финансово-бюджетного надзора имеет право в пределах своей компетенции направлять получателю бюджетных средств обязательные к исполнению представления по устранению выявленных нарушений только бюджетного законодательства, влекущих незаконное использование бюджетных средств, но не любых, установленных в ходе проверки нарушений (бухгалтерского учета, гражданского законодательства, правил либо инструкций делопроизводства и других).

Информация, содержащаяся в оспариваемых пунктах представления, в части квалификации вменяемых нарушений в силу ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации не относится к бюджетному законодательству Российской Федерации. Ссылка управления в ряде пунктов представления на нарушение Учреждением норм ст.ст. 162, 219, 264.1, 72, 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации не свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства, поскольку, указанные нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержат оснований для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Следовательно, указанные статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации являются общими и не содержат оснований для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а указание их в качестве оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации по указанным выше пунктам представления противоречит смыслу статей 268, 281, 283 и 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации при их системном толковании.

Основанием для принятия представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса является наличие нарушений субъектами бюджетных правоотношений бюджетного законодательства Российской Федерации, предусмотренных ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также наличие оснований для применения мер принуждения за указанные выше нарушения, предусмотренных в ст. 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и иных оснований в соответствии с Бюджетного кодекса Российской Федерации и федеральными законами.

При этом орган финансово-бюджетного надзора имеет право в пределах своей компетенции направлять получателю бюджетных средств представления по устранению бюджетных нарушений, влекущих нецелевое использование бюджетных средств и иные перечисленные в главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации последствия, но не абсолютно любых, установленных в ходе проверки нарушений (нарушений бухгалтерского учета, гражданского законодательства, правил делопроизводства и т.д.), в том числе, так называемых «нефинансовых нарушений». Выдача представлений по устранению «нефинансовых нарушений» выходит за рамки полномочий органа Росфиннадзора.

Подобная правовая позиция содержится, в частности, в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28.03.2013 по делу № А06-4500/2012.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что пункты 3, 15, 17 ,24 оспариваемого представления вынесены с существенным нарушением установленной процедуры, перечисленные в нем нарушения и вина заявителя в их совершении не доказаны в ходе судебного разбирательства, в связи с чем в указанной части представление является необоснованным, не соответствующим законодательству и нарушает права учреждения в сфере экономической деятельности и в силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ признается судом  недействительным.

Выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 270 АПК РФ является основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене. Суд апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы принимает новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный  суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л:

Решение арбитражного суда Астраханской области от 09 апреля 2015 года по делу № А06-10650/2014 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительными пункты 3, 15, 17, 24 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Астраханской области № 25-04-08-70/43 от 13 октября 2014 года, вынесенного в отношении Федерального казённого учреждения «Военный комиссариат Астраханской области» (г. Астрахань).

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий  двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.