ДВЕНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
410031, Россия, г. Саратов, ул. Первомайская, д. 74; тел: (8452) 23-80-63, 8-800-200-12-77, факс (8452) 23-93-11,
http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда апелляционной инстанции
г. Саратов Дело № А12-3703/2012
27 июля 2012 года
Резолютивная часть постановления объявлена 24 июля 2012 года.
Полный текст постановления изготовлен 27 июля 2012 года.
Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Луговского Н.В.,
судей Александровой Л.Б., Борисовой Т.С.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты Волгоградской области (ОГРН 1023403444173 ИНН 3444065566 г.Волгоград)
на решение арбитражного суда Волгоградской области от 14.05.2012 г. по делу №А12-3703/2012 (судья Кулик И.В.)
по заявлению администрации Волгограда (ОГРН 1023403433822 ИНН 3444059139 г.Волгоград)
к контрольно-счетной палате Волгоградской области (ОГРН 1023403444173 ИНН 3444065566 г.Волгоград)
об оспаривании представления
заинтересованные лица:
Департамент по жилищной политике администрации Волгограда (ОГРН 1083444006425 ИНН 3444161252 г.Волгоград),
Комитет по строительству администрации Волгоградской области (ОГРН 1113460005240 ИНН 3445118588 г.Волгоград),
Департамент финансов администрации Волгограда (ОГРН 1023403440675 ИНН 3444056709 г.Волгоград),
при участии в судебном заседании:
от контрольно-счетной палаты Волгоградской области – Беликова Е.В. доверенность №25 от 12.06.2012г.,
от администрации Волгограда – Кострова Р.В. доверенность №05-НД/84 от 14.05.2012г.,
от Департамент по жилищной политике администрации Волгограда – Кострова Р.В. доверенность №01-42/4024 от 30.01.2012г., Толстопятов А.В. доверенность №01-42/43444 от 16.07.2012г.,
без участия в судебном заседании представителей Комитета по строительству администрации Волгоградской области, Департамента финансов администрации Волгограда, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания,
УСТАНОВИЛ:
Администрация Волгограда (далее – администрация) обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным представления контрольно-счетной палаты Волгоградской области (далее – контрольно-счетная палата) от 17.01.2012г. № 01 КСП-01-09/8 в части обеспечения администрацией возврата средств областного бюджета, направленных в нарушение условий областной адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Волгоградской области с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья в 2009 -2010 годах», утвержденной постановлением администрации Волгоградской области от 26.01.2009г. № 12-п, на приобретение жилья гражданам, проживающим в ветхом и аварийном жилье, в размере 46 971, 1 тыс.руб.
Решением арбитражного суда Волгоградской области от 14.05.2012г. признано недействительным представление контрольно-счетной палаты от 17.01.2012г. № 01 КСП-01-09/8 в части обеспечения администрацией возврата средств областного бюджета, направленных в нарушение условий областной адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Волгоградской области с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья в 2009-2010 годах», утвержденной постановлением администрации Волгоградской области от 26.01.2009г. № 12-п, на приобретение жилья гражданам, проживающим в ветхом и аварийном жилье, в размере 46 971, 1 тыс.руб.
Контрольно-счетная палата не согласилась с вынесенным решением и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе администрации в удовлетворении требований по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.
В представленном отзыве администрация просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты без удовлетворения.
В соответствии с ч.3 ст. 156 АПК РФ судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы проводится в отсутствие представителей Комитета по строительству администрации Волгоградской области, Департамента финансов администрации Волгограда, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.
Исследовав материалы дела, заслушав представителей администрации, контрольно-счетной палаты, Департамента по жилищной политике администрации Волгограда, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, в соответствии с планом работы контрольно-счетной палаты, утвержденным постановлением Волгоградской областной Думы от 23.12.2010г. № 36/1393, контрольно-счетной палатой проведена проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств, направленных на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства за 2009, 2010 года и 9 месяцев 2011 года.
По результатам проверки в администрацию направлено представление контрольно-счетной палаты от 17.01.2012г. № 01 КСП-01-09/8.
Администрации предложено обеспечить возврат средств областного бюджета, направленных в нарушение условий областной адресной программы «Переселение граждан их аварийного жилищного фонда на территории Волгоградской области с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья в 2009-2010 годах», утвержденной постановлением администрации Волгоградской области от 26.01.2009г. № 12-п (далее – программа), на приобретение жилья гражданам, проживающим в ветхом и аварийном жилье, в размере 46 971, 1 тыс.руб.
Администрация не согласилась с представлением контрольно-счетной палаты в части, указывающей администрации обеспечить возврат средств областного бюджета, направленных на приобретение жилья гражданам, проживающим в ветхом и аварийном жилье в размере 46 971, 1 тыс.руб., в связи с чем обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что акт от 15.11.2011г. и отчет о результатах проверки эффективности и целевого использования бюджетных средств содержат противоречивую информацию о произведенных расчетах по расходам областного бюджета, направленных на приобретение жилья гражданам по программе, в связи с чем результаты такого исследования контрольно-счетной палаты не могут быть положены в основу вывода, указанного в представлении, об обеспечении администрацией возврата денежных средств в областной бюджет в размере 46971,1 тыс. руб.
Апелляционная коллегия считает выводы суда первой инстанции обоснованными по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с со ст. 1, 18 Закона Волгоградской области от 17.12.1999 №344-ОД «О контрольно-счетной палате Волгоградской области» контрольно-счетная палата Волгоградской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, который вправе вносить в органы государственной власти Волгоградской области и государственные органы Волгоградской области, органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Волгоградской области, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
Органы государственной власти Волгоградской области и государственные органы Волгоградской области, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также иные организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.
В случае если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств областного бюджета, местного бюджета, а также средств бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Волгоградской области, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетная палата незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы.
Как следует из материалов дела, 26.01.2009г. постановлением администрации Волгоградской области №12-п утверждена областная адресная программа «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Волгоградской области с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья в 2009 - 2010 годах».
Целью программы является стимулирование развития рынка жилья путем приобретения жилых помещений в многоквартирных домах, строительство которых не завершено и степень строительной готовности которых составляет менее 70%, а также переселение граждан, проживающих в многоквартирных домах, признанных до 01.01.2009г. в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу в связи с фактическим износом в процессе эксплуатации.
Объем финансирования составил 764 949 тыс. рублей, в том числе:
- средства Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд) - 575 009,9 тыс. рублей;
- обязательная доля софинансирования к средствам Фонда за счет средств областного бюджета-47 291,8 тыс. рублей;
- дополнительные средства областного бюджета - 142 647,3 тыс. рублей.
Для реализации программы между Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству администрации Волгоградской области, городским округом город-герой Волгоград и управлением по жилищной политике администрации заключено Соглашение о взаимодействии в рамках Программы №12-п. от 26.03.2009г. № 2.
На основании соглашения управлением по жилищной политике администрации подготовлено и направлено 5 заявок о потребности в количестве и размере жилых помещений.
На основании указанных заявок Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству администрации Волгоградской области проведен запрос котировок на покупку квартир, по итогам которого заключены государственные контракты на приобретение жилых помещений, предназначенных для переселения граждан из аварийного жилищного фонда.
В результате закупок была приобретена и передана в муниципальную собственность 231 квартира (268 жилых помещений (квартиры и комнаты в коммунальных квартирах), а именно:
- 118 квартир по ул. Маршала Воронова, 12 в соответствии с постановлением главы администрации Волгоградской области от 21.10.2009г. № 1254 «О передаче жилых помещений из государственной собственности Волгоградской области в муниципальную собственность городской округ город-герой Волгоград»;
- 113 квартир в соответствии с постановлением главы администрации Волгоградской области от 04.02.2010г. № 158 «О передаче жилых помещений из государственной собственности Волгоградской области в муниципальную собственность городской округ город-герой Волгоград».
Управлением по жилищной политике администрации для переселения граждан в рамках реализации Программы № 12-п было предоставлено 268 жилых помещений общей площадью 12 978,3 кв.м, а именно:
- 152 жилых помещения общей площадью 6 898,4 кв.м предоставлено гражданам-собственникам;
- 116 жилых помещений общей площадью 6 079,9 кв.м предоставлено гражданам-нанимателям по договорам социального найма, из них:
- 100 жилых помещений общей площадью 5 114,47 кв.м предоставлено гражданам-нанимателям, которые не состояли на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий,
- 16 жилых помещений общей площадью 965,5 кв.м предоставлено гражданам-нанимателям, которые состояли на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Управлением по жилищной политике администрации в Комитет по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству администрации Волгоградской области направлена информация по итогам реализации областной адресной программы на территории городского округа город-герой Волгоград (от 19.10.2010г. исх. №18.12-31/3387).
Рабочей группой государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в период с 05.07.2010г. по 09.07.2010г. проведена проверка выполнения на территории Волгоградской области (в том числе городского округа город-герой Волгоград) условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, предусмотренных ст. 14 Федерального закона от 21.07.2007г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», и реализации региональных адресных программ, в том числе по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья (программа).
Согласно Отчету о проведении выездной проверки в Волгоградской области № 0-34/02 от 02.09.2010 по состоянию на 05.07.2010 было переселено 590 граждан.
Каких-либо нарушений при реализации программных мероприятий проверкой выявлено не было.
28.12.2010г. правление Фонда, рассмотрев отчет Волгоградской области по итогам реализации региональных адресных программ, в том числе по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья (программа), признало указанные программы выполненными полностью.
При проверке эффективности и целевого использования бюджетных средств, направленных на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с использованием средств Фонда за 2009, 2010 годы и 9 месяцев 2011 года, контрольно-счетной палатой выявлены нарушения Жилищного кодекса Российской Федерации и условий программы, которые послужили основанием для вывода в представлении контрольно-счетной палаты о необходимости возврата денежных средств в областной бюджет:
- оценка при определении площади предоставляемых жилых помещений гражданам-собственникам изымаемых жилых помещений не учитывалась, в связи с чем сопоставить выкупную цену изымаемого жилого помещения со стоимостью предоставленного жилого помещения в ходе проверки не представилось возможным; вместе с тем, у контрольно-счетной палаты Волгоградской области имеются основания утверждать, что расходы областного бюджета в размере 26 562,5 тыс. рублей на приобретение для собственников жилых помещений площадью сверх изъятой (на 935,3 кв.м) необоснованны;
- за счет дополнительных средств областного бюджета для переселения граждан-нанимателей, которые не состояли на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, приобретено дополнительно 696,73 кв.м жилья, стоимость которого составила 19 787,1 тыс. рублей;
- департаментом по жилищной политике для переселения граждан-нанимателей, состоявших на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, необоснованно приобретено 22,8 кв.м жилья - сверх рассчитанной по нормам предоставления площади жилья (увеличенной на 10 %), стоимостью 621,5 тыс. рублей.
В результате на основании ст. 18 Закона Волгоградской области от 17.12.1999г. № 344-ОД «О контрольно-счетной палате Волгоградской области», в адрес администрации внесено представление, где в оспариваемом пункте 3 предлагается обеспечить возврат средств областного бюджета, направленных в нарушение условий программы на приобретение гражданам, проживающим в ветхом и аварийном жилье, в размере 46 971,1 тыс. рублей. О мерах принятых по выполнению настоящего представления администрация обязана сообщить контрольно-счетной палате до 15.02.2012г.
Суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что представление контрольно-счетной палаты подлежит признанию в оспариваемой части недействительным по следующим основаниям
Согласно пункту 13 статьи 20.1 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» к полномочиям органов местного самоуправления отнесено принятие из государственной собственности в муниципальную собственность приобретенных у застройщиков жилых помещений и предоставление их в соответствии с жилищным законодательством гражданам, переселяемым из аварийного жилищного фонда.
Источниками финансирования мероприятий программы являлись средства Фонда и областного бюджета. Согласно пункту 3 статьи 20.2 Федерального закона от 21.07.2007г. №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» денежные средства бюджета Волгограда не являлись источником финансирования программы.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела администрация, Департамент по жилищной политике администрации не приобретали жилые помещения для целей реализации программы, средства областного бюджета в рамках программы в бюджет Волгограда не поступали.
На основании вышеизложенного суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о неисполнимости администрацией представления контрольно-счетной палаты в части возврата потраченных средств областного бюджета на приобретение жилья гражданам по программе в размере 46971,1 тыс. руб. Механизма возврата денежных средств в областной бюджет представление не содержит.
В соответствии с п. 1 ст. 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных ст.ст. 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, средства областного бюджета администрацией и Управлением по жилищной политике администрации не расходовались, в связи с чем вывод и предложение контрольно-счетной палаты об обеспечении возврата средств областного бюджета в размере 46 971,1 тыс.руб. являются незаконными.
В марте 2009г. управлением по жилищной политике администрации, исходя из критерия равнозначности по номенклатуре жилья, сформирована первая заявка на приобретение 429 квартир (470 жилых помещений) в рамках реализации программы, которая являлась неотъемлемой частью Соглашения о взаимодействии от 26.03.2009г. №2.
Механизм реализации программы предусматривал приобретение исключительно жилых помещений в многоквартирных домах, строительство которых не завершено и строительная готовность которых составляет не менее 70% от предусмотренной проектной документацией готовности таких многоквартирных домов.
Требования к функциональным характеристикам жилых помещений, приобретаемых в рамках программы, устанавливались конкурсной документацией и государственным контрактом. Приобретенные в областную собственность жилые помещения подлежали передаче в муниципальную собственность для предоставления переселяемым гражданам в соответствии с жилищным законодательством.
Таким образом, согласно программе за счет средств Фонда и областного бюджета планировалось, с одной стороны, оздоровить жилищную отрасль в Волгоградской области путем стимулирования завершения строительства жилья строительными организациями, с другой - за счет приобретения готового жилья переселить в него граждан, проживающих в аварийных жилых домах.
Суд первой инстанции согласился с позицией администрации в той части, что невозможно абсолютно точно достичь указанной цели при соблюдении условия о приобретении жилья в домах с 70%-ой степенью готовности и при этом с точностью до 1 кв.м. соблюсти номенклатуру жилья.
Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству администрации Волгоградской области приобретались жилые помещения в домах, соответствующих условиям программы, но (в отдельных случаях) с превышением требуемой общей площади жилья (исходя из имеющейся номенклатуры жилья на строительном рынке).
Согласно статьи 86 Жилищного кодекса Российской Федерации если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу, выселяемым из него гражданам органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение о сносе такого дома, предоставляются другие благоустроенные жилые помещения по договорам социального найма.
Согласно пункту 1, 2 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации предоставляемое гражданам в связи с выселением по основаниям, которые предусмотрены ст. 86 - 88 Жилищного кодекса Российской Федерации, другое жилое помещение по договору статьями социального найма должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в черте данного населенного пункта. Если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи до выселения занимали квартиру или не менее чем две комнаты, наниматель соответственно имеет право на получение квартиры или на получение жилого помещения, состоящего из того же числа комнат в коммунальной квартире.
Таким образом предоставление гражданам в связи со сносом дома другого жилого помещения носит компенсационный характер и гарантирует им условия проживания, которые не должны быть ухудшены по сравнению с прежними.
Под цели переселения граждан Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству администрации Волгоградской области путем проведения запроса котировок осуществлялась закупка квартир. Фактически при потребности в 429 жилых помещениях (квартир) в рамках программы приобретено 231 жилое помещение, что составляет 53,8% от запланированного объема закупки.
В конце октября 2009 года на основании постановления главы администрации Волгоградской области от 21.10.2009г. № 1254 состоялась передача приобретенных жилых помещений из государственной собственности в муниципальную собственность в жилом доме по ул. им. Маршала Воронова, 12.
В феврале 2010 года на основании постановления главы администрации Волгоградской области от 04.02.2010г. № 158 в муниципальную собственность переданы жилые помещения в жилых домах по ул. Песчанокопская, 13, ул. им.Маршала Воронова, 10, 18, 22.
25.01.2010г. в программу, без согласования с администрацией Волгограда и уполномоченным органом внесены изменения в части исключения из перечня аварийных жилых домов, подлежащих переселению, 6 жилых домов, что повлекло изменение основных показателей программы:
- количество жилых домов, из которых планировалось переселить граждан, уменьшилось на 6 жилых домов (с 43 до 37 жилых домов);
- общая расселяемая площадь уменьшилась на 1 802 кв.м. (с 19 295,3 кв.м. до 17 493,3 кв.м.);
- количество граждан, подлежащих переселению, уменьшилось на 108 человек (с 1 257 человек до 1 149 человек).
С учетом ограниченного количества приобретенных жилых помещений, не позволяющего исполнить программу в полном объеме, перед выполнением программных мероприятий, управлением по жилищной политике администрации проводился социально-экономический анализ с целью выработки наиболее целесообразного, рационального и результативного подхода к расселению аварийных жилых домов, достижения наилучших показателей реализации программных мероприятий.
Правовое регулирование переселения граждан в рамках программы обеспечивается Жилищным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21.07.2007г. №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», условиями программы и Соглашения от 26.03.2009г. № 2 о взаимодействии.
С учетом вышеизложенного следует, что необходимо осуществлять переселение граждан в соответствии с жилищным законодательством путем предоставления органами местного самоуправления жилых помещений, приобретенных в собственность субъектами Российской Федерации и переданных в муниципальную собственность в установленном законом порядке.
Принятие решений о порядке переселения граждан в рамках программных мероприятий отнесено к исключительной компетенции уполномоченного органа (п.п. 2.3, 2.4 Соглашения) без каких-либо оговорок в части выбора принципа расселения. При этом предполагаются разумность и добросовестность действий исполнителя мероприятий программы с учетом фактических и экономических обстоятельств.
По итогам проведенного анализа эффективности и в соответствии с требованиями действующего законодательства, уполномоченным органом принято решение о расселении многоквартирных жилых домов в целом.
При отборе жилых домов, планируемых к переселению, учитывались как юридически, так и экономически значимые факторы: наличие многоквартирного жилого дома в программе (адресность программы), степень физического износа жилого дома, количество проживающих в нем граждан, количество освобождающихся земельных участков и результативность выполнения программных мероприятий в целом, предполагающая возможность сноса аварийного жилого лома. В основу такого подхода был положен принцип экономической эффективности, суть которого состоит в достижении наибольшей результативности деятельности и выполняемых в рамках программы мероприятий при существующих затратах и ресурсах, обусловивших получение этого результата.
Установлено, что при применении подхода переселения граждан многоквартирных домов достигается наибольшая результативность выполнения программных мероприятий, в совокупности установленных программных показателей, в результате переселения по такому принципу достигнуты следующие показатели:
- полностью расселено 14 домов, частично расселен 21 дом;
- площадь ликвидируемого аварийного фонда - 11 005,74 кв.м;
количество переселенных граждан - 719 человек.
В случае переселения граждан с учетом состоявшихся закупок, были бы достигнуты следующие показатели:
- полностью расселяются 5 жилых домов, частично 24 дома и в 5 домах переселено было бы только 1-2 помещения;
- общая площадь расселения - 11 302,5 кв.м;
- количество граждан, подлежащих переселению, - 733 человека.
Таким образом, общая оценка эффективности социальных и экономических последствий переселения граждан в рамках программы показала, что при применении принципа переселения граждан многоквартирных домов достигается наилучший результат.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции принял во внимание, что рабочей группой государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в период с 18.07.2011г. по 22.07.2011г. проведена проверка выполнения на территории Волгоградской области (в том числе городского округа город-герой Волгоград) условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, по результатам которой нарушений при предоставлении гражданам жилья большей площадью, по сравнению с занимаемым ранее, не выявлено.
Выводы контрольно-счетной палаты Волгоградской области об обеспечении возврата средств областного бюджета в размере 26 562,5 тыс. руб., затраченных на приобретение для собственников жилых помещений площадью сверх изъятой (на 935,3 кв.м), суд первой инстанции правомерно признал необоснованными.
Статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Статьей 8 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» установлен исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых проведение объектов оценки осуществляется органом местного самоуправления.
Оценка стоимости имущества, являющегося собственностью юридических и физически лиц, может проводиться муниципальным образованием в случае возникновения спора о стоимости объекта оценки при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд (часть 2 статьи 8 ФЗ от 29.07.1998г. № 135-ФЗ).
Основанием для проведения оценки является договор на проведение оценки указанных в статье 5 Федерального закона от 29.07.1998г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» объектов, заключенный заказчиком с оценщиком или с юридическим лицом, с которым оценщик заключил трудовой договор.
Таким образом администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, полномочиями на проведение оценки стоимости жилых помещений граждан, расположенных в аварийных и подлежащих сносу жилых домах, в установленном порядке не наделялась. Денежные средства на проведение данных мероприятий программой не предусмотрены и в бюджет Волгограда в качестве субвенций из вышестоящего бюджета не поступали.
На основании изложенного, во избежание споров о стоимости жилого помещения, подлежащего изъятию в соответствии со статьей 32 Жилищного кодекса Российской Федерации собственникам было предложено самостоятельно обратиться в специализированную организацию и произвести оценку 'стоимости принадлежащего им имущества.
Кроме того, подписанное соглашение о выкупе (о мене) недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд является подтверждением согласия участников указанного соглашения со всеми его условиями, в том числе с размером компенсации убытков, причиненных изъятием недвижимого имущества. Данная позиция также подтверждается письмом Министерства экономического развития РФ от 05.09.2011г. № ОГ-Д23-1206.
Определением Высшего Арбитражного суда РФ от 23.12.2010г. № ВАС-14974/10 установлено, что регулирование правоотношений между собственниками жилья в аварийных домах и публичными образованиями связано со специальным характером программы, принимающей во внимание исключительно состояние жилищного фонда, в котором проживают переселяемые граждане, и учитывающей, что их квартиры в аварийных домах могут не иметь потребительской ценности и какой-либо рыночной стоимости, тем более сопоставимой со стоимостью предоставляемого им взамен жилья.
Использование в этих отношениях гражданско-правовой конструкции договора мены, предполагающего обмен равноценного имущества, и указание на равноценность квартир в самом договоре не означает их одинаковую рыночную стоимость и не требует оценки аварийного жилья граждан по правилам Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
Равноценность обмениваемых квартир определяется в данном случае сопоставлением их физических и экономических характеристик (местоположение дома, этаж, площадь, количество комнат и т.п.) с тем, чтобы предоставляемое жилое помещение не ухудшало жилищные условия переселяемых граждан с учетом их разумных потребностей.
Переселение граждан из аварийного жилья посредством заключения договора мены, по существу, выступает лишь способом оформления внерыночных отношений социального характера, позволяющим урегулировать вопросы передачи и регистрации прав на нежилые помещения по общим правилам гражданского оборота.
Поэтому положения Федерального закона от 29.07.1998г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» не подлежат применению к таким договорам мены квартир в части оценки рыночной стоимости аварийного жилья граждан исходя из приоритетов, закрепленных частью 1 статьи 7, статьей 16 и частью 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации, существа данных отношений, а также в силу специальных правил их регулирования.
Суд первой инстанции обоснованно указал, что оспариваемое в части представление не содержит конкретного расчета и исходных данных суммы, подлежащей возврату в областной бюджет - 46 971, 1 тыс.руб., а также суммы расчетно-платежных операций, совершенных с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), ссылок на документы, подтверждающие нарушение. Отсутствует в данном представлении и ссылка на акт проверки и отчет, в котором отражены выявленные нарушения.
Таким образом представление не соответствует ч.1 ст.16 Федерального закона от 07.02.2011г. №6-ФЗ, поскольку из его содержания не ясно, из какого расчета контрольно-счетная палата пришла к выводу о необходимости возврата 46 971, 1 тыс.руб., в чем это выражено и чем доказано.
В представлении не указаны конкретные причины и условия, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть определенными, реальными и исполнимыми.
В материалы дела представлен акт от 15.11.2011 проверки эффективности и целевого использования бюджетных средств, направленных на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с использованием средств Фонда за 2009, 2010 годы и 9 месяцев 2011 года, из которого следует, что 152 жилых помещения общей площадью 6 898,4 кв.м предоставлено гражданам-собственникам, что, по мнению контрольно-счетной палаты Волгоградской области, на 935,3 кв.м больше изъятой (5 963,1 кв.м). При этом указан размер средств областного бюджета, дополнительно выплаченных в нарушение условий Программы № 12-п, - 26 695,8 тыс. рублей.
Вместе с тем, согласно Отчету, утвержденному 23.12.2011г. о результатах проверки эффективности и целевого использования бюджетных средств, направленных на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с использованием средств Фонда за 2009,2010 годы и 9 месяцев 2011 года, а также оспариваемому представлению от 17.01.2012г. № 01 КСП-01-09/8, дополнительные расходы областного бюджета на приобретение для собственников жилых помещений площадью сверх изъятой, составили 26 562,5 тыс.руб.
Относительно возврата средств областного бюджета в размере 19 787,1 тыс. руб., затраченных на приобретение дополнительно 696,73 кв.м. жилья для переселения граждан-нанимателей, которые не состояли на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, и средств областного бюджета в размере 621,5 тыс.руб., затраченных на приобретение дополнительно 22,8 кв.м жилья для переселения граждан-нанимателей, которые состояли на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, судом установлено следующее.
В соответствии с актом от 15.11.2011г. проверки эффективности и целевого использования бюджетных средств, направленных на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с использованием средств Фонда за 2009, 2010 годы и 9 месяцев 2011 года, 100 жилых помещений общей площадью 5 114,47 кв.м предоставлены гражданам-нанимателям, которые не состояли на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий; площадь ранее занимаемых ими помещений составила 4 417,74 кв.м, что на 696,73 кв.м меньше предоставленной. Размер средств областного бюджета, дополнительно выплаченных сверх площади жилых помещений, занимаемых ранее, составил 20 471,9 тыс. рублей.
Однако, в Отчете о результатах проверки эффективности и целевого использования бюджетных средств, направленных на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с использованием средств Фонда за 2009, 2010 годы и 9 месяцев 2011 года, и в оспариваемом представлении от 17.01.2012 № 01 КСП-01-09/8, указана иная сумма - 19 787,1 тыс. рублей без приложения каких-либо расчетов.
Кроме того, расчет дополнительно приобретенного жилья в размере 22,8 кв.м, приведенный в Отчете, и суммы потраченных средств в размере 621,5 тыс. рублей на его приобретение, указанной в представлении, является необоснованным, выполненным без учета требований ст.86, 88, 89 Жилищного кодекса Российской Федерации.
С учетом вышеизложенного представление контрольно-счетной палаты в оспариваемой части является не правомерным.
На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции не принимает доводы апелляционной жалобы.
Таким образом суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального права и процессуального права.
При таких обстоятельствах принятый судебный акт отмене не подлежит.
Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение арбитражного суда Волгоградской области от 14 мая 2012 года по делу № А12-3703/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в порядке, предусмотренном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.
Председательствующий Н.В. Луговской
Судьи Л.Б. Александрова
Т.С. Борисова
