ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
Староникитская ул., 1, г. Тула, 300041, тел.: (4872)70-24-24, факс (4872)36-20-09
e-mail: info@20aas.arbitr.ru, сайт: http://20aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Тула | Дело № А09-4322/2021 |
Резолютивная часть постановления объявлена 06.12.2021
Постановление изготовлено в полном объеме 10.12.2021
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Большакова Д.В., судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Акуловой О.Д., при участии в судебном заседании от заявителя – акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод» (Брянская область, г. Клинцы, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО1 (доверенность от 01.10.2020), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – прокуратуры Брянской области (г. Брянск, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО2 (доверенность от 30.11.2021 № 8-314-2021), в отсутствие заинтересованного лица – прокурора г. Клинцы Брянской области (Брянская область, г. Клинцы), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества «Клинцовский автокрановый завод» на решение Арбитражного суда Брянской области от 19.08.2021 по делу № А09-4322/2021 (судья Малюгов И.В.),
УСТАНОВИЛ:
акционерное общество «Клинцовский автокрановый завод» (далее – АО «КАЗ», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к прокурору города Клинцы (далее – прокурор) о признании незаконным решения о проведении проверки АО «КАЗ» от 08.06.2021.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура Брянской области (далее – прокуратура).
Решением Арбитражного суда Брянской области от 19.08.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с состоявшимся судебным актом, общество обжаловало его в апелляционном порядке. Указывает на отсутствие у прокурора на момент вынесения решения о проведении проверки информации о нарушениях закона со стороны АО «КАЗ», в связи с чем полагает, что у прокурора отсутствовали основания для проведения проверки и принятия мер прокурорского реагирования. Отмечает, что в оспариваемом решении не указано основание для проведения проверки.
Прокуратура возражала против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.
Прокурор отзыв на апелляционную жалобу не представил, в судебное заседание не явился, извещен о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).
Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для его отмены в связи со следующим.
Как следует из материалов дела, прокуратурой города Клинцы во исполнение требований части 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) и приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.11.2018 № 723 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса» (далее – Приказ № 723) проведен анализ состояния законности в сфере соблюдения законодательства о государственном оборонном заказе, промышленной безопасности, пожарной безопасности и охране труда в АО «КАЗ».
В ходе проведения анализа состояния законности из органов государственного контроля (надзора) прокурором истребованы сведения о проведенных на предприятии проверках и выявленных нарушениях обязательных требований, характеризирующих состояние законности в сфере соблюдения АО «КАЗ» требований законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, пожарной безопасности и охране труда.
В ходе анализа учтены информационно-аналитические материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации о состоянии законности на территории Российской Федерации в сфере промышленной безопасности на предприятиях оборонно-промышленного комплекса (далее – ОПК).
По результатам анализа состояния законности прокуратурой города установлены основания для проведения проверки соблюдения АО «КАЗ» требований законодательства в сфере ОПК, о чем составлена справка. Прокуратурой Брянской области дано поручение о проведении такой проверки.
В этой связи прокурором города Клинцы 08.06.2021 вынесено решение № 7 о проведении проверки соблюдения АО «КАЗ» требований законодательства в сфере ОПК.
В АО «КАЗ» 08.06.2021 из прокуратуры города Клинцы поступило письмо от 08.06.2021 № 20/2021 и решение о проведении проверки общества от 08.06.2021, вынесенное прокурором города Клинцы.
В прокуратуру города Клинцы 09.06.2021 направлено письмо исх. № 2021/1131-адм, в котором предлагалось уточнить основание проведения проверки общества, однако, уточнение оснований для проведения проверки из прокуратуры города Клинцы в адрес общества не поступило.
АО «КАЗ», полагая, что указанное решение не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Порядок проведения проверок, основания принятия и форма решения о проведении проверок органами прокуратуры регламентированы Законом о прокуратуре, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – Приказ № 195), а также приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2021 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (пункт 1 статьи 1 Закона о прокуратуре).
В силу пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Реализуя эти полномочия, прокурор имеет право проводить проверки, что является формой реализации полномочий прокурора как должностного лица, имеющих целью осуществление надзора за соблюдением законов, устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
Согласно пункту 1 статьи 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Пунктом 2 статьи 21 Закона о прокуратуре предусмотрено, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
В соответствии с пунктами 3, 4 статьи 21 Закона о прокуратуре решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.
В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.
Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.
Статьей 22 Закона о прокуратуре определены полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов.
Одним из видов прокурорского надзора является надзор за исполнением законов в сфере ОПК, который регулируется Приказом № 723.
В силу пункта 1 Приказа № 723 заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам надлежит рассматривать нарушения законов в сфере ОПК как одну из угроз безопасности Российской Федерации.
Из пункта 2.2 Приказа № 723 следует, что при выявлении нарушений законодательства в сфере ОПК прокурорам необходимо использовать весь комплекс предусмотренных Законом о прокуратуре полномочий и мер прокурорского реагирования с целью устранения нарушений закона и привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности, а также контролировать фактическое устранение нарушений законов, добиваться исполнения требований прокурора.
Пунктом 2.1 Приказа № 723 на прокуроров возложены обязанности по организации и систематическому осуществлению сбора и анализа сведений, характеризующих состояние законности в сфере оборонно-промышленного комплекса.
Пунктом 2.4 Приказа № 723 предусмотрено, что проверки соблюдения законодательства в сфере ОПК организациями, включенными в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса, утвержденный уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, проводятся органами прокуратуры на основании анализа состояния законности.
На основании пункта 5.4 Приказа № 723 прокурорам предписано организовывать проверки в отношении предприятий, включенных в сводный реестр организаций ОПК, основываясь на принципе комплексности и изучая все вопросы исполнения федерального законодательства. К проведению проверочных мероприятий привлекать органы государственного контроля (надзора).
Как следует из материалов дела, в том числе размещенных в порядке абзаца третьего пункта 2.1 постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 25.12.2013 № 100 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)» в Картотеке арбитражных дел (http://kad.arbitr.ru) в режиме ограниченного доступа (приложения к отзыву прокуратуры Брянской области от 28.07.2021 № 8-314-2021), основанием для вынесения решения о проведении проверки деятельности АО «КАЗ» послужили результаты анализа состояния законности, о чем составлена справка, по результатам изучения которой прокуратурой Брянской области прокурору города Клинцы дано поручение от 01.06.2021 № 07-32-2021 о проведении такой проверки.
Согласно названной справке АО «КАЗ», включенное в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса, утвержденный Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, осуществляет производство и поставку продукции военного назначения (автомобильных кранов, манипуляторов и узлов для военной техники), в том числе по государственным контрактам с Министерством обороны Российской Федерации в рамках исполнения государственного оборонного заказа.
В прокуратуру города 22.05.2021 из Пермской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особорежимных объектах поступила информация о нарушении АО «КАЗ» условий договора, заключенного с ЗАО «Специальное конструкторское бюро» в целях исполнения государственного контракта по государственному оборонному заказу.
Изложенное свидетельствует о возможном несоблюдении АО «КАЗ» условий государственных контрактов (договоров), заключенных в целях выполнения государственного оборонного заказа.
В ходе проведения анализа из органов государственного контроля (надзора) истребованы сведения, характеризирующие состояние законности в сфере соблюдения АО «КАЗ» требований законодательства о промышленной безопасности, пожарной безопасности и охране труда.
По результатам анализа сведений, представленных Приокским управлением Ростехнадзора, установлено, что АО «КАЗ» эксплуатируются 15 ОПО, из которых 3 ОПО отнесены к III классу опасности, в том числе «Участок трубопроводов теплосети (12)», «Сеть газопотребления АО «КАЗ» (11)», «Цех литейный (13)», и 12 ОПО отнесены к IV классу опасности, в том числе «Участок гальванический (7)», Участок компрессорный № 1 (12)», «Участок транспортный (15)», «Кузнечно-заготовительный цех (15)», «Площадка склада металлов (15)», «Площадка мостового крана инструментального участка № 9 (15)», «Площадка мостового крана участка № 15 (15)», «Механосборочный цех (15)», «Площадка козлового крана участка складирования полукоробов (15)», «Площадка козлового крана склада ПДО (15)»; «Площадка козлового крана копрового участка (15)», «Площадка козлового крана участка испытаний кранов (15)».
В 2020 году Приокским управлением Ростехнадзора в АО «КАЗ» проводилась внеплановая проверка, в результате которой при эксплуатации ОНО «Участок трубопроводов теплосети (12)» выявлено 10 нарушений требований промышленной безопасности.
Из информации государственной инспекции труда в Брянской области следует, что в марте 2021 года в ходе внеплановой проверки выявлены нарушения требований части 6 статьи 230 Трудового кодекса Российской Федерации, выразившееся в ненаправлении материалов расследования несчастного случая на производстве в исполнительный орган страховщика и несоответствии акта формы Н-1 требованиям законодательства.
По сведениям ОНД и ПР по г. Клинцы и Клинцовскому району УНД и ПР ГУ МЧС России по Брянской области проверки соблюдения требований законодательства о пожарной безопасности в АО «КАЗ» не проводились.
Таким образом, соблюдение требований законодательства о промышленной безопасности, пожарной безопасности и охране труда при эксплуатации АО «КАЗ» опасных производственных объектов в полном объеме не охватывалось деятельностью вышеперечисленных органов государственного контроля (надзора).
Вместе с тем, обеспечение безопасности на предприятиях ОПК, их стабильное функционирование, а, следовательно, своевременное выполнение государственного оборонного заказа напрямую связано с соблюдением предприятиями ОПК требований законодательства о промышленной безопасности, пожарной безопасности и охране труда.
Нарушение требований законодательства о промышленной безопасности, пожарной безопасности и охране груда на предприятиях ОПК может повлечь за собой возникновение чрезвычайных ситуаций, гибель людей, причинение крупного материального ущерба и, как следствие, срыв исполнения государственного оборонного заказа.
Приведенная в справке информация подтверждается документами (сведениями), представленными контрольными (надзорными) органами.
Таким образом, оспариваемое решение по форме, содержанию и основаниям принятия соответствует требованиям, предъявляемым Законом о прокуратуре и Приказом № 723.
Признавая ошибочной позицию заявителя об отсутствии правовых оснований для вынесения вышеуказанного решения, суд также обоснованно отметил следующее.
Исходя из правовой позиции, изложенной в пункте 5.2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», так и в любых открытых источниках.
С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.
В соответствии с пунктом 6 Приказа № 195 прокурорам предписано проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь – для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о банковской, налоговой и иной тайне, руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом.
Как верно указал суд, из совокупного толкования положений статьи 21 Закона о прокуратуре, Приказа № 195 и Приказа № 723 следует, что основанием для проведения прокурорской проверки исполнения законов являются не только поступившие в органы прокуратуры заявления, жалобы и иные обращения о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, но и любые иные открытые источники, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. К таким источникам также относятся материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.
Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями, но и в инициативном порядке, при условии, что он связан с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности организаций признаков нарушений законов.
Такими сведениями в данном случае послужила справка о результатах анализа состояния законности в сфере соблюдения законодательства о государственном оборонном заказе, промышленной безопасности, пожарной безопасности и охране труда.
В этой связи апелляционная коллегия соглашается с выводом суда области о том, что вынесенное прокурором города Клинцы решение о проведении проверки соответствует требованиям отраслевых приказов.
Суд первой инстанции также справедливо указал, что исходя из смысла статей 21, 22 Закона о прокуратуре, Приказа № 195, Приказа № 723 прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми субъектами прав независимо от иных государственных органов, что обусловлено целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора). Во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора) (пункт 3 постановления Конституционного Суда Российской Федеоации от 17.02.2015 № 2-П).
Таким образом, в силу вышеприведенных положений Закона о прокуратуре, прокурор вправе осуществлять надзор за исполнением законов юридическим лицом, являющимся хозяйствующим субъектом, каковым является АО «КАЗ», а предметом надзора является исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства с точки зрения относимости, допустимости, достоверности каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их неразрывной совокупности, пришел к обоснованному выводу о том, что заявителем не представлено доказательств, объективно и безусловно свидетельствующих о нарушении оспариваемым решением требований закона, прав и охраняемых законом интересов заявителя в предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.
Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы заявителя, изложенные в суде первой инстанции, которым дана надлежащая оценка в обжалуемом судебном акте.
Несогласие с оценкой установленных судом обстоятельств по делу само по себе, без иных установленных законом оснований, не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.
Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.
Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Брянской области от 19.08.2021 по делу № А09-4322/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий Судьи | Д.В. Большаков Е.В. Мордасов В.Н. Стаханова |
