ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
127994, Москва, ГСП-4, проезд Соломенной cторожки, 12
адрес электронной почты: info@mail.9aac.ru
адрес веб.сайта: http://www.9aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
№ 09АП-5709/2014
г. Москва Дело № А40-129661/2013
07 апреля 2014 года
Резолютивная часть постановления объявлена 31 марта 2014 года
Постановление изготовлено в полном объеме 07 апреля 2014 года
Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Москвиной Л.А.,
судей: | Цымбаренко И.Б., Пронниковой Е.В., |
при ведении протокола | помощником судьи Струковой В.В., |
рассмотрев в открытом судебном заседании в зале №13 апелляционную жалобу Департамента труда и занятости населения г. Москвы
на решение Арбитражного суда г. Москвы от 19 декабря 2013 года по делу №А40-129661/2013 (130-1186)
по заявлению ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» (ОГРН 1037739904586, 123610, г.Москва, Краснопресненская набережная, д.12, офис 802а)
к 1)Департаменту труда и занятости населения г. Москвы, 2)Правительству Москвы
о признании незаконным решения, обязании произвести действия
при участии:
от заявителя: | Вардомский Е.Н. по дов. от 05.09.2013 №056 |
от ответчиков: | 1) Кодря А.Н. по дов. от 03.07.2013 №91-15-1907/3, 2)Джалилов А.Б. по дов. от 30.09.2013 №4-14-797/3; |
У С Т А Н О В И Л:
ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением о признании незаконным решения от 22.05.2013 №91-15-1451/3 об отказе ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» в удовлетворении заявления об увеличении потребности в рабочей силе для замещения в 2013 году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками; о признании незаконным письма Департамента труда и занятости населения города Москвы от 20.06.2013 №91-14-2499/3.
Решением Арбитражного суда г.Москвы от 19.12.2013, принятым по настоящему делу, удовлетворены заявленные ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» требования в части признания незаконным решения Департамента труда и занятости населения города Москвы от 22.05.2013 №91-15-1451/3 об отказе ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» в удовлетворении заявления об увеличении потребности в рабочей силе для замещения в 2013 году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками. При этом суд обязал Департамент труда и занятости населения города Москвы устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» в установленные законом сроки и порядке.
В удовлетворении остальной части требований отказано.
В обоснование принятого решения суд первой инстанции указал, что ответчиками не доказано наличие обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия). Отказывая в удовлетворении остальной части требований суд указал на то, что оспариваемое письмо не является ненормативным актом органа местного самоуправления, носящим властно-распорядительный характер, в связи с чем суд считает, что заявителем выбран неверный способ защиты предполагаемо нарушенного права в данной части.
Не согласившись с данным решением суда первой инстанции, Департамент труда и занятости населения города Москвы в своей апелляционной жалобе просит его отменить, считая, что судом неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также неправильно применены нормы материального и процессуального права.
Представитель Правительства Москвы в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы Департамента труда и занятости населения города Москвы.
Представитель заявителя в судебном заседании и представленном письменном отзыве возражал против доводов и требований апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, считая его законным и обоснованным.
Изучив материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, исходя из нижеследующего.
Как усматривается из материалов дела, ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» 07.03.2013 обратился в Межведомственную комиссию по вопросам привлечения и использования иностранных работников с заявлением о разрешении привлечь в штат Общества двух иностранных работников - граждан Китайской Народной Республики на должности специалиста и начальника финансово-экономического и административного отдела.
12.03.2013 ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» направило в ГКУ «Московский центр трудового обмена» заявление работодателя об увеличении размера определенной на текущий год потребности в привлечении иностранных работников и размера утвержденных на текущий год квот, а также о связанной с этими изменениями корректировке распределения определенной на 2013 год потребности по приоритетным профессионально-квалификационным группам.
Письмами от 22.05.2013 №91-15-1451/3 и от 20.06.2013 №91-14-2499/3 Департамент труда и занятости населения города Москвы уведомил Общество об отказе в удовлетворении заявления об увеличении потребности в рабочей силе для замещения в 2013 году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками, в соответствии с которым заявитель просил разрешить привлечение в штат своей организации двух иностранных работников.
Считая, что данные решения Департамента нарушают его права и законные интересы, ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с указанными выше требованиями.
В соответствии со ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данного акта закону и наличие нарушения им прав и охраняемых законом интересов заявителя.
В настоящем случае суд первой инстанции правомерно исходил из того, что правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 25.07.2002 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (ст.1 Закона).
В силу ст.13 Федерального закона от 25.07.2002 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников.
Согласно п.9 ст.13.1 Закона №115-ФЗ работодатели или заказчики работ (услуг) вправе привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таких привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. Форма и порядок подачи указанного уведомления устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 18 указанного Закона определено, что квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.
Согласно пункту 18 Правил по решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично по следующим основаниям: наличие возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации (а); наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, неустраненных нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, допущенных при выполнении квот в предыдущем и текущем годах (б); наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, непогашенной задолженности по оплате труда работников за период, превышающий 3 месяца, а также выявленных государственной инспекцией труда и неустраненных нарушений трудового законодательства в предыдущем и текущем годах (в); отсутствие возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых предполагается привлечение этих работников работодателями (г).
Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.
Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 №783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников, образованными заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной миграционной службы, государственными инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации, деятельность которых регулируется положениями, утверждаемыми высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также настоящими Правилами. Состав межведомственных комиссий утверждается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).
Процедура определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирование соответствующих квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации регулируется Правилами "О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации", утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783 (далее - Правила).
Согласно п.17 Правил межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников.
По решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично при наличии возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации (п. 18 Правил).
В соответствии с пунктом 1 статьи 18.1 Закона о правовом положении иностранных граждан Правительство Российской Федерации ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы.
В целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство Российской Федерации вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации (п.3 ст.18.1 Закона).
Квоты, предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи, могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда (п.4 ст.18.1 Закона).
В соответствии пунктом 2 указанной статьи исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с Правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации утверждены Постановлением Правительством Российской Федерации от 22.12.2006 №783.
Согласно абз.2 п.1 Правил определение потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.
Ежегодно, до 1 мая, в соответствии с пунктом 7 Правил №783 работодатели представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками.
Заявки работодателей представляются в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации, на территории которых предусматривается осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности.
В соответствии с п.9 Правил уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, обобщают заявки работодателей и направляют их на рассмотрение:
а) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях;
б) территориальных органов Федеральной миграционной службы;
в) территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства (далее - государственные инспекции труда);
г) трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.
Межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников (п.17 Правил).
Из приведенных норм следует, что для вынесения решения об удовлетворении заявки работодателя о привлечении иностранных работников в объеме, указанном в заявке, либо в уменьшении объема привлечения иностранных работников или отклонения заявки Межведомственной комиссии рассматривает материалы, представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации, а именно:
- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения;
- территориальных органов Федеральной миграционной службы;
- государственной инспекции труда;
- трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией рассматривают заявки работодателей и ежегодно готовят для уполномоченных органов субъектов Российской Федерации заключения о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников с учетом положений предусмотренных пунктом 11 Правил.
В настоящем случае в качестве основания для отказа в удовлетворении заявления ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» об увеличении потребности в рабочей силе для замещения в 2013 году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками Департамент сослался на п.п.б) п.18 Правил от 22.12.2006 №783.
Согласно пункту 18 Правил по решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично по следующим основаниям- наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, неустраненных нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, допущенных при выполнении квот в предыдущем и текущем годах (б).
Вместе с тем в материалах дела отсутствуют и ответчиками не представлены доказательства того, что в 2012-2013 гг. ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» привлекалось к административной ответственности за какие-либо правонарушения в области несоблюдения установленного порядка привлечения и использования иностранных работников.
При этом суд правомерно принял во внимание тот факт, что согласно штатному расписанию в штате Общества находится 8 штатных единиц. При этом единственным иностранным работником является только Генеральный директор Организации-Заявителя гражданин КНР Ши Цинцзюнь. Однако у него имеется разрешение на работу иностранному гражданину или лицу без гражданства серия 77 №131430511, выданное УФМС России по г. Москве 02.04.2013, а у самого Заявителя имеется Разрешение на привлечение и использование иностранных работников №77035836867717-77А, выданное УФМС России по г. Москве 18.01.2013. Все остальные работники Организации-Заявителя являются гражданами Российской Федерации.
Какие-либо доказательства, подтверждающие допущенные Обществом нарушения действующего законодательства в области порядка привлечения и использования иностранных работников, в материалах дела отсутствуют и суду не представлены.
Ввиду отсутствия доказательств наличия обстоятельств, указанных Департаментом в качестве основания для отказа в удовлетворении заявления Общества апелляционная коллегия признает обоснованным вывод суда первой инстанции о незаконности и необоснованности такого отказа.
При этом судом первой инстанции правомерно отклонена ссылка Департамента на письмо УФМС по г.Москве от 04.06.2013 №МС-9/11-4340н о целесообразности привлечения, предусматриваемых работодателями объемов и профессионально - квалификационной структуры иностранных работников в 2013 году, с указанием на п. 18 п.п. б) Правил от 22.12.2006 № 783, поскольку при решении вопроса об отказе в удовлетворении заявления об увеличении потребности в рабочей силе для замещения в 2013 вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками, следует учитывать состав административного правонарушения, наличие или отсутствие отягчающих обстоятельств при привлечении ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» к административной ответственности, размер ответственности, при этом, исходить из текстов постановлений о привлечении к административной ответственности.
Отказывая в удовлетворении требований Общества в части признания незаконным письма Департамента труда и занятости населения города Москвы от 20.06.2013 №91-14-2499/3, суд первой инстанции правомерно исходит из следующего.
В порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могут быть обжалованы ненормативные правовые акты, а также действия (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц.
Согласно разъяснениям, данным в пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №2 от 10.02.2009 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).
К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
Таким образом, основным критерием отнесения документов к ненормативным правовым актам является их властно-распорядительный характер.
В обоснование заявленных требований ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ» указало на то, что решение Департамента труда и занятости населения города Москвы, содержащееся в от 20.06.2013 №91-14-2499/3, является незаконным.
Учитывая заявленные требования, суд приходит к выводу о том, что ООО «ХУАМИН ИНТЕРНЭШНЛ», заявляя настоящие требования, полагает, что указанное письмо является ненормативным правовым актом.
Вместе с тем суд первой инстанции, оценив содержание письма от 20.06.2013 №91-14-2499/3, пришел к правомерному выводу о том, что данный документ не содержит властно-распорядительных предписаний, то есть не обладает признаками ненормативного правового акта.
Поскольку указанное письмо не является ненормативным актом органа местного самоуправления, носящим властно-распорядительный характер, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что заявителем выбран неверный способ защиты нарушенного права в данной части.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.
Руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
П О С Т А Н О В И Л :
решение Арбитражного суда г. Москвы от 19 декабря 2013 года по делу № А40-129661/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.
Председательствующий судья: Л.А.Москвина
Судьи: И.Б.Цымбаренко
Е.В.Пронникова
Телефон справочной службы суда – 8 (495) 987-28-00.
