ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
127994, Москва, ГСП-4, проезд Соломенной cторожки, 12
адрес электронной почты: 9aas.info@arbitr.ru
адрес веб.сайта: http://www.9aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
№ 09АП-29388/2018
г. Москва Дело № А40-17314/18
04 июля 2018 года
Резолютивная часть постановления объявлена 26 июня 2018 года
Постановление изготовлено в полном объеме 04 июля 2018 года
Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи И.А. Чеботаревой
судей:
И.В. Бекетовой, ФИО1
при ведении протокола
секретарем судебного заседания А.М. Бегзи,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу АО «УТСК»
на решение Арбитражного суда г. Москвы от 19.04.2018 по делу № А40-17314/18, принятое судьей Махлаевой Т.И. (2-86)
по заявлению АО «УТСК»
к ФАС России
третье лицо: Министерство тарифного регулирования и энергетики Челябинской области
о признании недействительным предписания
при участии:
от заявителя: ФИО2 по дов. от 06.12.2017;
от ответчика: ФИО3 по дов. от 10.01.2018, ФИО4 по дов. от 24.11.2017;
от третьего лица: ФИО5 по дов. от 01.06.2018;
УСТАНОВИЛ:
АО «Уральская теплосетевая компания» (далее – заявитель, АО «УТСК», Общество) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным пункта 1.1 предписания ФАС России (далее – ФАС, ответчик, антимонопольный орган) от 31.10.2017 г. № СП/75439/17.
В качестве третьего лица по делу привлечено Министерство тарифного регулирования и энергетики Челябинской области.
Решением Арбитражного суда г.Москвы от 19.04.2018 требования АО «УТСК» оставлены без удовлетворения.
Не согласившись с принятым решением, АО «УТСК» обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению заявителя, судом не полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, судом неверно применены нормы материального права. АО «УТСК» обосновало расходы, которые должны учитываться при определении тарифа, в том числе, расходы на премирование сотрудников.
Заявитель в судебном заседании суда апелляционной инстанции поддержал апелляционную жалобу, просил решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.
В судебном заседании представители ФАС России и Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, просили оставить решение без изменения.
Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, АО «УТСК» осуществляет производство и передачу тепловой энергии.
В отношении Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области (далее – Министерство, орган регулирования) в 2017 году ФАС России была проведена внеплановая выездная проверка по вопросу соблюдения Министерством действующего законодательства в части определения достоверности, экономической обоснованности расходов и иных показателей, учитываемых при государственном регулировании цен (тарифов), экономической обоснованности фактического расходования средств при осуществлении видов деятельности в сфере теплоснабжения, электроэнергетики, водоснабжения и водоотведения.
В ходе проверки в деятельности Министерства выявлены нарушения в части установления тарифов, в том числе, в отношении АО «УТСК».
По результатам проверки составлен Акт проверки от 23.06.2017 г. № 103.
ФАС России, рассмотрев материалы проверки, изучив доказательства, представленные органом регулирования, письменные пояснения, возражения, вынесла 31.10.2017г. предписание об устранении нарушений законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, допущенные Министерством при установлении цен (тарифов) для АО «УТСК» на 2015г. и 2016- 2018 гг.
Пунктом 1.1. предписания ФАС России от 31.10.2017 г. № СП/75439/17 (далее - Предписание) Министерству необходимо при установлении цен (тарифов) в отношении АО «УТСК» на 2018г. устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, исключив в соответствии с действующим законодательством экономически необоснованные расходы по статьям: «Расходы на оплату труда» (2015 г.) в размере 8882,34 тыс.руб. (производство тепловой энергии); 3485,20 тыс.руб. (передача тепловой энергии); «Отчисления на социальные нужды» (2015 г.) с учетом исключения необоснованных расходов на оплату труда промышленного производственного персонала за 2015 г.
Не согласившись с п.1.1 Предписания от 31.10.2017, АО «УТСК» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании п.1.1 Предписания недействительным.
Суд первой инстанции согласился с позицией антимонопольного органа, пришел к выводу о законности п.1.1 Предписания ФАС.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ «О естественных монополиях» субъектом естественной монополии является хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
Положением о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), утвержденном постановлением Правительства РФ от 27.06.2013 года № 543, определен порядок осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов) Федеральной антимонопольной службой и требования к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) (далее - Положение о контроле).
ФАС России при вынесении предписания действовало в соответствии с полномочиями и процедурой, предусмотренными Положением о контроле.
Пунктом 14 Положения предусмотрено, что в ходе проверок подконтрольных субъектов: а) запрашиваются необходимые объяснения, документы и материалы по вопросам, составляющим предмет проверки; б) рассматриваются документы, характеризующие деятельность или исполнение полномочий подконтрольными субъектами, в том числе нормативных правовых и индивидуальных правовых актов, по вопросам, составляющим предмет проверки; в) проводится экспертиза документов, характеризующих деятельность или исполнение полномочий подконтрольными субъектами, в том числе нормативных правовых и индивидуальных правовых актов, по вопросам, составляющим предмет проверки; г) проводится обследование объектов, связанных с предметом проверки.
Пунктом 18 Положения определено, что по результатам проверки составляется акт проверки по установленной форме в 2 экземплярах. К акту проверки прилагаются протоколы или заключения проведенных экспертиз, объяснения работников подконтрольного субъекта, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.
Пунктом 30 Положения о контроле закреплено, что в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора) принимаются следующие меры: а) выдача предписаний об устранении выявленных нарушений, в том числе с указанием о необходимости обращения в уполномоченный орган власти для внесения соответствующих изменений в инвестиционную программу, в том числе на следующий период регулирования.
ФАС России в соответствии с Положением о контроле был выдан акт проверки и предписание органу регулирования о пересмотре тарифных решений. Акт проверки является документом, отражающим результат проведенных мероприятий проверяющим органом, фиксирует нарушения.
Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о соблюдении ФАС России процедуры проведения проверки, составлении акта и выдаче предписания.
Нарушения Министерством законодательства: пункта 8 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении, пункта 42 Основ ценообразования, и Отраслевому тарифному соглашению в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2014-2016 годы (далее - ОТС ЖКХ), в том числе по пунктам 2.8.2.3. - 2.8.2.5. ОТС ЖКХ при установлении тарифов для АО «УТСК» подтверждаются материалами проверки и не опровергнуты заявителем.
В ходе выездной проверке ФАС России исследованы материалы тарифных дел на соответствующий период регулирования, включающие в себя тарифные заявления организации и обосновывающие материалы к ним, экспертные заключения органа регулирования, решения Министерства об установлении тарифов (цен), а также протоколы заседания Правления Министерства.
ФАС России было установлено, что при установлении тарифов на тепловую энергию для АО «УТСК» органом регулирования в составе расходов по статье «Оплата труда» были учтены экономически необоснованные расходы.
При установлении тарифов на тепловую энергию на 2015 год методом экономически обоснованных расходов для АО «УТСК» Министерством были учтены экономически необоснованные расходы организации в размере 8 882,34 тыс.руб. (производство тепловой энергии) и 3 485,20 тыс.руб. (передача тепловой энергии).
При установлении тарифов на тепловую энергию методом долгосрочной индексации тарифов на 2016-2018гг. для АО «УТСК» был неправильно определен базовый уровень операционных расходов в связи с включением в состав расходов на оплату труда экономически необоснованных расходов на оплату труда персонала по сбыту тепловой энергии в размере 3 616,11 тыс.руб., которые не предусмотрены к включению в тариф по передаче тепловой энергии согласно требованиям Основ ценообразования и Методических указаний, а также завышением численности персонала на 27 единиц относительно фактических данных за 2015 год.
В связи с чем, Министерству было предписано исключить экономически необоснованные расходы на оплату труда, учтенные при установлении тарифов на 2015 и 2016гг. в размерах 8 882,34 тыс.руб. (производство тепловой энергии на 2015 год); 3 485,20 тыс.руб. (передача тепловой энергии на 2015 год); 3 616,11 тыс.руб. (передача тепловой энергии на 2016 год), а также пересмотреть базовый уровень операционных расходов 2016 года.
Так, согласно пункту 8 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении одним из принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения является определение размера средств, направляемых на оплату труда, в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями. Данное положение конкретизировано в пункте 42 Основ ценообразования.
Отраслевое (межотраслевое) соглашение устанавливает общие условия оплаты труда, гарантии, компенсации и льготы работникам отрасли (отраслей) и действует как в отношении работодателей, являющихся членами объединения работодателей, заключившего соглашение, а также являющихся членами объединений работодателей, иных некоммерческих организаций, входящих в объединение работодателей, заключившее соглашение, так и работодателей, не являющихся членами объединения работодателей, заключившего соглашение, которые уполномочили указанное объединение от их имени участвовать в коллективных переговорах и заключить соглашение либо присоединились к соглашению после его заключения (часть 8 статьи 45, часть 3 статьи 48 Трудового кодекса Российской Федерации).
При этом отраслевое тарифное соглашение распространяется на работодателя в полном объеме при отсутствии его мотивированного отказа от присоединения к действующему соглашению в порядке и сроки, предусмотренные статьей 48 Трудового кодекса Российской Федерации.
Таким образом, при определении экономической обоснованности расходов на оплату труда орган регулирования должен был руководствоваться Отраслевым тарифным соглашением в жилищно-коммунальном хозяйстве РФ на 2014 - 2016 годы (далее - ОТС в ЖКХ) с минимальной месячной тарифной ставкой рабочего первого разряда на 01.01.2014г. в размере 7056 руб., прогнозным индексом потребительских цен, установленным Минэкономразвития РФ на 2015 год в размере 107,4%, локальными нормативными актами организации, которыми определен конкретный порядок и размер премирования, фактическими данными организации об объеме фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования с учетом ограничений, установленных ОТС ЖКХ.
При установлении тарифов на тепловую энергию на 2015 год расходы по статье «Оплата труда» были учтены экспертной группой Министерства на основании приказа ФСТ России от 23.05.2014г. № 837-д «О частичном удовлетворении требований, указанных в заявлении ОАО «УТСК» о досудебном рассмотрении спора с Государственным комитетом «Единый тарифный орган Челябинской области» (далее - приказ ФСТ России от 23.05.2014г. № 837-д) и с учетом параметров Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год.
При этом экспертами Министерства был применен индекс инфляции в размере 102,75%, что на 4,65% ниже прогнозного индекса потребительских цен, установленного Минэкономразвития РФ на 2015 год в размере 107,4%.
Министерством при определении расходов на оплату труда не был проведен анализ экономической обоснованности расходов, не исследовались Положения об оплате труда и данные организации о фактически сложившихся расходах на премировании работников, как это предусмотрено пунктом 42 Основ ценообразования и ОТС ЖКХ.
Расходы на выплату премий и доплат работников были определены Министерством на предельном уровне, установленном ОТС ЖКЖ и указанном в приказе ФСТ России от 23.05.2014г. № 837-д.
ФАС России при расчете экономически обоснованных расходов на оплату труда на 2015 год применены следующие проценты по премированию работников: процент текущего премирования (за основные результаты производственно-хозяйственной (финансово-хозяйственной) деятельности) в размере фактически сложившегося в организации за 2015 год - 20%; процент премирования по итогам года в размере фактически сложившегося в организации за 2015 год - 6%.
Расходы на премирование за выслугу лет организацией не заявлялись и не выплачивались отдельно, в связи с чем, не учитывались при определении экономически обоснованных расходов на оплату труда.
Проценты по премированию работников АО «УТСК» определены ФАС России в размерах предельных процентных тарифных составляющих расходов (средств), направляемых на оплату труда, предусмотренных пунктами 2.8.2.3.-2.8.2.5. ОТС ЖКХ.
В соответствии с пунктами 2.8.2.3.-2.8.2.5. ОТС ЖКХ средства, направляемые на премирование работников, доплаты, надбавки и другие выплаты определяются в размере, установленном коллективным договором, локальным нормативным актом: в пределах 50% тарифной составляющей расходов (средств), направляемых на оплату труда, - на премирование за основные результаты производственнохозяйственной (финансово-хозяйственной) деятельности; в пределах 33% тарифной составляющей расходов (средств), направляемых на оплату труда, - на премирование по итогам работы за год по результатам деятельности в отчетном периоде; в пределах 15% тарифной составляющей расходов (средств), направляемых на оплату труда, - на ежемесячное вознаграждение за выслугу лет.
ОТС ЖКХ установлено, что увеличение размера премии допускается только при наличии финансовой возможности организации.
Таким образом, довод АО «УТСК» о том, что выводы ФАС России противоречат пунктам 2.8.2.3. - 2.8.2.5. ОТС ЖКХ правомерно отклонены судом первой инстанции.
Соответствующие доводы апелляционной жалобы также не подлежат удовлетворению.
Согласно пункту 2.5. и вышеуказанным пунктам ОТС ЖКХ организация самостоятельно устанавливает систему премирования работников путем разработки локального нормативного акта организации - Положения об оплате труда, в котором устанавливается порядок и размеры премирования.
Таким образом, подлежит отклонению довод заявителя о том, что положения локальных нормативных актов регулируемой организации не исследуется при определении расходов на оплату труда, в связи с тем, что в ОТС ЖКХ установлена прямая обязанность организации разработать и утвердить локальный нормативный акт о премировании с учетом предельных размеров, предусмотренных ОТС ЖКХ.
В приложении №3 к Методическим указаниям указан перечень материалов, включаемых в предложение по установлению цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, предусматривающий материалы по формированию необходимой валовой выручки методом экономически обоснованных расходов, в том числе расчет расходов на оплату труда, изложенный в приложении 4.9. Методических указаний.
Именно организация, осуществляющая виды деятельности в сфере теплоснабжения, выполняет расчет расходов на оплату труда по форме приложения 4.9. Методических указаний и представляет его в орган регулирования вместе с документами и материалами, подтверждающими данный расчет.
Орган государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов), в свою очередь, рассматривая данные материалы, принимает решение об экономической обоснованности данных расходов, исходя из их документального подтверждения.
Таким образом, ФАС России, как орган государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов), правомерно не составляла расчета по форме приложения 4.9. Методических указаний, а определила экономическую обоснованность расходов, исходя из выполненного АО «УТСК» расчета и обосновывающих материалов к нему, представленных АО «УТСК» в рамках тарифных компаний на 2015 год и на 2016 год.
Также судом первой инстанции обоснованно отклонен довод заявителя о том, что частью 6 статьи 48 Трудового Кодекса Российской Федерации установлено, что если в ОТС ЖКХ содержит более благоприятные условия по премированию, чем это предусмотрено коллективным договором, то применению подлежит ОТС ЖКХ.
Согласно ч. 6 ст. 48 ТК РФ в тех случаях, когда в отношении работников действует одновременно несколько соглашений, применяются условия соглашения, наиболее благоприятные для работников.
Таким образом, данной статьей не предусмотрен выбор между коллективным договором и ОТС ЖКХ в части премирования работников.
Данной статьей обозначены действия работодателя в случае, когда в отношении работников действует одновременно несколько отраслевых соглашений.
В связи с тем, что АО «УТСК» осуществляет регулируемую деятельность в сфере коммунального теплоснабжения, на работников организации распространяется исключительно ОТС ЖКХ и не распространяется действие Отраслевого тарифного соглашения в электроэнергетике РФ.
Организацией представлены коллективный договор ОАО «Фортум», ОАО «УТСК», ОАО «ЧЭР» на 2012-2014гг. и на 2014-2016гг., а также совместные решения к коллективному договору.
При этом ни ПАО «Фортум», ни АО «УТСК» не являются участниками Соглашения в электроэнергетике, а именно, не являются членами Общероссийского отраслевого объединения работодателей электроэнергетики (далее - Объединение РаЭл) и не включены в перечень работодателей, присоединившихся к Соглашению в электроэнергетике.
Полный перечень работодателей, на которых распространяется действие Соглашения в электроэнергетике, приведен в Реестре его участников - неотъемлемой составляющей частью Соглашения в электроэнергетике.
Выводы, содержащиеся в решениях Верховного суда РФ от 01.12.2016 г. №№ 1- АПГ16-9 и 1-АПГ16-11, подтверждают позицию ФАС России о том, что в случае если одним из видов деятельности организации является деятельность по оказанию услуг в сфере теплоснабжения, независимо от того, какое отраслевое соглашение действует в организации по основному виду деятельности, при расчете расходов на оплату труда орган регулирования обязан применить Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Таким образом, в связи с тем, что в отношении АО «УТСК» применяется исключительно ОТС ЖКХ, доводы заявителя о том, что выводы ФАС России противоречат части 6 статьи 48 Трудового кодекса РФ и в отношении работников АО «УТСК» должны применяться условия соглашения, наиболее благоприятные для работников, а именно, условия Соглашения в электроэнергетике, обоснованно отклонены
Соответствующие доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом.
Судом отклоняются и доводы апелляционной жалобы о том, что учтенная при утверждении тарифов на 2016-2018 годы численность персонала была обоснованной.
Из материалов дела следует, что с 2016 года в отношении АО «УТСК» выбран метод долгосрочного регулирования: метод индексации установленных тарифов на 2016-2018гг.
Между тем, увеличение численности персонала в связи с увеличением условных единиц не подтверждено инвестиционной программой. Мероприятия по развитию системы теплоснабжения на территории Челябинского городского округа не утверждались, источники финансирования, в том числе, за счет тарифов на тепловую энергию, не устанавливались.
Учитывая, что фактическая численность персонала была меньше, чем та, что уже утверждена при установлении тарифов на тепловую энергию на 2015год, дальнейшее увеличение численности персонала при расчете тарифов на 2016-2018, при отсутствии утвержденной инвестиционной программы, является экономически необоснованным.
Основным принципом организации отношений в сфере теплоснабжения является соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей за счет обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, тепло-сетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.
Для соблюдения баланса интересов является недопустимым тот факт, что потребители, оплачивающие услуги по теплоснабжению, компенсируют организации расходы по заработной плате в размере, не предусмотренном Федеральным законом «О теплоснабжении» и ОТС ЖКХ, что и указано в предписании ФАС России от 31.10.2017 г. № СП/75439/17.
Так как при установлении тарифов для АО «УТСК» Министерством учтены экономически необоснованные расходы, выводы ФАС России об исключении необоснованных расходов (п.1.1 оспариваемого Предписания) соответствуют законодательству в регулируемой сфере.
Исходя из вышесказанного, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела, что установлено при рассмотрении спора и в апелляционном суде, поскольку в обоснование жалобы ее податель указывает доводы, которые были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и получили надлежащую оценку в судебном решении.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, в том числе, связанные с иным толкованием норм материального права, признаются коллегией несостоятельными, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.
Таким образом, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, поскольку оно принято по представленному и рассмотренному заявлению, с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
На основании вышеизложенного, ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
П О С Т А Н О В И Л :
решение Арбитражного суда г. Москвы от 19.04.2018 по делу № А40-17314/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.
Председательствующий судья: И.А. Чеботарева
Судьи: И.В. Бекетова
ФИО1
Телефон справочной службы суда – 8 (495) 987-28-00.
