ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
672000, Чита, ул. Ленина 100б
тел. (3022) 35-96-26, тел./факс (3022) 35-70-85
http://4aas.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
г. Чита Дело № А19-4396/2013
28 ноября 2014 года
Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 28 ноября 2014 года.
Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Д. Н. Рылова,
судей Э. В. Ткаченко, Д. В. Басаева,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Королёвой Д. С.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Областного государственного казенного учреждения центр занятости населения города Шелехова на решение Арбитражного суда Иркутской области от 10 сентября 2014 года по делу № А19-4396/2013 по заявлению Областного Государственного Казенного Учреждения Центр Занятости Населения Города Шелехова (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666034, <...>, а) к Территориальному управлению федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 664074, <...>) о признании недействительными представления № 78 и предписания № 16 от 26.12.2012,
третьи лица: Общество с ограниченной ответственностью "Русская инжиниринговая компания" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 109240, улица Николоямская, 13, СТР.1), Закрытое акционерное общество "Кремний" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666034, <...>, (а-я № 26)), Открытое акционерное общество "Сибирско-Уральская Алюминиевая Компания" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 623406, <...>), Общество с ограниченной ответственностью "ИркАЗ - общественное питание" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666033, Иркутская обл, ФИО1 г, Индустриальная ул, 4), Открытое Акционерное Общество "Иркутскагроремонт" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666037, <...>), Общество с ограниченной ответственностью "Шелеховская строительно-монтажная компания +" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666033, <...> и Монтажников, 3А), Общество с ограниченной ответственностью "Фотон" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666030, <...>), Общество с ограниченной ответственностью "Ирказ-сервис" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666034, <...>,а,312), Общество с ограниченной ответственностью "Ирказ-сервис (Цех Промышленной Уборки)" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666034, Иркутская обл, ФИО1 г, 8-й кв-л,16,А,312), Общество с ограниченной ответственностью "Ирказ-сервис (Цех Уборки Электролизного Производства)" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666034, <...>,а,312), Общество с ограниченной ответственностью "СУАЛ-ПМ" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666034, <...>), Общество с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие по эксплуатации дорог и благоустройству" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666033, Иркутская обл, ФИО1 г, Строителей и монтажников пр-кт, 2), Общество с ограниченной ответственностью "Уют" (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 666036, <...>),
(суд первой инстанции судья Чемезова Т.Ю.)
при участии в судебном заседании:
от заявителя: не явился;
от заинтересованного лица: не явился;
от третьих лиц: ООО "Русская инжиниринговая компания", ЗАО "Кремний", ОАО "Сибирско-Уральская Алюминиевая Компания", ООО "ИркАЗ - общественное питание", ОАО "Иркутскагроремонт", ООО "Шелеховская строительно-монтажная компания +", ООО "Фотон", ООО "Ирказ-сервис", ООО "Ирказ-сервис (Цех Промышленной Уборки)", ООО "Ирказ-сервис (Цех Уборки Электролизного Производства)", ООО "СУАЛ-ПМ", ООО "Специализированное предприятие по эксплуатации дорог и благоустройству", ООО "Уют": не явились;
установил:
Областное Государственное Казенное Учреждение Центр Занятости Населения Города Шелехова (далее заявитель, Центр занятости, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (далее ТУ Росфиннадзора, служба финансово-бюджетного надзора, административный орган) о признании недействительными предписания по устранению выявленных нарушений от 26 декабря 2012 года № 16 и представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 26 декабря 2012 года № 78.
Определением Арбитражного суда Иркутской области от 07.08.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Общество с ограниченной ответственностью "Русская инжиниринговая компания" (далее ООО "Русская инжиниринговая компания"), Закрытое акционерное общество "Кремний" (далее ЗАО "Кремний"), Открытое акционерное общество "Сибирско-Уральская Алюминиевая Компания" (далее ОАО "Сибирско-Уральская Алюминиевая Компания"), Общество с ограниченной ответственностью "ИркАЗ - общественное питание" (далее ООО "ИркАЗ - общественное питание"), Открытое Акционерное Общество "Иркутскагроремонт" (далее ОАО "Иркутскагроремонт"), Общество с ограниченной ответственностью "Шелеховская строительно-монтажная компания +" (далее ООО "Шелеховская строительно-монтажная компания +"), Общество с ограниченной ответственностью "Фотон" (далее ООО "Фотон"), Общество с ограниченной ответственностью "Ирказ-сервис" (далее ООО "Ирказ-сервис"), Общество с ограниченной ответственностью "Ирказ-сервис (Цех Промышленной Уборки)" (далее ООО "Ирказ-сервис (Цех Промышленной Уборки)"), Общество с ограниченной ответственностью "Ирказ-сервис (Цех Уборки Электролизного Производства)" (далее ООО "Ирказ-сервис (Цех Уборки Электролизного Производства)"), Общество с ограниченной ответственностью "СУАЛ-ПМ" (далее ООО "СУАЛ-ПМ"), Общество с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие по эксплуатации дорог и благоустройству" (далее ООО "Специализированное предприятие по эксплуатации дорог и благоустройству"), Общество с ограниченной ответственностью "Уют" (далее ООО "Уют").
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 10 сентября 2014 года в удовлетворении требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу, что службой финансово-бюджетного надзора верно установлено нарушение Центром занятости норм бюджетного законодательства Российской Федерации и в пределах предоставленных полномочий вынесены оспариваемые представление и предписание.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Центр занятости обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового судебного акта об удовлетворении заявления. Заявитель апелляционной жалобы полагает, что перечень направлений деятельности, по которым организуются общественные работы, не является исчерпывающим и позволяет организовать общественные работы по всем видам экономической деятельности. Кроме того, Закон о занятости населения не содержит ограничений и условий по отбору организаций, в которых проводятся общественные работы. На территории Шелеховского района виды общественных работ утверждены постановлением Администрации Шелеховского муниципального района от 23.10.2009 № 475-па. Центр занятости считает, что судом первой инстанции не учтено, что все работники работодателей – третьих лиц, находящиеся под угрозой увольнения, при обращении в Центр занятости были зарегистрированы с целью поиска работы. По мнению Центр занятости, Порядком № 20-пп от 19.02.2010 не установлена форма акта выполненных работ.
ТУ Росфиннадзора представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором указало на законность решения суда первой инстанции, просило оставить его без изменения.
Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу в суд не направили.
О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке ст.ст. 122, 123 АПК РФ, однако своих представителей в судебное заседание не направили. В соответствии с п. 2 ст. 200, п. 3 ст. 205, п. 2 ст. 210, п. 2 ст. 215 АПК РФ, неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в соответствии с планом контрольной работы службы финансово-бюджетного надзора на 2012 год должностными лицами службы финансово-бюджетного надзора в период с 24 октября 2012 года по 23 ноября 2012 года проведена проверка использования Центром занятости бюджетных средств, полученных в 2010 году из областного бюджета, источником финансового обеспечения которых является субсидия, выделенная из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области в части организации общественных работ, временного трудоустройства работников, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу.
В ходе проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства, касающиеся незаконного использования средств федерального бюджета, не являющиеся нецелевым использованием.
В частности, установлено:
- произведены перечисления средств организациям (работодателям) на возмещение затрат по оплате труда работников-участников общественных работ по договорам «О совместной деятельности по организации и проведению общественных работ», заключенным на выполнение работ, не имеющих социально полезную направленность, необходимых для развития социальной инфраструктуры города Шелехова на общую сумму 9597642,0 руб., чем нарушены пункты 1, 2 статьи 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации" и пункт 2 Положения об организации общественных работ, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 № 875 (далее Положение №875);
- возмещены расходы на выплату заработной платы участникам общественных работ, которые не являлись безработными и не были зарегистрированы в целях поиска подходящей работы на сумму 6468392,94 руб., чем нарушен пункт 2 статьи 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее Закон о занятости);
- произведены перечисления средств организациям (работодателям) на возмещение затрат по оплате труда работников – участников общественных работ и временного трудоустройства граждан без предоставления работодателями акта о приеме работ, выполненных по срочному трудовому договору, заключенному на выполнение определенной работы (форма № Т-73), чем нарушен пункт 23 Порядка реализации мероприятий программы дополнительных мер по снижению направленности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного постановление Правительство Иркутской области от 19 февраля 2010 года № 20-пп.
Данные нарушения зафиксированы в акте от 23 ноября 2012 года.
Службой финансово-бюджетного надзора в адрес учреждения вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 26.12.2012 № 78, которым предложено учреждению рассмотреть представление, принять меры по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и проинформировать о результатах рассмотрения представления в срок не позднее 60 дней с даты его получения.
Кроме того, Центру занятости выдано предписание по устранению нарушений от 26 декабря 2012 года № 16, в соответствии с которым директору Центра занятости ФИО2 предписано устранить выявленные нарушения, путем принятия мер по возмещению незаконно выплаченных сумм в доход бюджета в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, предусматривающими возмещение ущерба и в соответствии с пунктом 27 Порядка реализации мероприятий программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 19 февраля 2010 года № 20-пп, в срок не позднее 90 дней со дня получения предписания.
Полагая, что вынесенными представлением № 78 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписанием № 16 по устранению выявленных нарушений нарушаются его права и законные интересы, Центр занятости обратился в суд с настоящим заявлением.
Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Центром занятости требований, исходя из следующего.
Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).
Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:
1) несоответствие оспариваемых представления и предписания закону или иному нормативному правовому акту;
2) нарушение прав и законных интересов заявителя этими представлением и предписанием.
При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.
Проанализировав соответствующие нормы Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 № 89н, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что территориальные органы Росфиннадзора при осуществлении функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере вправе проводить проверки и по их результатам выносить обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.
Под представлением понимается документ органа государственного финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Под предписанием понимается документ органа государственного финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации.
На основании пункта 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшей до 4 августа 2013 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений) руководители Росфиннадзора и его территориальных органов при наличии оснований, установленных статьей 283 этого Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.
Статья 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшая до 4 августа 2013 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений) предусматривала открытый перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, отсылая к нормам соответствующих федеральных законов.
В рассматриваемом случае ТУ Росфиннадзора пришел к выводу о нарушении Учреждением положений статьи 24 Закона о занятости, ряд норм которого являются бюджетно-правовыми, пункта 2 Положения об организации общественных работ, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 875, пункта 23 Порядка реализации мероприятий программы дополнительных мер по снижению направленности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного постановление Правительство Иркутской области от 19 февраля 2010 года № 20-пп.
Согласно подпункту д) пункта 2 Постановления Правительства РФ от 14.12.2009 N 1011 "О предоставлении в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации" (далее Правила № 1011) субсидии предоставляются на софинансирование региональных программ, утвержденных в установленном порядке и предусматривающих, в частности, такие дополнительные мероприятия, как организация общественных работ, временного трудоустройства работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу, проживающих в монопрофильных населенных пунктах с напряженной ситуацией на рынке труда (далее - организация общественных и временных работ).
Из буквального толкования приведенной нормы следует, что в пункте 2 Правил № 1011 различаются дополнительные мероприятия по организации общественных работ и дополнительные мероприятия по организации временных работ, то есть временному трудоустройству работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу, проживающих в монопрофильных населенных пунктах с напряженной ситуацией на рынке труда.
В рассматриваемом случае Центром занятости были заключены договоры на организацию именно общественных работ, а не на организацию временных работ.
Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о занятости органы службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ. Под общественными работами понимается трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу. К общественным работам не относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки.
Аналогичное понятие общественных работ содержится в Положении № 875.
В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Закона о занятости право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев.
С лицами, желающими участвовать в общественных работах, заключается срочный трудовой договор. Срочный трудовой договор об участии гражданина в общественных работах может быть расторгнут им досрочно при устройстве на постоянную или временную работу.
Таким образом, в силу прямого указания закона правом на участие в общественных работах обладают граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. При этом с такими лицами должен быть заключен срочный договор на участие в общественных работах.
Из материалов дела следует, что Центром занятости в 2011 году был заключен 21 договор «О совместной деятельности по организации и проведению общественных работ» на сумму 9597,6 тыс. руб. а именно:
- 10 договоров на организацию общественных работ для признанных в установленном порядке безработными граждан в количестве 24 человек и граждан ищущих работу в количестве 197 человек на общую сумму 3129,2 тыс.руб;
- 11 договоров с ООО «Фотон» № 7с/10 от 09.03.2010, ООО СК «Фотон» № 8с/10 от 09.03.2010, ООО «Ирказ общественное питание» № 9с/10 от 09.03.2010, ООО «ВСзЖБК» Юс/10 от 09.03.2010, ООО "Шелеховская строительно-монтажная компания +" № Пс/10 от 09.03.2010, ОАО «Иркутскагроремонт» № 12с/10 от 09.03.2010, ООО "СУАЛ-ПМ" № 13с/10 от 09.03.2010, ООО «Фотон» 49с/10 от 19.07.2010, ООО «Ирказ общественное питание» № 51 с/10 от 19.07.2010, ООО «Ирказ общественное питание» № 88с/10 от 27.10.2010, ООО "СУАЛ-ПМ" № 91с/10 от 06.12.2010 на сумму 6468,4 тыс. руб. на возмещение расходов на выплату заработной платы участникам общественных работ в количестве 420 человек, находящихся под угрозой увольнения, не являющихся безработными и незарегистрированными в целях поиска подходящей работы.
Согласно статье 2 Закона о занятости занятыми считаются граждане, работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных работ (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в пункте 3 статьи 4 данного Закона).
Безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным в связи с ликвидацией организации либо прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя (пункт 1 статьи 3 Закона о занятости).
В соответствии с пунктом 8 Положения № 875 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости ежегодно принимают решения об организации общественных работ и определяют объемы и виды общественных работ, исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры конкретной территории с учетом количества и состава незанятого населения, проводят работу по информированию незанятого населения о порядке организации общественных работ и условиях участия в этих работах.
Исходя из системного толковании приведенных норм, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что правом на участие в общественных работах обладают только незанятые граждане, которые не имеют работы; ищущие работу, то есть граждане, находящиеся в поисках работы; безработные.
Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что в рассматриваемом случае граждане, не являясь безработными, находились под угрозой увольнения и поэтому были зарегистрированы в целях поиска подходящей работы, в результате чего приобрели право на участие в общественных работах, признается необоснованным, поскольку предметом заключенных договоров являлась организация именно общественных работ, а не организация временных работ.
Работники, находящиеся под угрозой увольнения, по смыслу Закона о занятости являются занятыми гражданами и, следовательно, участвовать в общественных работах не могут. В то же время, как уже отмечалось выше, в рассматриваемом случае в общественных работах участвовали, в том числе, работники организаций работодателей.
Регистрация данных работников в Учреждении в целях поиска подходящей работы сама по себе не означает, что они приобретают право на участие в общественных работах.
Кроме того, стороны не оспаривают, что работники указанных организаций-работодателей были зарегистрированы в Центре занятости в целях поиска подходящей работы, но при этом не числились как лица, подлежащие увольнению. Доказательств обратного в материалах дела не имеется и заявителем не представлено.
Нахождение работников под угрозой увольнения и их регистрация в связи с этим в целях поиска подходящей работы, по мнению суда, имеет правовое значение в случае организации временных (а не общественных) работ.
Ссылка заявителя апелляционной жалобы на положения Административного регламента предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ, утвержденного приказом Минздравсоцразвития РФ от 07.06.2007 N 401 (далее Административный регламент) не подтверждает его позицию. Действительно, в пункте 3 Административного регламента указано, что государственная услуга по организации проведения оплачиваемых общественных работ направлена на обеспечение права граждан на труд и на вознаграждение за труд, удовлетворение потребности граждан, зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных граждан, в работе и заработке.
Данная норма, по сути, повторяет соответствующие нормы Закона о занятости и Положения № 875, системное толкование которых, как уже отмечалось выше, не позволяет согласиться с позицией заявителя апелляционной жалобы.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что органом финансового контроля сделан обоснованный вывод о том, что в нарушение пунктов 1, 2 статьи 24 Закона о занятости и пункта 2 Положение № 875 Центром занятости были заключены, в том числе, договоры с работодателями об организации общественных работ работников, находящихся под угрозой увольнения, не предусматривающие участие в общественных работах безработных граждан и граждан, находящихся в поисках подходящей работы, и возмещены им затраты по оплате труда работников-участников общественных работ, не являющихся безработными или находящихся в поисках работы.
Кроме того, согласно пункту 5 Положения № 875 и пункту 5 Административного регламента общественные работы призваны обеспечивать: осуществление потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер; сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы.
В пункте 6 Положения № 875 и пункте 6 Административного регламента определены основные направления, по которым могут быть организованы общественные работы:
- строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;
- проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве;
- заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;
- строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон;
- обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи;
- эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения;
- озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма;
- уход за престарелыми, инвалидами и больными;
- обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон;
- организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов;
- проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.);
- другие направления трудовой деятельности.
Между тем, из анализа условий договоров, заключенных Центром занятости с вышеназванными организациями, а также дополнительных соглашений к договорам следует, что произведенные работы не имели социально полезной направленности, необходимой для развития социальной инфраструктуры г. Шелехова, они были направлены не на обеспечение общественных интересов, а на обеспечение интересов конкретных хозяйствующих субъектов (организаций – работодателей), при этом данные работы произведены непосредственно штатными работниками этих организаций (лицами, имеющими опыт работы или не имеющими длительный перерыв в работе), которые не освобождались на период общественных работ от исполнения своих трудовых обязанностей; выполненные работы не носили временный или сезонный характер; с работниками, участвующими в выполнении общественных работ, срочные трудовые договоры не заключались, поскольку они уже являлись штатными работниками данных организаций.
Таким образом выявленные нарушения, выразившиеся в перечислении средств организациям (работодателям) на возмещение затрат по оплате труда работников-участников общественных работ по договорам «О совместной деятельности по организации и проведению общественных работ», заключенным на выполнение работ, не имеющих социально полезную направленность, необходимых для развития социальной инфраструктуры города Шелехова на общую сумму 9597642,0 руб.; возмещении расходов на выплату заработной платы участникам общественных работ, которые не являлись безработными и не были зарегистрированы в целях поиска подходящей работы на сумму 6468392,94 руб. предъявлены административным органом правомерно и подтверждаются материалами дела.
Изложенное выше соответствует правовой позиции, выраженной в постановлениях Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа по делам № А19-12952/2011, №А19-5440/2013.
Кроме того, судом первой инстанции установлены и иные допущенные Учреждением нарушения бюджетного законодательства.
Центром занятости произведены перечисления средств организациям (работодателям) на возмещение затрат по оплате труда работников – участников общественных работ и временного трудоустройства граждан без предоставления работодателями акта о приеме работ, выполненных по срочному трудовому договору, заключенному на выполнение определенной работы (форма № Т-73), что является нарушением пункта 23 Порядка реализации мероприятий программы дополнительных мер по снижению направленности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного постановление Правительство Иркутской области от 19 февраля 2010 года № 20-пп.
Пунктом № 1 Порядка № 20-пп определено, что настоящий Порядок направлен на реализацию мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 01 февраля 2010 года № 9-пп, и разработан в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1011 «О предоставлении в 2010 и 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации».
Согласно пункту 23 Порядка предоставление субсидий осуществляется при условии представления работодателем ежемесячно в Центр занятости населения г. Иркутска: а) копий документов о начислении заработной платы и налогов; б) копий табелей учета рабочего времени; в) актов выполненных работ; г) копий приказов об участии работников в общественных работах, временном трудоустройстве; д) копий трудовых договоров.
Необходимость представления актов выполненных работ подтверждается, в том числе, условиями пунктов 2.2.5 договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ.
Согласно постановлению Госкомстата РФ от 05 января 2004 года № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» в целях реализации требований Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ Государственным комитетом Российской Федерации по статистике утверждены согласованные с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством труда и социального развития Российской Федерации унифицированные формы первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, в том числе, акт о приеме работ, выполненных по срочному трудовому договору, заключенному на время выполнения определенной работы (форма № Т-73).
Согласно статье 9 Федерального закона от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Первичные учетные документы принимаются к учету, если они составлены по установленной форме.
Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, в случае заключения срочного трудового договора на время выполнения определенной работы в целях учета рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда составляется акт о приемке работ (формы Т-73), содержащий соответствующие реквизиты, а именно: номер документа, дату его составления, отчетный период, сведения о руководителе, трудовом договоре, работнике, выполнившим за отчетный период работу, наименовании работы, сумме, сумме аванса, предоплаты, итоговой сумме к выплате, качестве, объеме, уровне выполненных работ. Акт подписывается работником и лицами, принявшими работу. Данный акт является основанием для расчета сумм оплаты выполненных работ.
Непредставление указанных актов, либо несоответствие их установленной форме при наличии факта предоставления субсидий свидетельствует о не соблюдении Центром занятости населения г. Шелехова условий предоставления таких субсидий.
Представленные заявителем в материалы дела акты выполненных работ не могут быть приняты в качестве доказательств, подтверждающих выполнение работ, так как подписаны Центром занятости и работодателями организаций, и не содержат сведений о выполнении работниками конкретных видов, уровня и объема работ, сумму к выплате.
Таким образом, ТУ Росфиннадзора верно установлено нарушение Центром занятости норм бюджетного законодательства Российской Федерации и вынесены оспариваемые представление и предписание.
При указанных обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.
При изложенных фактических обстоятельствах дела и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.
Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 10 сентября 2014 года по делу № А19-4396/2013, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Иркутской области от 10 сентября 2014 года по делу № А19-4396/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, путем подачи жалобы через суд первой инстанции.
Председательствующий судья Д. ФИО3
Судьи Э. В. Ткаченко
Д. В. Басаев
