Четвертый арбитражный апелляционный суд
улица Ленина, дом 100б, Чита, 672000, http://4aas.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
г. Чита Дело № А19-23298/2021
«23» сентября 2022 года
Резолютивная часть постановления объявлена 19 сентября 2022 года.
Полный текст постановления изготовлен 23 сентября 2022 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Ломако Н.В.,
судей Сидоренко В. А., Корзовой Н. А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лю-фа-хуан Д.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения «Управление культуры» Осинского муниципального района на решение Арбитражного суда Иркутской области от 24 июня 2022 года по делу № А19-23298/2021 по заявлению Муниципального казенного учреждения «Управление культуры» Осинского муниципального района (ОГРН: 1028500599324, ИНН: 8505000776) к Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района (ОГРН: 1203800011800, ИНН: 3849080361) о признании незаконным представления от 18.10.2021 № 01-11/3,
при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа и Арбитражного суда Республики Бурятия:
от МКУ «Управление культуры» Осинского муниципального района: Бардамов Г.С. - представитель по доверенности от 24.01.2022, представлен диплом о наличии высшего юридического образования, Эрдынеев А.Э.- представитель по доверенности от 28.10.2021, адвокат,
от Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района: Балдыханов В.Н.- председатель, представлено служебное удостоверение, диплом о наличии высшего юридического образования,
установил:
Муниципальное казенное учреждение «Управление культуры» Осинского муниципального района (далее – заявитель, МКУ «Управление культуры», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным представления Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района (далее – ответчик, Контрольно-счетная палата) от 18.10.2021 № 01-11/3.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 24 июня 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель обжаловал его в апелляционном порядке.
Как следует из апелляционной жалобы, представление ответчика не отвечает требованию п. 1 ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ.Представление по своей природе является документом, пресекающим выявленные бюджетные нарушения и карательным, но не вспомогательным.
Также заявитель указывает, что суд первой инстанции не дал оценку доводу истца о незаконности вывода ответчика о неэффективном расходовании бюджетных средств, хотя это является единственным бюджетным нарушением из всех приведенных ответчиком нарушений, которые полномочен выявлять ответчик.
Кроме того, суд не дал оценку доводу истца о незаконности требования ответчика принять меры по организации и ведению внутреннего финансового контроля, хотя истец неоднократно представлял в дело соответствующие письменные пояснения.
В материалы дела поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором Контрольно-счетная палата с выводами суда первой инстанции согласилась, просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети «Интернет» 04.08.2022.
Представители заявителя в судебном заседании дали пояснения согласно доводам апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить.
Представитель Контрольно-счетной палаты в судебном заседании, возражая доводам апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в соответствии с Планом работы на 2021 год Контрольно-счетной палатой Осинского муниципального района проведено контрольное мероприятие «Проверка законного, эффективного (экономного и результативного) использования средств бюджета за период 2018-2020 годов в МКУ «Управление культуры», в ходе которого выявлен ряд нарушений и недостатков, которые зафиксированы в акте от 30.09.2021 № 01-09/4.
Установлено, что в нарушение пункта 1 статьи 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 8 «Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений», утвержденного Приказом Минфина России от 14.02.2018 № 26н «Об Общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений», бюджетная смета за 2020 год составлена не по форме, установленной главным распорядителем (распоряжение мэра Осинского муниципального района от 02.06.2020 № 317). При том, что муниципальный бюджет формируется на три года, смета составлена учреждением только на один год, соответствующих граф для показателей планового периода в ней не было, отсутствовало и необходимое количество разделов, предусмотренных ГРБС.
В нарушение пункта 6 Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, утвержденной Приказом Минфина России от 25.03.2011 № 33н, за 2018 год отсутствуют: справка по консолидируемым расчетам (ф. 0503125), Отчет о финансовых результатах деятельности (ф. 0503121), пояснительная записка (ф. 0503160); за 2019 год отсутствуют: справка по консолидируемым расчетам (ф. 0503125), справка по заключению счетов бюджетного учета отчетного финансового года (ф. 0503110), пояснительная записка (ф. 0503160); за 2020 год отсутствуют: справка по консолидируемым расчетам (ф. 0503125), справка по заключению счетов бюджетного учета отчетного финансового года (ф. 0503110), пояснительная записка (ф. 0503160).
Согласно бухгалтерской отчетности за 2018 год, отчету о движении денежных средств, на заработную плату и налоги, начисленные на заработную плату, было израсходовано 1237,7 тыс. руб. Учреждением по запросу от 01.06.2021 № 01-14/43 не представлены бухгалтерские и первичные документы за 2018. Согласно пояснениям начальника МКУ «Управление культуры» документы за 2018 год утеряны. Из-за отсутствия первичных документов подтвердить использование бюджетных средств в размере 1114,0 тыс. руб. на цели, предусмотренные бюджетной сметой на 2018 год, не представляется возможным.
В бухгалтерском балансе МКУ «Управление культуры» по строке 010 «Основные средства», строке 020 «Уменьшение стоимости основных средств», строке 030 «Основные средства (остаточная стоимость)» включены данные по основным средствам, не принадлежащим учреждению (автомобиль ГАЗ 3307, инв. номер 0000000000000013, балансовая стоимость 70 852,00 руб. снят с регистрационного учета в связи с утилизацией 17.12.2009; автомобиль ГАЗ-32213, инв. номер 0000000000000014, балансовая стоимость 495 000,00 руб. передан в муниципальное образование «Поселок Приморский» на основании распоряжения мэра Осинского муниципального района от 13.03.2018 № 60). В нарушение раздела IV Приказ Минфина России от 31.12.2016 № 257н «Об утверждении федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Основные средства» автомобиль Ситроен, инв. номер 0000000000000011, принят к учету по заниженной балансовой стоимости. В результате чего учреждением допущено нарушение требований к бухгалтерскому учету, выразившееся в искажении показателей бухгалтерской отчетности более чем на 10 процентов. Строка баланса 010 «Основные средства» искажена на 5 377 555,00 руб., более чем на 10%.
В нарушение статьи 11 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», требований учетной политики инвентаризация обязательств, финансовых результатов, расчетов с подотчетными лицами, расчетов с организациями и учреждениями за 2018, 2019, 2020 годы, а также инвентаризация основных средств за 2018 и 2019 годы учреждением не проводилась. За 2020 год представлена инвентаризационная опись основных средств от 31.12.2020 № 00ГУ-000001 на сумму 8 301 527,99 руб., в которой отсутствуют подписи членов комиссии.
Учреждением в проверяемом периоде составлялись авансовые отчеты, расходные кассовые ордера без указания в них ФИО подотчетных лиц, в авансовом отчете №00ГУ-00008 от 28.05.2020 отсутствует подпись подотчетного лица, авансовый отчет № 00ГУ-000012 от 30.04.2020 не утвержден руководителем, в нем отсутствуют подписи главного бухгалтера и подотчетного лица, что является нарушением приказа Минфина от 30.03.2015 № 52н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями, и Методических указаний по их применению».
К авансовым отчетам приложены товарные чеки индивидуального предпринимателя Сидорова А.В., датированные в период с 31.01.2019 по 26.05.2020, на общую сумму 29 067,63 руб., в то время как согласно выписке из ЕГРИП индивидуальный предприниматель прекратил свою деятельность в данном качестве 20.12.2018. К авансовым отчетам приложены чеки терминала банка о снятии денежных средств, чеки на ГСМ без путевых листов, а также товарные документы без печати организации, в которой приобретались ТМЦ, на общую сумму 24 576,95 руб. Таким образом, учреждением произведено принятие к учету без подтверждающих документов расходов на общую сумму 53 644,58 руб.
В нарушение Указания Банка России от 11.03.2014 № 3210-У «О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства», учреждением не установлен лимит остатка наличных денег, кассовые документы не подписаны кассиром, допущены нарушения при оформлении расходных ордеров (неверная нумерация расходных ордеров (от 30.01.2020 №1, от 04.02.2020 №1), отсутствие ФИО подотчетных лиц, подписей руководителя, кассира, подписей и данных сотрудников, получивших денежные средства), нарушения при оформлении приходных ордеров (неверная нумерация).
В платежных ведомостях о выдаче заработной платы не заполнены обязательные реквизиты, предусмотренные формой 0504403 (не указан срок для оплаты, отсутствует наименование учреждения, дебет счета, кредит счета, РКО), отсутствуют подписи раздатчика, составителя, кассира, что является нарушением раздела 1 Приложения № 5 к приказу Минфина России от 30.03.2015 № 52н.
МКУ «Управление культуры» не оформлены кассовые документы (приходные ордера, расходные ордера, кассовая книга) по следующим выплатам из кассы учреждения: в августе 2020 – заработной платы и аванса сотрудникам на общую сумму 167 428,39 руб., в сентябре 2020 - денежных средств в подотчет и аванса на общую сумму 186 160,26 руб. В журнале операций №1 по счету «Касса» за август и сентябрь 2020 движение денежных средств не отражено, обороты не включены в главную книгу. За октябрь, ноябрь, декабрь 2020 кассовые документы не оформлены.
В нарушение статьи 73 БК РФ учреждением не ведется реестр закупок.
В нарушение пункта 302 Приказа Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» учет расходов будущих периодов не ведется.
Учетная политика МКУ «Управление культуры» на 2018-2020 годы, утвержденная приказом от 09.01.2016 №1, составлена некорректно, в ней отсутствуют приложения: №1 Комиссия по поступлению и выбытию активов, №2 Инвентаризационная комиссия, №3 Комиссия по проверке показаний одометров автотранспорта, № 4 Комиссия по проведению ревизии кассы, №7 Перечень объектов, которые относятся к группе «Производственный и хозяйственный инвентарь», №10 Порядок и график проведения инвентаризации имущества, финансовых активов и обязательств, №15 «Положение о внутреннем финансовом контроле», №16 Порядок расчета резерва на предстоящую оплату отпусков, что является нарушением Федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Учетная политика, оценочные значения и ошибки», утвержденного Приказом Минфина России от 30.12.2017 № 274н.
В нарушение учетной политики учреждения бухгалтерские регистры не распечатаны и не подшиты в отдельные папки в хронологическом порядке, внутренний финансовый контроль не осуществляется.
В штатном расписании МКУ «Управление культуры» предусмотрено 3 ставки водителя, в том числе: 2 полные ставки и 2 ставки по 0,5. На данные ставки принято 2 водителя (Урбанов М.Г. и Низамиев Р.Ф.), по 1,5 ставки каждый. Автомобилями, принадлежащими МКУ «Управление культуры», фактически управляет водитель Низамиев Р.Ф. На автомобиле ГАЗ А65 R32, гос. номер У915АС, полученном по договору безвозмездного пользования, работает водитель Урбанов М.Г., для чего в штатном расписании предусмотрена 1 единица водителя. Следовательно, начисление и выплата Урбанову М.Г. заработной платы в размере 273 474,23 руб. (за 2019 в размере 139 234,59 руб., за 2020 в размере 134 239,64 руб.), соответствующем 0,5 ставки, является неэффективным использование бюджетных средств, в нарушение принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 БК РФ.
Акт от 30.09.2021 № 01-09/4 вручен МКУ «Управление культуры» для ознакомления 30.09.2021, о чем имеется подпись представителя учреждения в сопроводительном письме от 30.09.2021 № 01-14/98.
08.10.2021 заявителем в Контрольно-счетную палату представлены возражения и пояснения от 08.10.2021 № 284, которые рассмотрены Контрольно-счетной палатой и по ним вынесено заключение от 13.10.2021 № 01-14/106, при этом пояснения учреждения частично были приняты в связи с тем, что отдельные нарушения устранены в ходе контрольного мероприятия.
18.10.2021 Контрольно-счетной палатой в адрес Управления внесено представление № 01-11/3, в котором последнему предложено выполнить следующие требования:
- принять меры по организации и ведению внутреннего финансового контроля в установленном законом порядке;
- провести инвентаризацию имущества и обязательств МКУ «Управление культуры»;
- данные бухгалтерского учета привести в соответствие с фактическими показателями;
- учетную политику привести в соответствие с действующим законодательством;
- повысить ответственность должностных лиц за достоверность и соблюдение правил ведения бухгалтерского учета и отчетности, соблюдения бюджетного законодательства, законодательства сфере закупок;
- в соответствии со статьей 73 БК РФ вести реестр закупок, осуществленных без заключения муниципальных контрактов;
- закупки для нужд МКУ «Управление культуры» осуществлять путем заключения муниципальных контрактов (договоров) в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Согласно пунктам 2, 3 представления учреждению следует проанализировать результаты контрольного мероприятия, принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, способствовавших им причин и условий, с целью исключения подобных фактов в дальнейшем; о принятых решениях и мерах по результатам выполнении представления уведомить Контрольно-счетную палату в письменной форме с приложением копий, подтверждающих документов в течение одного месяца со дня получения представления.
Не согласившись с представлением от 18.10.2021 № 01-11/3, МКУ «Управление культуры» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Решением Арбитражного суда Иркутской области в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель обратился в суд апелляционной инстанции.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва, изучив материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.
При рассмотрении настоящего спора суд первой инстанции верно применил следующие нормы права.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий: - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; - оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.
Частью 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
Согласно положениям статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).
В соответствии с положениями статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в числе прочих, относятся: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – Закон № 41-ФЗ) и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ).
При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Законом № 41- ФЗ и Законом № 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания.
В соответствии с пунктом 2 статьи 157 БК РФ контрольно-счетные органы муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств.
Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Законом № 6-ФЗ.
Согласно Закону № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (часть 2 статьи 3). Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (часть 4 статьи 3). Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно (статья 12). Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольносчетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10).
Деятельность Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района также регламентируется «Положением о Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района», утвержденным решением Думы Осинского муниципального района от 26.02.2020 № 35 (далее - Положение).
Согласно пункту 1 Положения Контрольно-счетная палата Осинского муниципального района является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемым Думой Осинского муниципального района, и ей подотчетным.
К основным полномочиям Контрольно-счетной палаты, в числе прочих, отнесены: организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Иркутской области, Уставом Осинского муниципального района и нормативными правовыми актами Думы района (подпункты 4, 11 пункта 1 статьи 8 Положения).
В силу статьи 12 Положения Контрольно-счетная палата при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Иркутской области, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего муниципального финансового контроля.
Стандарты внешнего муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений, муниципальных казенных учреждений и муниципальных унитарных предприятий утверждаются Контрольно-счетной палатой в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) Контрольно-счетной палатой субъекта Российской Федерации.
Деятельность Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района при осуществлении контрольных мероприятий регламентируется Стандартом внешнего муниципального финансового контроля СВМФК-1/2021 «Проведение контрольных мероприятий», утвержденным распоряжением председателя КСП от 23.07.2021 № 47.
Статьей 10 Закона № 6-ФЗ предусмотрено, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.
Аналогичные правила содержатся в статье 11 Положения.
Согласно пункту 1 статьи 13 Положения КСП осуществляет свою деятельность на основе годовых планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно, с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Информация о планируемых мероприятиях, включая наименование, период проведения и объекты проверок, предусмотренные годовым планом деятельности Контрольно-счетной палаты и внесенными в него изменениями, размещаются на официальном сайте Контрольно-счетной палаты в срок не позднее десяти рабочих дней со дня утверждения плана деятельности Контрольно-счетной палаты, внесения в него изменений.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, распоряжением Председателя КСП от 12.04.2021 № 18 утвержден План работы Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района на 2021 год, в соответствии с пунктом 2.2 которого в период с июня по октябрь 2021 запланирована проверка законного, эффективного (экономного и результативного) использования за период 2018-2020 годов средств бюджета в МКУ «Управление культуры». Основанием для включения мероприятия в план указана часть 2 статьи 157 БК РФ.
МКУ «Управление культуры» в суде первой инстанции указало, что в Осинском муниципальном районе отсутствует нормативный правовой акт, принятый Думой и регулирующий порядок осуществления Контрольно-счетной палатой своих полномочий по внешнему финансовому контролю. По данному факту МКУ «Управление культуры» обращалось в прокуратуру Осинского района. В ответ на обращение был получен ответ от 02.03.2022 № 6ж-2022/Он10-22, в котором подтверждено отсутствие утвержденного Думой Порядка осуществления внешнего финансового контроля.
Рассматривая данный довод заявителя, суд первой инстанции правильно исходил из следующего.
Бюджетные полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований определены пунктом 2 статьи 157 БК РФ.
В соответствии с пунктом 5 статьи 157 БК РФ бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1 и 2 настоящей статьи, осуществляются с соблюдением положений, установленных Законом № 41-ФЗ и Законом № 6-ФЗ.
Запреты на проведение проверок в соответствующей сфере ввиду отсутствия утвержденных в установленном порядке административных регламентов, равно как и обязательность их наличия для законных оснований проведения таких проверок, действующим законодательством не установлены.
В настоящем случае порядок организации и проведения проверки эффективного, экономного и результативного использования заявителем средств бюджета регулируется БК РФ, Законом № 6-ФЗ, Положением о Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района и утвержденным Стандартом внешнего муниципального финансового контроля СВМФК-1/2021. Информация о контрольном мероприятии в составе Плана работы на 2021 год размещена в установленном порядке на официальном сайте Контрольно-счетной палаты.
Таким образом, с учетом изложенного, обоснованным является вывод суда первой инстанции о том, что Контрольно-счетная палата действовала в соответствии с законными полномочиями, при наличии оснований для проверки.
Согласно части 3.1 статьи 270.2 БК РФ представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Законом № 41-ФЗ и Законом № 6- ФЗ.
Правила вынесения Контрольно-счетной палатой представлений и направления предписаний по результатам проведения контрольных мероприятий регламентированы в статье 16 Закона № 6-ФЗ и в Положении.
Статьей 16 Закона № 6-ФЗ установлено полномочие контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по направлению в проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписания в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению.
В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Положения Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы местного самоуправления, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному району или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
Органы местного самоуправления, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (пункт 3 статьи 20 Положения).
Во исполнение Плана работы Контрольно-счетной палатой в период с 01.06.2021 по 14.10.2021 проведено контрольное мероприятие МКУ «Управление культуры», в ходе которого выявлен ряд нарушений и недостатков в деятельности проверяемого объекта, которые заключаются в неэффективном использовании бюджетных средств, ненадлежащем ведении бухгалтерского учета, несоблюдении порядка ведения кассовых операций и порядка формирования учетной политики, отсутствии ведения реестра закупок.
Суду первой инстанции МКУ «Управление культуры» были заявлены доводы о том, что на учреждение незаконно возложены обязанности по проведению инвентаризации имущества и обязательств, приведению данных бухучета в соответствие с фактическими показателями, приведению учетной политики учреждения в соответствие с действующим законодательством, поскольку эти нарушения выявлены в сфере бухгалтерского учета, проверку правильности которого ответчик осуществлять не вправе. Вопрос заключения с работниками договоров о материальной ответственности относится к трудовым, а не бюджетным правоотношениям, в связи с чем, КСП не вправе возлагать на заявителя обязанность заключить с работниками такие договоры.
Аналогичные доводы заявлены учреждением и в апелляционной жалобе. Апелляционный суд, отклоняя доводы апелляционной жалобы, поддерживает выводы суда первой инстанции, который давая им оценку, правильно исходил из следующего.
В силу части 3 статьи 11 Закона № 6-ФЗ Контрольно-счетная палата в своей деятельности руководствуется нормами БК РФ, законодательством о бухгалтерском учете и международными стандартами в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.
Объектом финансового контроля являются финансовые взаимоотношения, связанные с правильностью финансового и бюджетного учета. К таким отношениям применяются правила бюджетного законодательства и законодательства о бухгалтерском учете.
Следовательно, вопросы финансовой дисциплины, контроль за соблюдением правил бухучета входят в компетенцию контрольно-счетных органов.
Доводы заявителя о незаконности возложения на него обязанности заключить с работниками договоры о материальной ответственности, о неправомерности выводов Контрольно-счетной палаты об обязательности содержания в бюджетной смете на 2020 год, помимо показателей текущего года, показателей планового периода, правомерно отклонен судом первой инстанции в связи с тем, что данные нарушения учреждению в оспариваемом представлении не вменяются.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, противоречивости в указанном выводе суда первой инстанции апелляционным судом не усматривается.
МКУ «Управление культуры», со ссылкой на Письмо Минфина РФ от 19.09.2012 № 02-11-08/3805, указало, что у него отсутствуют полномочия по ведению реестра закупок в порядке, предусмотренном статьей 73 БК РФ, поскольку бюджетное учреждение, не являясь получателем бюджетных средств, не обязано вести реестр закупок.
Данный довод заявителя также получил соответствующую оценку в суде первой инстанции.
Так, в пункте 1 статьи 123.22 Гражданскою кодекса Российской Федерации указано, что государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.
Как правильно указал суд первой инстанции, Письмо Минфина РФ от 19.09.2012 № 02-11-08/3805, на которое ссылается МКУ «Управление культуры», относится к деятельности бюджетных учреждений в целом, в то время как заявитель является муниципальным казенным учреждением.
Бюджетное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнении работ, оказании услуг в целях обеспечения предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (пункт 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функции в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (абзац 40 статьи 6 БК РФ).
Главное отличие казенного учреждения от бюджетного заключается в том, что казенное учреждение может быть создано для исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.
Согласно статье 6 БК РФ получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публичноправового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.
Согласно пункту 1.1 Устава МКУ «Управление культуры» является муниципальным казенным учреждением, основными задачами которого являются:
- участие в разработке и реализации государственной политики в сфере культуры;
- содействие в реализации на территории Осинского муниципального района гражданами Российской Федерации прав на свободу творчества, культурную деятельность, удовлетворение духовных потребностей и приобщение к ценностям отечественной и мировой культуры;
- содействие развитию сферы досуга, обеспечения разнообразия культурно-досуговой деятельности различных слоев населения;
- обеспечение поддержки и создание условий для сохранения, развития и совершенствования профессионального искусства;
- осуществление на территории Осинского муниципального района государственной политики по популяризации историко-культурного наследия;
- разработка и реализация районных программ сохранения и развития культуры, воплощающих культурную политику государства и пути ее реализации;
- формирование и обеспечение функционирования районной системы дополнительного образования в области художественного и эстетического образования;
- участие в разработке и реализации государственной финансовой, инвестиционной политики в сфере культуры;
- развитие и координация культурных связей в рамках компетенции Управления.
Управление культуры наделено правом организовывать работу по подготовке бюджета по разделу «культура» (подпункт 9 пункта 2.4 Устава МКУ «Управление культуры»).
В соответствии с пунктом 3.9 Устава МКУ «Управление культуры» учреждение является главным распорядителем бюджетных средств. Учреждение как главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими полномочиями:
- обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
- формирует перечень подведомственных ему распорядителей бюджетных средств;
- ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных ассигнований;
- осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснование бюджетных ассигнований;
- составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
- вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств;
- вносит предложения по формированию и изменению свободной бюджетной росписи и т.д.
Таким образом, апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции, что МКУ «Управление культуры» является главным распорядителем бюджетных средств и получателем бюджетных средств, наделено правом на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств бюджета Осинского муниципального района и обязано вести реестр закупок в порядке, установленном статьей 73 БК РФ. Аналогичная позиция содержится в письме Минфина России от 14.07.2020 № 24-03-08/61312.
По мнению заявителя, исполнение законодательства предполагается в силу закона и не нуждается в дополнительном дублировании в представлении, в котором не установлены какие-либо конкретные сроки устранения будущих нарушений. Требования соблюдать закон противоречат правовой природе представления. В этой связи МКУ «Управление культуры» считает, что требование «повысить ответственность должностных лиц…», изложенное в оспариваемом представлении, является оценочным суждением, которое невозможно определить и исполнить. В данной части представление не соответствует требованиям конкретности и исполнимости.
Как правильно указал суд первой инстанции, в оспариваемом представлении отсутствует указание на необходимость не допускать в будущем нарушений бюджетного законодательства. В представлении сформулировано требование о повышении ответственности должностных лиц за достоверность и соблюдение правил ведения бухгалтерского учета и отчетности, соблюдения бюджетного законодательства, законодательства сфере закупок. Решение подобного вопроса находится в сфере контроля МКУ «Управление культуры».
Доказательств неисполнимости данного требования представления судом не установлено. Требование о повышении ответственности должностных лиц не создало заявителю каких-либо препятствий в его деятельности.
Доводы заявителя, что в случае выявления нарушений в сфере закупок ответчик вправе направить заявителю предложение, но не представление, что следует из части 4 статьи 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), которым установлен исчерпывающий перечень полномочий контрольно-счетных органов в сфере закупок, также рассмотрены судом первой инстанции и правомерно отклонены в силу следующего.
Осуществление бюджетными учреждениями закупок в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ является их обязанностью, прямо установленной в законе (часть 1 статьи 15).
Полномочия по осуществлению аудита в сфере закупок закреплены за контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации статьей 98 Закона № 44-ФЗ.
В свою очередь, часть 2 статьи 98 Закона № 44-ФЗ отсылает к нормам о полномочиях контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Полномочия контрольно-счетных органов, установленные Законом № 6-ФЗ, БК РФ и иными федеральными и региональными законами, являются областями исследования или сферами вопросов, которые могут быть проверены, проанализированные, изучены в ходе контрольных либо экспертно-аналитических мероприятий.
Нормы статьи 98 Закона № 44-ФЗ, служащие законодательной основой участия контрольно-счетных органов в контроле за исполнением государственного заказа, не входят в противоречие с нормами Закона № 6-ФЗ и БК РФ, устанавливающим полномочие контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по выдаче предписаний субъектам контроля.
Таким образом, проведение Контрольно-счетной палатой аудита в сфере закупок в рамках контрольного мероприятия не выходит за пределы полномочий контрольно-счетного органа Осинского муниципального района.
Кроме того, как верно отметил суд первой инстанции, в ходе проверки Контрольно-счетная палата Осинского муниципального района фактически не осуществляла анализ и оценку результатов каких-либо закупок. Поэтому изложенное в оспариваемом представлении требование об осуществлении закупок в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ, не влечет неблагоприятных последствий для учреждения, прав и законных интересов последнего не нарушает.
Представление от 18.10.2021 № 01-11/3 направлено на устранение выявленных нарушений с целью приведения в порядок документации, учетной политики учреждения и показателей бухгалтерского учета, проведения инвентаризации, ведения реестра закупок в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ.
Факт нарушений учреждением по существу не оспорен. МКУ «Управление культуры» не представило доказательств создания оспариваемым представлением от 18.10.2021 № 01-11/3 препятствий для его экономической деятельности.
Таким образом, апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции, что оспариваемое представление внесено заявителю Контрольно-счетной палатой Осинского муниципального района в пределах предоставленных законом полномочий, содержит описание выявленных нарушений, ссылки на подлежащие применению положения действующих норм и является реально исполнимым способами, не противоречащими положениям действующего законодательства. Содержащиеся в представлении требования соответствуют целям и задачам бюджетного законодательства, не нарушают права и законные интересы заявителя, поскольку возлагают на него законные обязанности в сфере расходования бюджетных средств. Представление содержит обоснованные выводы о выявленных нарушениях, обладает ясным и четким содержанием, изложенные в нем требования сформулированы с соблюдением закона. Представление отвечает критериям законности, определенности и исполнимости.
В связи с чем, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.
При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.
Суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.
Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».
По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.
Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
П О С Т А Н О В И Л:
Решение Арбитражного суда Иркутской области от 24 июня 2022 года по делу № А19-23298/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий Н.В. Ломако
Судьи В.А.Сидоренко
Н.А.Корзова
