ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
672000, Чита, ул. Ленина 100б
тел. (3022) 35-96-26, тел./факс (3022) 35-70-85
E-mail: info@4aas.arbitr.ruhttp://4aas.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
г. Чита
18 марта 2013 года Дело № А19-18471/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 18 марта 2013 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Рылова Д. Н. ,
судей Никифорюк Е. О., Ткаченко Э. В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сюхунбин Е. С. рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства экономического развития Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 декабря 2012 года по делу № А19-18471/2012 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «ЛОТОС» (ИНН 3804035270, ОГРН 1063804026791) к Межведомственной комиссии по вопросам миграции Иркутской области (г. Иркутск), Министерству экономического развития и промышленности Иркутской области (ИНН 3808172140, ОГРН 1083808000980) о признании незаконными решения межведомственной комиссии по вопросам миграции от 10.07.2012 г., содержащаяся в п. 178 Протокола №4, решения Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области №06/1612 от 18.07.2012 г.,
(суд первой инстанции: Ананьина Г. В.)
при участии в судебном заседании:
от заявителя: Золотарев В. А. – представитель по доверенности от 20.09.2012 г.,
от заинтересованных лиц: не явился,
и установил:
Общество с ограниченной ответственностью «ЛОТОС» (далее – Общество, ООО «ЛОТОС») обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Межведомственной комиссии по вопросам миграции Иркутской области (далее – межведомственная комиссия) и Министерству экономического развития и промышленности Иркутской области (далее Министерство) о признании незаконными решения межведомственной комиссии по вопросам миграции от 10.07.2012 г., содержащаяся в п. 178 Протокола №4, решения Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области №06/1612 от 18.07.2012 г. об отказе в привлечении работодателем ООО «Лотос» в 2013 году шести иностранных работников из Китая по специальности повар 5-6 разряда со специализацией по национальной китайской кухне, на основании п/п «а» пункта 18 Правил (Постановление Правительства РФ от 22.12.2006 № 783); обязании межведомственную комиссию по вопросам миграции в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявку ООО «Лотос» на привлечение в 2013 году шести иностранных работников из Китая по специальности повар 5-6 разряда со специализацией по национальной китайской кухне, с учетом соблюдения норм действующего законодательства; о признании незаконным решения Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области, содержащееся в уведомлении №06/1612 от 18.07.2012г. об отказе в удовлетворении заявки работодателя - ООО «Лотос» на привлечение шести иностранных работников из Китая по специальности повар на 2013 год.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 14 декабря 2012 года удовлетворены требования Общества в части обжалования решения Межведомственной комиссии по вопросам миграции Иркутской области от 10.07.2012 г. содержащиеся в п. 178 Протокола № 4 о нецелесообразности привлечения иностранных работников в количестве 6 человек обществом с ограниченной ответственностью «ЛОТОС» в 2013 году, и изложенного в письме Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области от 18.07.2012г. № 06/1612. Указанное решение признано незаконным.
В части требований о признании незаконным решения Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области, содержащееся в уведомлении от 18.07.2012г. № 06/1612 об отказе в удовлетворении заявки ООО «ЛОТОС» - производство по делу прекращено.
Не согласившись с указанным решением в полом объеме, Министерство обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого решения, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.
В частности, заявитель апелляционной жалобы считает, что судом первой инстанции применена статья 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», которая не подлежит применению в данном случае, поскольку нормы указанной статьи не наделяют межведомственные комиссии по вопросам миграции публичными полномочиями и не относят к рассмотрению споров с участием межведомственных комиссий к подведомственности арбитражных судов.
Заявитель в отзыве на апелляционную жалобу указал на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.
Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства без удовлетворения.
О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ст. ст. 122, 123 АПК РФ. Заинтересованные лица своих представителей в судебное заседание не направили. В соответствии с п. 2 ст. 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, изучив материалы дела, заслушав доводы представителя заявителя, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, 29.03.2012 ООО «ЛОТОС» обратилось в Министерство экономического развития и промышленности Иркутской области с заявкой о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год, в том числе: 6 граждан Китая для работы по специальности повар. Потребность в привлечении иностранных работников обусловлена отсутствием национальных кадров в регионе и отсутствием национальных кадров в других регионах РФ, ссылаясь на осуществление деятельности по коду ОКВЭД 55.30 – деятельность ресторанов и кафе, со специализацией национальной китайской кухни.
10.07.2012 г. Решением Межведомственной комиссии по вопросам миграции Иркутской области заявка ООО «ЛОТОС» полностью отклонена, со ссылкой на п/п «а» п. 18 Правил, что отражено в п. 178 протокола № 4 заседания МВК, о чем Министерство экономического развития и промышленности Иркутской области информировало заявителя уведомлением от 18.07.2012 г. № 06/1612. Основанием для отклонения заявки послужило указание на наличие возможности удовлетворения потребностей в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации.
Не согласившись с указанным решением межведомственной комиссии, ООО «ЛОТОС» обжаловало его в судебном порядке.
Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва, пришел к следующим выводам.
Экономические, организационные и правовые основы государственной политики содействия занятости населения определены Законом Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон от 19.04.1991 N 1032-1), согласно которому государственная политика в области содействия занятости населения направлена на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда, а также на международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых договоров (статья 5 Закона от 19.04.1991 N 1032-1).
Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 115-ФЗ), который также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (статья 1 названного Закона).
Согласно пункту 9 статьи 13.1 Закона № 115-ФЗ работодатели или заказчики работ (услуг) вправе привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таких привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. Форма и порядок подачи указанного уведомления устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В пункте 1 статьи 18 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ указано, что квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.
Пунктами 1, 2, 3 статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ установлено, что Правительство Российской Федерации ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Согласно пункту 4 статьи 18.1 Закона № 115-ФЗ квоты, предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи, могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда.
В соответствии с Порядком определения в субъектах Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников и подготовки предложений по объемам квот, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783, в целях организации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот по Российской Федерации Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации рассматривает предложения субъектов Российской Федерации с учетом сложившегося положения на российском рынке труда, демографической ситуации, принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов и оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году. В целях координации и подготовки предложений по объемам квот в субъекте Российской Федерации решением высших должностных лиц субъектов Российской Федерации определяются уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с "Положением о министерстве экономического развития и промышленности Иркутской области", утвержденным Постановлением Правительства Иркутской области от 10.02.2012 № 37-пп, министерство осуществляет ежегодное определение потребности в привлечении иностранных работников, оценку эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников в социально-экономическое развитие Иркутской области (подпункт 25 пункта 7).
Согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников (пункт 15 Правил N 783).
Постановлением Губернатора Иркутской области от 27.03.2009 № 65-п образована Межведомственная комиссия по вопросам миграции, задачами которой является в том числе, согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности.
Работодатели ежегодно представляют заявки о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками.
Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно обобщают заявки работодателей и направляют их на рассмотрение: а) органов исполнительной власти Самарской области, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях; б) территориальных органов Федеральной миграционной службы; в) территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства; г) трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (пункт 9 Правил).
В соответствии с пунктом 13 Положения о Межведомственной комиссии по вопросам миграции решения комиссии оформляются протоколами.
Абзацем 2 пункта 1 Правил установлено, что определение потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 7 Правил ежегодно до 1 мая работодатели представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками.
Заявки работодателей представляются в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации, на территории которых предусматривается осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности.
Заявителем 29.03.2012 г. в Министерство представлена заявка о потребности в рабочей силе вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год 6 граждан Китая для работы по специальности повар.
Решением межведомственной комиссии, оформленным протоколом №4 от 10.07.2012 г., отклонена в полном объеме заявка ООО «ЛОТОС» со ссылкой на подпункт «а» пункта 18 Правил.
Суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции о том, что выводы Межведомственной комиссии, содержащиеся в п. 178 протокола № 4 от 10.07.2012 и изложенные в уведомлении от 18.07.2012г. № 06/1764, документально не подтверждены и являются необоснованными.
В соответствии со статьей 26 Закона Российской Федерации от 19.04.1991г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» работодатели имеют право получать от органов службы занятости бесплатную информацию о состоянии рынка труда.
В силу статьи 25 Закона Российской Федерации от 19.04.1991г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» работодатели обязаны ежемесячно предоставлять органам службы занятости: сведения о применении в отношении данного работодателя процедур о несостоятельности (банкротстве), а также информацию, необходимую для осуществления деятельности по профессиональной реабилитации и содействию занятости инвалидов; информацию о наличии вакантных рабочих мест (должностей), выполнении квоты для приема на работу инвалидов.
Как следует из материалов дела, Общество регулярно представляло в ОГКУ Центр занятости населения г. Братска заявки о наличии вакантных рабочих мест, однако помощи в подборе необходимо персонала обществу не оказано, сведений о наличии необходимых трудовых ресурсах на территории Иркутской области или на территории других субъектов Российской Федерации не представлено, о наличии возможности профессиональной подготовки или переподготовки безработных граждан не проинформировано, что подтверждается заявками от 13.01.2012, 02.02.2012, 29.02.2012, 13.03.2012, 30.03.2012, 09.04.2012, 03.05.2012, 18.05.2012, 14.06.2012, 22.06.2012, 23.07.2012, 20.08.2012 «Сведения о потребности в работниках, наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей)» (приложение 5 к Административному регламенту Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников), а также письмом ОГКУ Центр занятости населения г. Братска от 21.08.2012, согласно которому возможность удовлетворить потребность работодателя в квалифицированных специалистах по профессии (специальности) повар 5-6 разряда со знанием национальной китайской кухни отсутствовала по причине отсутствия таковых специалистов в банке данных ОГКУ ЦЗН г. Братска.
Таким образом, материалами дела подтверждается, что заявитель предпринимает зависящие от него меры для удовлетворения потребности в работниках за счет рабочей силы из числа граждан Российской Федерации.
Утверждение Межведомственной комиссии о наличии возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов в нарушение статьи 65 АПК РФ не имеет доказательственной основы.
Межведомственной комиссией не представлены доказательства, подтверждающие, что по другим субъектам Российской Федерации имеются лица, заинтересованные в работе по испрашиваемым Обществом профессиям, т.е. заинтересованным лицом в обоснование приведенных доводов не представлена информация о числе безработных граждан на территории Иркутской области, которые соответствуют требованиям, предъявляемым заявителем к кандидатам на вакантные должности.
Из всего вышеизложенного суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что оспариваемое решение Межведомственной комиссии по вопросам миграции, содержащиеся в п. 178 Протокола № 4 от 10.07.2012 и изложенное в уведомлении от 18.07.2012г. № 06/1612, является незаконным, необоснованным и нарушает права и законные интересы ООО «ЛОТОС», создавая препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции были неправильно применены нормы процессуального права, является несостоятельным в силу следующего.
Как уже отмечалось, в соответствии с пунктом 13 Положения о Межведомственной комиссии по вопросам миграции, утвержденного постановлением Губернатора Иркутской области от 27.03.2009 № 65-п, решения межведомственной комиссии оформляются протоколами, в связи с чем могут быть квалифицированы не в качестве ненормативных правовых актов, а в качестве решений, возможность оспаривания которых также предусмотрена процессуальным законом.
Согласно пункту 20 Правил № 783 работодатели вправе обжаловать решения межведомственных комиссий в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Таким образом, Правила № 783 не устанавливают подведомственность дел об оспаривании решений межведомственных комиссий, указанная норма является бланкетной, отсылающей к процессуальному законодательству. Следовательно, при решении вопроса о подведомственности рассматриваемого спора арбитражному суду необходимо руководствоваться статьями 27, 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В частности, на основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.
Межведомственные комиссии, исходя из положений статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Правил № 783, осуществляют публичные полномочия в области регулирования рынка труда иностранных работников, в связи с чем их решения могут быть обжалованы в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
О возможности оспаривания решений межведомственных комиссий в порядке арбитражного судопроизводства свидетельствует и судебная практика (в частности, определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2011 года № ВАС-11262/11).
Относительно требований заявителя о признании незаконным решения Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области, содержащееся в уведомлении от 18.07.2012г. № 06/1612, судом первой инстанции правомерно прекращено производство по делу, так как Министерством экономического развития и промышленности Иркутской области самостоятельного решения по указанному вопросу не принималось, уведомление от 18.07.2012г. № 06/1612 таковым не является, само по себе не влечет нарушения прав и законных интересов заявителя, т.е. является только извещением о принятом комиссией решении.
В соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2). Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности (часть 3). Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами (часть 4).
Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все названные выше доказательства у суда апелляционной инстанции не имеется оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.
Рассмотрев апелляционную жалобу на решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 декабря 2012 года по делу № А19-18471/2012, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 декабря 2012 года по делу № А19-18471/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.
Председательствующий судья Д. Н. Рылов
Судьи Е. О. Никифорюк
Э. В. Ткаченко
