[A1]
Четвертый арбитражный апелляционный суд
ул. Ленина 100б, Чита, 672000,
http://4aas.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
г. Чита Дело № А19-23059/2021
16 сентября 2022 года
Резолютивная часть постановления объявлена 09 сентября 2022 года.
Полный текст постановления изготовлен 16 сентября 2022 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Сидоренко В.А.,
судей Басаева Д.В., Ломако Н.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Трофимовой О.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц- связи при содействии Арбитражного суда Республики Бурятия с участием судьи Мантурова В.С. при ведении протокола совершения отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Нохоровой С.С. и Арбитражного суда Иркутской области с участием судьи Исаевой Е.А. при ведении протокола совершения отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Рафековой Е.В. апелляционную жалобу Администрации Осинского муниципального района на решение Арбитражного суда Иркутской области от 26 июня 2022 года по делу № А19-23059/2021 по заявлению Администрации Осинского муниципального района (ОГРН <***>, ИНН <***>; <...>) к Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района (ОГРН <***>, ИНН <***>; Иркутская область, Осинский район, село Оса,
[A2] улица Свердлова, здание 59) о признании незаконным представления от 07.10.2021 № 0111/2,
при участии в судебном заседании:
от Администрации Осинского муниципального района – ФИО1 – представителя по доверенности от 05.10.2021, ФИО2 – представитель по доверенности от 28.10.2021,
от Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района – ФИО3 – председателя,
установил:
Администрация Осинского муниципального района (далее также – заявитель или Администрация) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области к Контрольной счетной палате Иркутской области (далее – КСП Осинского муниципального района, Палата или Контрольно-счетная палата) с заявлением о признании незаконным представления от 07.10.2021 № 01-11/2.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 26 июня 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, по доводам, изложенным в жалобе.
Администрация отмечает, что если нормативный правовой акт принят, действует и устанавливает расходные бюджетные обязательства, то контрольно-счетная палата вправе только лишь проверять, насколько расходование бюджетных средств осуществляется в соответствии с таким актом по целевому назначению и эффективно.
Заявитель апелляционной жалобы указывает, что оплата труда сотрудников Администрации не является переданным государственным полномочием, не финансируется из областного или федерального бюджета. Это сугубо расходы местного бюджета.
Кроме того, заявитель апелляционной жалобы указал, что суд первой инстанции, давая оценку муниципальному правовому акту в части соответствия федеральному и областному закону, должен был привлечь Думу Осинского муниципального района к участию в деле, так как структура Администрации с должностью «советник мэра» утверждена решением Думы от 29.01.2020 № 26, местный бюджет Осинского района на
[A3] 2020 год с расходами на зарплату советника мэра в составе сметы Администрации утверждён решением Думы.
Администрация полагает, что, давая оценку правомерности начисления и выплаты заработной платы из местного бюджета советнику мэра ФИО4, суд первой инстанции также должен был привлечь его к участию в деле, так как оспариваемое решение затрагивает его права и интересы. В случае вступления в силу оспариваемого решения суда встанет вопрос о возврате ФИО4 полученных средств.
В письменном отзыве на апелляционную жалобу КСП Осинского муниципального района просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Представители Администрации Осинского муниципального района в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы.
Представитель КСП Осинского муниципального района в судебном заседании поддержал доводы отзыва.
О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), что подтверждается отчётами о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети «Интернет» (https://kad.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству.
В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 07 сентября 2022 года был объявлен перерыв до 10 часов 50 минут 09 сентября 2022 года. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в соответствии с планом работы на 2021 год на основании распоряжений от 07.07.2021 № 43, от 28.07.2021 № 51 Контрольно-счетной палатой Осинского муниципального района проведено контрольное мероприятие – «Проверка соблюдения законности начисления, обоснованности выплаты заработной платы советнику мэра Осинского муниципального района в период 2019-2020 годах и с 1 января по 30 июня 2021, эффективность
[A4] использования бюджетных средств»», объект контрольного мероприятия – Администрация Осинского муниципального района, установлен срок проведения контрольного мероприятия (08.07.2021 по 30.09.2021).
В ходе проверки установлены следующие нарушения и недостатки:
– период с 3 февраля 2020 года по 30 июня 2021 года советнику мэра в отсутствие правовых оснований начислена и выплачена заработная плата, перечислены страховые взносы в размере 888 971, 55 рублей, из них:
– заработная плата КВР 121 «Фонд оплаты труда государственных (муниципальных) органов» в сумме 682 773,85 рублей, страховые взносы КВР 129 «Взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты денежного содержания и иные выплаты работникам государственных (муниципальных) органов» в размере 206 197,70 рублей.
По результатам проведенного контрольного мероприятия Контрольно-счетной палатой составлен акт от 07.09.2021 № 01-09/03 и вынесено представление от 7 октября 2021 года № 01-11 /4, в котором указано на совершение Администрацией Осинского муниципального района следующих действий:
Не согласившись с вынесенным представлением, считая его не соответствующим закону и нарушающим её права и законные интересы, Администрации Осинского муниципального района обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной
[A5] жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со статьей 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) к бюджетным правоотношениям относятся:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга;
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Согласно статье 2 Бюджетного кодекса бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных
[A6] внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.
В статье 3 Бюджетного кодекса определены нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, к которым относятся указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Бюджетным кодексом в редакции проверяемого периода предусмотрено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (пункт 1 статьи 265).
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее – органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 2 статьи 265).
Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса объектами государственного (муниципального) финансового контроля является, в том числе местная администрация.
[A7] Одним из методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля является проверка, под которой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункты 1, 2 статьи 267.1).
В силу пункта 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля отнесен, в том числе, контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета (абзац 2).
При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, среди прочего: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; направляются объектам контроля представления, предписания (пункт 2 статьи 268.1).
Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (часть 3 статьи 268.1).
Согласно пункту 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных
[A8] для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению:
Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (часть 3.1 статьи 270.2 БК РФ).
Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком: 1) нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; 2) нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; 3) нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета; 4) нарушение установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, а также требований к изменению, расторжению государственного (муниципального) контракта; 5) нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов; 6) нарушение условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; 7) несоблюдение целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями.
[A9] В главе 30 БК РФ определены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита.
Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее также – контрольно-счетные органы) установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно пункта 1 части 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе полномочие по организации и осуществлению контроля за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Контрольно-счетный орган муниципального района или городского округа с внутригородским делением наряду с полномочиями, предусмотренными частью 2 настоящей статьи, осуществляет контроль за законностью и эффективностью использования средств бюджета муниципального района, бюджета городского округа с внутригородским делением, поступивших соответственно в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района, бюджеты внутригородских районов, входящих в состав данного городского округа с внутригородским делением (часть 3).
Статьей 10 Закона № 6-ФЗ установлено, внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.
[A10] При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.
При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.
Согласно части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для принятия мер по устранению выявленных бюджетных и иных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, решением Думы Осинского муниципального района от 26.02.2020 № 35 утверждено Положение о Контрольно-счётной палате Осинского муниципального района (далее – Положение о КСП).
Согласно статье 1 Положение о КСП в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Уставом Осинского муниципального района другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяет порядок организации, деятельности и полномочия Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района.
В соответствии с частью 2 статьи 12 Положения о КСП Контрольно-счётная палата при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Иркутской области, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего муниципального финансового контроля.
[A11] В соответствии с частью 2 главы 14 Регламента Контрольно-счётной палаты Осинского муниципального района, утвержденного Распоряжением Председателя КСП Осинского муниципального района, порядок подготовки, сроки проведения и оформления результатов контрольных мероприятий устанавливается стандартами КСП Осинского муниципального района.
Стандарт Контрольно-счётной палаты Осинского муниципального района СВМФК-1/2021 «Проведение контрольных мероприятий», утвержден распоряжением председателя КСП района от 23.07.2021 № 47 (далее – стандарт СВМФК-1/2021).
В соответствии с пунктом 1.2. стандарта СВМФК-1/2021 при разработке стандарта учтены «Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», утвержденные Коллегией Счётной палаты Российской Федерации (протокол от 17.10.2014 № 47К (993), положения Стандарта Счетной палаты Российской Федерации СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденные постановлением Председателя Счётной палаты Российской Федерации 07.09.2017.
На основании вышеизложенного, как правильно указал суд первой инстанции, отсутствие отдельного акта – порядка осуществления внешнего финансового контроля, при наличии выше перечисленных актов (Устав, Положение, регламент, стандарты), а также учитывая положения Закона № 6-ФЗ, который устанавливает общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого представления, и деятельности Осинского муниципального района в целом.
Запреты на проведение проверок в соответствующей сфере ввиду отсутствия утвержденных в установленном порядке административных регламентов, равно как и обязательность их наличия для законных оснований проведения таких проверок, действующим законодательством не установлены.
В настоящем случае порядок организации и проведения проверки эффективного, экономного и результативного использования заявителем средств бюджета регулируется Бюджетным кодексом, Законом № 6-ФЗ, Положением о Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района и утвержденным Стандартом внешнего муниципального финансового контроля СВМФК-1/2021. Информация о контрольном мероприятии в составе Плана работы на 2021 год размещена в установленном порядке на официальном сайте Контрольно-счетной палаты.
[A12] Таким образом, Контрольно-счетная палата действовала в соответствии с законными полномочиями, при наличии оснований для проверки.
В соответствии со статьей 40 Устава Осинского муниципального района (в редакции от 27.05.2020) Администрация Осинского муниципального района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным настоящим уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Иркутской области. Деятельностью Администрации района руководит на основе единоначалия Мэр Осинского муниципального района.
В соответствии со статьей 43 Устава Осинского муниципального района, муниципальными служащими являются граждане Российской Федерации, замещающие в порядке, установленном законодательством, должности муниципальной службы в администрации Осинского муниципального района. Муниципальные служащие, выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции, являются должностными лицами администрации Осинского муниципального района.
Целью проверки является:
– проверка соблюдения норм, установленных действующим законодательством при использовании бюджетных средств, начисления и обоснованности выплаты заработной платы;
– анализ системы оплаты труда, правомерности использования средств на выплату стимулирующей части заработной платы, правильность и обоснованность её начисления.
Палатой проведен анализ эффективного (экономного и результативного) использования средств бюджета Осинского муниципального района.
По результатам проведенного контрольного мероприятия был составлен Акт от 07.09.2021 № 01-09/03, внесено представление от 7 октября 2021 года № 01-11 /4.
В ходе проверки установлено, что между Администрацией Осинского муниципального района в лице мэра района ФИО5 и гражданином ФИО4 заключен трудовой договор от 03.02.2020. Согласно пункту 2 договора, ФИО4 принят на должность советника мэра.
Финансирование расходов на оплату заработной платы советнику мэра осуществляется в рамках реализации муниципальной программы «Обеспечение деятельности мэра Осинского муниципального района и администрации Осинского
[A13] муниципального района» утвержденной постановлением мэра Осинского муниципального района от 30.09.2019 № 619.
В результате проверки было выявлено, что начисление и выплата заработной платы советнику мэра, как указано выше, была произведены в отсутствие правовых оснований. За период с 3 февраля 2020 года по 30 июня 2021 года советнику мэра:
– была начислена и выплачена заработная плата КВР 121 «Фонд оплаты труда государственных (муниципальных) органов» в сумме 682 773,85 рублей,
– перечислены страховые взносы КВР 129 «Взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты денежного содержания и иные выплаты работникам государственных (муниципальных) органов» в размере 206 197,70 рублей.
В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, в соответствии с требованиями части 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон о муниципальной службе), представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. То есть в данной норме федерального закона признаки, характеризующие определенные муниципальные должности, установлены в соответствии с их отнесением к определенному органу местного самоуправления с учетом функциональных признаков данной должности.
Согласно части 3 статьи 6 Закона о муниципальной службе при составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, а, следовательно, создание
[A14] должностей для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, является полномочием субъекта Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Иркутской области от 15 октября 2007 года № 89-оз реестр должностей муниципальной службы в Иркутской области представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований Иркутской области (далее – Закон 89-оз).
Согласно указанному реестру, должность муниципальной службы – Советник мэра предусмотрена для городского округа.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 6).
Вместе с тем, согласно главе 3 подраздела II раздела I приложения № 1 к Закону 89-03, должность «Советник мэра» не предусмотрена.
Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что Решением Думы утверждено Положение по оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы в Осинском районе, и вспомогательного персонала органов местного самоуправления Осинского муниципального района от 25.12.2019 № 20, принятое в соответствии с Указом Губернатора Иркутской области от 22.09.2011 № 246-УГ «Об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Иркутской области, и вспомогательного персонала органов государственной власти Иркутской области и иных государственных органов Иркутской области».
Под работниками государственных органов, органов местного самоуправления понимаются лица, замещающие на основании трудового договора в государственных органах или органах местного самоуправления должности, которые не являются должностями государственной или муниципальной службы.
В положении об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Иркутской области, утвержденным Указом Губернатора от 22.09.2011 № 246-УГ, на которое имеется ссылка в указанном выше Положении, должность «советник» не предусмотрена, размер должностного оклада не установлен.
Решением Думы Осинского муниципального района от 29.01.2020 № 29, внесены изменения в указанное положение в части указание на должность советника мэра.
[A15] Таким образом, в соответствии с указанными выше актами Осинского муниципального района, советник мэра не является должностью муниципальной службы.
Решением Думы Осинского муниципального района от 31.03.2021 № 92 отменено Решение Думы от 25.12.2019 № 20 «Об утверждении положения по оплате труда работников, замещающих должности, не являющихся должностями муниципальной службы в Осинском муниципальном районе, и вспомогательного персонала органов местного самоуправления Осинского муниципального района».
Постановлением мэра Осинского муниципального района от 08.04.2021 № 212 утверждено «Положение об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы в Осинском муниципальном районе, и вспомогательного персонала органов местного самоуправления Осинского муниципального района», которое распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2021, без указания должности – советник мэра.
Постановление мэра Осинского муниципального района от 08.04.2021 № 212 и Решение Думы Осинского муниципального района от 25 декабря 2019 года № 20, в период с 1 января 2021 года по 31 марта 2021 года регулируют одни и те же вопросы в области оплаты труда.
В штатном расписании от 08.04.2021 установлен размер должностного оклада советнику мэра в размере 6 048,00 рублей. Вместе с тем, в Положении об оплате труда, утвержденного постановлением мэра Осинского муниципального района от 08.04.2021 № 212, размер должностного оклада советника мэра не установлен, должность советника мэра как работника, отсутствует. Начисление и оплата труда советнику мэра с 01.04.2021, осуществлялись в соответствие со штатным расписанием, в отсутствие муниципальных правовых актов, устанавливающих размер должностного оклада.
Далее, постановлением Администрации № 215 09.04.2021 внесены изменения в положение, в части указания на должность советник мэра, как должность, не являющейся должностью муниципальной службы в Осинском муниципальном районе».
Согласно Закону Иркутской области от 18.07.2008 № 47-оз (ред. от 12.03.2020) «О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области» (принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 25.06.2008 № 44/29а- ЗС), расчет среднего должностного оклада работника, осуществляющего техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления, производится в соответствии с нормативными правовыми актами области, определяющими размер
[A16] должностных окладов работников, замещающих в государственных органах области должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы области, как среднее арифметическое от суммы минимального и максимального должностных окладов (пункт 8); средний должностной оклад вспомогательного персонала (рабочих) определяется в соответствии с нормативными правовыми актами области, определяющими размеры должностных окладов вспомогательного персонала органов государственной власти области и иных государственных органов области, и соответствует 3 квалификационному разряду Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих (пункт 9).
Таким образом, Указом Губернатора Иркутской области от 22.09.2011 № 246-УГ «Об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Иркутской области, и вспомогательного персонала органов государственной власти Иркутской области и иных государственных органов Иркутской области», регулируется оплата работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной муниципальной службы Иркутской области.
Вместе с тем, в данном Указе должность – советник (в данном случае мэра), не предусмотрена, размер оклада не установлен.
На основании вышеизложенного, проанализировав содержание положений вышеуказанных норм, установив, что постановлением Администрации № 215 от 09.04.2021 внесены изменения в положение об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы в Осинском муниципальном районе (технический исполнитель) в части указания на должность советник мэра, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о противоречии указанных положений нормам, имеющим большую юридическую силу.
Таким образом, как правильно указал суд, выплата заработной платы советнику мэра за период с 03.02.2020 по 30.06.2021 в отсутствие правовых оснований является необоснованной и влечет нецелевое расходование бюджетных средств.
Из анализа вышеприведенных нормативных положений бюджетного законодательства (примирительно к обстоятельствам рассматриваемого спора и объекту финансового контроля) следует, что контрольно-счетная палата, являясь органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объекта государственного финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные
[A17] правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Иными словами, компетенция органа государственного финансового контроля по выдаче представлений является ограниченной и обусловлена фактом совершения соответствующим хозяйствующим субъектом (в данном случае Администрацией) бюджетных нарушений.
Доводы, приведенные и в апелляционной жалобе, о том, что отраженные в оспариваемом представлении нарушения не являются нарушениями бюджетного законодательства, и что КСП вправе вносить объекту проверки представления только о выявленных нарушениях бюджетного законодательства, а также выводы Администрации об осуществлении КСП проверки в отношении трудового законодательства, правомерно отклонены судом первой инстанции, как не обоснованные.
В соответствии со статьей 255 Налогового кодекса Российской Федерации в расходы на оплату труда включаются любые начисления работникам в денежной и (или) натуральной формах, стимулирующие начисления и надбавки, компенсационные начисления, связанные с режимом работы или условиями труда, премии и единовременные поощрительные начисления, расходы, связанные с содержанием этих работников, предусмотренные нормами законодательства Российской Федерации, трудовыми договорами (контрактами) и (или) коллективными договорами.
В соответствии с пунктом 1 статьи 179 БК РФ Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Финансирование расходов на оплату заработной платы советнику мэра осуществляется в рамках реализации муниципальной программы «Обеспечение деятельности мэра Осинского муниципального района и администрации Осинского муниципального района» утвержденной постановлением мэра Осинского муниципального района от 30.09.2019 № 619.
Финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета (Закон Иркутской области от 18.07.2008 № 47-оз (ред. от 12.03.2020). Указанные субвенции расходуются в порядке, установленном Правительством Иркутской области, в том числе на:
[A18] 1) затраты на оплату труда муниципальных служащих, исполняющих государственные полномочия;
Показателями (критериями) распределения между муниципальными образованиями общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета для осуществления государственных полномочий, являются:
Таким образом, указанные расходы (выплата заработной платы) непосредственно влияют на результат финансово-хозяйственной деятельности, использования бюджетных средств. При проверке установлен факт неправомерного использования бюджетных средств, что не относится, исходя из оспариваемого представления к трудовому законодательству.
Как правильно указал суд первой инстанции, в связи с тем, что в рамках проверки выявлены нарушения норм законодательства при использовании бюджетных средств Осинского муниципального образования по начислению и выплате заработной платы советнику мэру, при отсутствии правовых оснований, контроль за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществляется Палатой на законных основаниях.
Оснований для выводов о том, при выдаче заявителю оспариваемого представления контрольно-счетный орган вышел за пределы полномочий, предоставленных ему Законом № 6-ФЗ и Положением о Контрольно-счетной палате Осинского муниципального района, судом не установлено.
[A19] Доводы апелляционной жалобы о необходимости привлечения к участию в деле Думы Осинского муниципального района и советника мэра А.М. Егерева подлежат отклонению, поскольку оспариваемым решением непосредственно не затрагиваются их права и обязанности, в том числе не создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.
Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному и обоснованному выводу о том, что оспариваемое представление от 07.10.2021 № 01-11/2 соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя.
В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
На основании вышеизложенного и при указанных обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.
При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.
Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».
По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.
[A20] Лица, участвующие в деле, могут получить информацию о движении дела в
общедоступной базе данных Картотека арбитражных дел по адресу www.kad.arbitr.ru.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Иркутской области от 26 июня 2022 года по делу № А19-23059/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.
Председательствующий судья В.А. Сидоренко
Судьи Д.В. Басаев
Н.В. Ломако
Электронная подпись действительна.
Данные ЭП:Удостоверяющий центр Федеральное казначейство
Дата 09.12.2021 22:27:22
Кому выдана СИДОРЕНКО ВИТАЛИЙ АНАТОЛЬЕВИЧ
Электронная подпись действительна.
Данные ЭП:Удостоверяющий центр Федеральное казначейство
Дата 15.12.2021 22:02:04
Кому выдана ЛОМАКО НАТАЛЬЯ ВАЛЕРЬЕВНА Электронная подпись действительна.
Данные ЭП:Удостоверяющий центр Федеральное казначейство
Дата 09.12.2021 22:26:42
Кому выдана Басаев Даниил Валерианович
