ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
672000, Чита, ул. Ленина 100б
тел. (3022) 35-96-26, тел./факс (3022) 35-70-85
http://4aas.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
г. Чита Дело № А78-8118/2015
14 октября 2015 года.
Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2015 года.
Полный текст постановления изготовлен 14 октября 2015 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Сидоренко В.А.,
судей Желтоухова Е.В., Рылова Д.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королевой Д.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Забайкальском крае и Прокуратуры Забайкальского края на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 17 августа 2015 года по делу № А78-8118/2015 по заявлению Министерства финансов Забайкальского края (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Забайкальском крае (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным и отмене постановления № ТУ ФС 75-29/15.14 от 01.06.2015,
в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвуют: Прокуратура Забайкальского края (ОГРН <***>, ИНН <***>), Управление Федерального казначейства по Забайкальскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>) и Контрольно-счетная палата Забайкальского края (ОГРН <***>, ИНН <***>),
(суд первой инстанции: судья Горкин Д.С.),
при участии в судебном заседании:
от Министерства финансов Забайкальского края – ФИО1 – министра финансов Забайкальского края, ФИО2 – представителя по доверенности от 09.06.2015, ФИО3 – представителя по доверенности от 16.07.2015, ФИО4 – представителя по доверенности 02.06.2015, ФИО5 – представителя по доверенности от 16.07.2015, ФИО6 – представителя по доверенности от 10.07.2015,
от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Забайкальском крае – ФИО7 – руководителя, ФИО8 – представителя по доверенности от 07.07.2015,
от Прокуратуры Забайкальского края – ФИО9 – старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Прокуратуры Забайкальского края (удостоверение ТО № 145377 от 04.09.2013),
от Управления Федерального казначейства по Забайкальскому краю – ФИО10 – представителя по доверенности от 03.07.2015, ФИО11 – представителя по доверенности от 12.01.2015,
от Контрольно-счетной палаты Забайкальского края – ФИО12 – председателя,
установил:
Министерство финансов Забайкальского края (далее также – заявитель, Минфин Забайкальского края или Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Забайкальском крае (далее также – административный орган, ТУ Росфиннадзора в Забайкальском крае или Управление) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления № ТУ ФС 75-29/15.14 от 01.06.2015.
Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 17 августа 2015 года постановление № ТУ ФС 75-29/15.14 от 01.06.2015 о назначении Министерству административного наказания за совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в виде штрафа в размере 2 575 000 рублей признано незаконным и отменено.
Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях Министерства события вмененного ему правонарушения.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, ТУ Росфиннадзора в Забайкальском крае и Прокуратура Забайкальского края (далее также – Прокуратура) обжаловали его в апелляционном порядке. Заявители апелляционных жалоб ставят вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считая его принятым при несоответствии выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, и неправильном применении норм материального права, выразившемся в неправильном истолковании закона и неприменении закона, подлежащего применению.
ТУ Росфиннадзора в Забайкальском крае со ссылками на статьи 38, 129, 132, 133, 166, 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 года № 392.
Порядок кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации и местных бюджетов и порядку осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов, утвержденного приказом Федерального казначейства от 10 октября 2008 года № 8н (далее – Порядок кассового обслуживания), указывает, что межбюджетные трансферты выделяются в виде субсидий и субвенций, которые носят исключительно целевой характер.
Таким образом, Управление считает, что поскольку расходование федеральных средств на приобретение в собственность Забайкальского края недвижимого имущества – общежития находящегося по адресу: <...>, не предусмотрено федеральными целевыми программами, Минфин Забайкальского края допустил нецелевое использование федеральных средств, тем самым совершил административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.
В ходе судебного разбирательства представители административного органа поддержали доводы апелляционной жалобы.
Из апелляционной жалобы Прокуратуры Забайкальского края следует, что ТУ Росфиннадзора вменило Минфину Забайкальского края нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, поскольку из постановления прокурора следует, что конкретная расчетно-платежная операция произведена 31.12.2014 Минфином Забайкальского края за счет средств целевых межбюджетных трансфертов, полученных из федерального бюджета, на цели, не соответствующие условиям их получения.
Как указывает Прокуратура, в деле имеются исчерпывающие доказательства того факта, что по состоянию как на начало, так и на конец дня 31.12.2014 размер остатка неиспользованных межбюджетных трансфертов значительно превышал размер фактического остатка денежных средств на едином счете бюджета края, что свидетельствует об использовании Министерством денежных средств межбюджетных трансфертов в размере разницы между этими величинами на цели, не связанные с целями их предоставления.
В связи с этим Прокуратура Забайкальского края считает несостоятельными доводы Министерства и соответствующие выводы суда первой инстанции о поступлении на единый счет бюджета края 31.12.2014 собственных денежных средств в размере 331,99 миллиона рублей (НДФЛ, акцизы и проч.), что является достаточным основанием для проведения оспариваемого платежа, поскольку, как указывает заявитель апелляционной жалобы, данное поступление не восполнило остаток денежных средств на едином счете бюджета края до величины, превышающей как минимум на 51,5 миллион рублей остаток неиспользованных межбюджетных трансфертов на конец дня 31.12.2014.
Данные доходы, поступившие 31.12.2014, можно считать лишь частичным восстановлением межбюджетных трансфертов, использованных ранее на иные цели.
Прокуратура Забайкальского края указывает, что принцип единства кассы означает лишь то, что все операции с бюджетными средствами конкретному звену бюджетного уровня надлежит осуществлять на одном (едином) банковском (бюджетном) счете, открытом в Центральном банке Российской Федерации, а не на нескольких.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом о бюджете в части, касающейся субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В данном случае законом о бюджете иное предусмотрено, поскольку согласно части 6 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и межбюджетных субсидий в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
В свою очередь, частью 7 статьи 11 Федерального закона от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» установлено, что в 2014 году операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в том числе, с их остатками, не использованными по состоянию на 1 января 2014 года, при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации учитываются на лицевых счетах, открытых получателям средств бюджетов субъектов Российской Федерации в территориальных органах Федерального казначейства. Указанный учет есть не что иное, как увязка расходов бюджета края, производимых за счет межбюджетных трансфертов, с доходами бюджета края, полученными в виде межбюджетных трансфертов.
Таким образом, по мнению Прокуратуры Забайкальского края, судом неправильно применены нормы материального права (неверно истолкован закон) при использовании принципов бюджетной системы, установленных статьями 35, 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Из апелляционной жалобы Прокуратуры также следует, что расходуя средства межбюджетных трансфертов в течение 2014 года, в том числе 31.12.2014, на финансирование целей, не связанных с условиями их предоставления, но на цели, определенные законом о бюджете края, Минфин Забайкальского края, по сути, использовал данные средства в виде бюджетного кредита на покрытие кассового разрыва, поскольку для исполнения собственных расходных обязательств края оборотной наличности на едином счете бюджета не хватало.
Нормативным правовым актом самого Минфина Забайкальского края, принятым им, как финансовым органом в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 217.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, запрещено использование нераспределенного остатка целевых средств, находящихся на едином счете бюджета Забайкальского края, в качестве оборотной кассовой наличности для покрытия кассовых разрывов и (или) дефицита бюджета края (пункт 14 Порядка составления и ведения кассового плана бюджета Забайкальского края, утвержденного приказом Минфина Забайкальского края от 29.12.2012 № 145-пд).
Прокуратура Забайкальского края полагает, что материалы дела в полном объеме содержат доказательную базу по факту нецелевого использования средств межбюджетных трансфертов Минфином Забайкальского края, совершенного в виде конкретной расчетно-платежной операции 31.12.2014, в связи с чем, постановление ТУ Росфиннадзора в Забайкальском крае по делу об административном правонарушении является законным и обоснованным.
В судебном заседании прокурор, участвующий в деле, изложил свою позицию согласно доводам апелляционной жалобы.
Министерство представило отзыв на апелляционные жалобы и дополнение к нему, в которых выразило свое согласие с решением суда первой инстанции.
В судебном заседании представители Министерства поддержали доводы отзыва на апелляционные жалобы и дополнения к нему.
Управление Федерального казначейства по Забайкальскому краю (далее – УФК по Забайкальскому краю) отзыв не представило.
В судебном заседании представители УФК по Забайкальскому краю выразили свое согласие с решением суда первой инстанции.
Контрольно-счетная палата Забайкальского края в представленном отзыве на апелляционную жалобу Прокуратуры Забайкальского края также выразила свое согласие с решением суда.
В судебном заседании представитель Контрольно-счетной палаты Забайкальского края изложила свою позицию согласно доводам отзыва.
О месте и времени рассмотрения апелляционных жалоб лица, участвующие в деле извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, телеграммой, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству.
В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 30 сентября 2015 года был объявлен перерыв до 10 часов 10 минут 07 октября 2015 года. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, выслушав доводы представителей участвующих в деле лиц, проанализировав доводы апелляционных жалоб и отзывов на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Прокуратурой Забайкальского края была проведена проверка соблюдения бюджетного законодательства в Министерстве финансов Забайкальского края, по итогам которой был установлен факт нецелевого использования средств федерального бюджета.
Приложением № 20 к Порядку кассового обслуживания утверждена Справка к Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета (ф. 0531820).
Прокуратурой было установлено, что из раздела 1 Справки ф. 0531820 за 30.12.2014 следует, что остаток неиспользованных средств федерального бюджета, полученных в 2014 году в виде целевых трансфертов (субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов), на конец дня 30.12.2014 составил 1 426 070 656,40 рублей (том 2 л.д. 108 – 115).
Остаток неиспользованных средств федерального бюджета, полученных в 2014 году в виде целевых трансфертов, на начало дня 31.12.2015 также составил 1 426 070 656,40 рублей (отражен в графе 3 «Нераспределенный остаток на начало дня» Справки к Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета за 31.12.2015) (том 2 л.д. 119 – 127). Указанный остаток представляет собой нераспределенные Министерством Финансов Забайкальского края денежные средства, полученные из федерального бюджета в виде субсидий, субвенций, в целях финансирования государственных программ края.
Согласно разделу 3 Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета (ф. 0531819), утвержденной Приложением № 19 к Порядку кассового обслуживания, за 30.12.2014 остаток средств на едином счете бюджета Забайкальского края на конец дня составил 204 060 163,23 рублей (том 2 л.д. 105 – 107).
Исходя из данных раздела 3 Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета (ф. 0531819) за 31.12.2014, зачислено на счет 585 522 272,05 рублей (том 2 л.д. 116 – 117).
С учетом остатка на начало дня 31.12.2014 (или конец дня 30.12.2014) сумма средств, которой располагало Министерство 31.12.2014 на едином счете бюджета края, составила 204 060 163,23 рублей + 585 522 272,05 рублей = 789 582 435,28 рублей.
31.12.2014 осуществлено финансирование Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края в размере 51 500 000 рублей (расходное расписание № 12) по коду бюджетной классификации 0113 «Другие общегосударственные вопросы», 0900200 «Капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной собственности», 412 «Бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность», 310 «Увеличение стоимости основных средств» на выплату по государственному контракту № 42 от 01.10.2014, заключенному между указанным Департаментом и ООО «Энергожилстрой» (приобретение в собственность Забайкальского края объекта недвижимого имущества – общежития, находящегося по адресу <...>).
Прокуратура Забайкальского края пришла к выводу, что осуществление данного расхода не предусмотрено целями предоставления федеральных целевых трансфертов, осуществленный расход не указан в графе 5 раздела 1 Справки ф. 0531820 за 31.12.2014, код цели не указан в графе 3 раздела III расходного расписания № 12 от 31.12.2014.
По выявленному правонарушению Прокуратурой Забайкальского края в соответствии с полномочиями, предоставленными статьей 28.4 КоАП РФ, постановлением от 17.04.2015 было возбуждено дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.
Постановлением Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Забайкальском крае № ТУ ФС 75-29/15.14 от 01.06.2015 Министерство финансов Забайкальского края было привлечено к административной ответственности в соответствии со статьей 15.14 КоАП РФ в размере 5 процентов от суммы нецелевого использования, что составило 2 575 000 рублей.
Не согласившись с указанным постановлением, Министерство обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края с настоящим заявлением о признании его незаконным и отмене.
Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности названного постановления, исходя из следующего.
В соответствии с частями 6, 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).
Статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что по делу об административном правонарушении подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействия), за которые названным кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Согласно пунктам 4 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, и мотивированное решение по делу.
Пунктом 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 этого Кодекса.
В свою очередь, в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.
Таким образом, привлекая Министерство к административной ответственности, предусмотренной статьей 15.14 КоАП РФ, административный орган обязан был установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).
Ответственность в соответствии со статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрена за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекса Российской Федерации.
Абзацем 2 пункта 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к бюджетным правоотношениям относятся, в том числе отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.
В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено понятие финансового органа, каковым, как правильно указал суд первой инстанции, является Министерство финансов Забайкальского края, как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий составление и организацию исполнения бюджета Забайкальского края.
Согласно пункту 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:
федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты.
Согласно пункту 1 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
К безвозмездным поступлениям относятся, в том числе субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 4).
Согласно статье 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в числе прочего в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 6 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и межбюджетных субсидий в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Частью 7 статьи 11 Федерального закона от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» установлено, что в 2014 году операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в том числе, с их остатками, не использованными по состоянию на 1 января 2014 года, при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации учитываются на лицевых счетах, открытых получателям средств бюджетов субъектов Российской Федерации в территориальных органах Федерального казначейства.
В соответствии с пунктом 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет (пункт 3 статьи 132).
Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (пункт 1 статьи 133).
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 133).
В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Как следует из материалов дела, в том числе из постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 17.04.2015, средства федерального бюджета, полученные в 2014 году в виде целевых межбюджетных трансфертов, на начало дня 31.12.2014 сложились из следующих межбюджетных трансфертов (том 2 л.д. 135 – 142, том 9 л.д. 86 – 268):
– субвенция на осуществление отдельных полномочий в области водных отношений подпрограммы «Использование водных ресурсов государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» (код цели – 035) – 15 107 845 рублей (правовое регулирование порядка расходования субвенций установлено частью 6 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации, согласно которой данные средства носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели, а также постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2006 № 629 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 – 2020 годы» (код цели 052) – 150 154 908 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 14.04.2014 № 289 «О порядке предоставления и распределения в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 – 2020 годы»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях (код цели – 116) – 209 470 000 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2011 № 1143 «О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации (код цели – 133) – 93 849 800 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 21.12.2011 № Ю62 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации»);
– иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку (грант) комплексного развития региональных и муниципальных учреждений культуры (код цели – 144) – 8 200 000 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 15.05.2014 № 439 «О порядке распределения и предоставления в 2014 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на государственную поддержку (грант) комплексного развития региональных и муниципальных учреждений культуры в рамках подпрограмм «Наследие» и «Искусство» государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений (код цели – 166) – 86 317 095 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита (код цели – 241) – 30 838 000 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1177 «О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита (займа)»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (код цели – 260) – 111 978 229 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 27.02.2009 № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства»);
– иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на завершение работ по созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (код цели – 349) – 30 515 200 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 17.01.2014 № 36 «Об утверждении Правил распределения и предоставления в 2014 – 2015 годах иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на завершение работ по созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (код цели – 383) – 25 485 150 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 05.09.2011 № 746 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»);
– иные межбюджетные трансферты на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков (код цели – 395) – 28 409 990 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 13.07.2005 № 428 «О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков»);
– субсидии из федерального бюджета на поддержку программ общественных организаций инвалидов по содействию трудоустройству инвалидов на рынке труда, в том числе созданию рабочих мест и обеспечению доступности рабочих мест (код цели – 442) – 51124 565 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 17.11.2011 № 941 «О порядке предоставления субсидий из федерального бюджета на поддержку программ общественных организаций инвалидов по содействию трудоустройству инвалидов на рынке труда, в том числе созданию рабочих мест и обеспечению доступности рабочих мест, в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 – 2015 годы»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 – 2018 годы» (код цели – 545) – 27 173 030 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 23.04.2009 № 365 «О федеральной целевой программе «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 – 2018 годы»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на мероприятия федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 – 2020 годы» (код цели – 547) – 40 170 000 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 21.08.2012 № 847 «О федеральной целевой программе «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 – 2020 годы»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на финансовое обеспечение расходов общепрограммного характера по федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 – 2015 годы» (код цели – 595) – 57 891 861 рублей (постановление Правительства РФ от 11.01.2006 № 7 «О Федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 – 2015 годы»);
– субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» (коды цели – 611, 614) – 113 189 756 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.1996 № 480 «Об утверждений федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на финансовое обеспечение мероприятий в рамках федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» (код цели – 615) – 220 018 310 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.1996 № 480 «Об утверждении федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на финансовое обеспечение мероприятий федеральной целевой программы развития образования на 2011 – 2015 годы (код цели – 630) – 41 937 800 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 07.02.2011 № 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 – 2015 годы»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на мероприятия федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 – 2020 годах» (код цели – 692) – 16 666 700 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 № 350 «О федеральной целевой программе «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 – 2020 годах»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на поддержку региональных проектов в сфере информационных технологий (код цели – 694) – 24 280 000 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 – 2020 годы)»);
– субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности в рамках подпрограммы «Искусство» государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 – 2020 годы» (код цели – 774) – 50 000 000 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 317 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 – 2020 годы»).
Статьей 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.
Согласно статье 217.1 Бюджетного кодекса Российской федерации под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Финансовый орган устанавливает порядок составления и; ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана. Составление и ведение кассового плана осуществляется финансовым органом.
Порядок составления и ведения кассового плана бюджета Забайкальского края установлен приказом Министерства от 29.12.2012 № 145-пд, согласно пункту 14 которого установлен прямой запрет на использование нераспределенного остатка целевых средств, находящихся на едином счете бюджета Забайкальского края, в качестве оборотной кассовой наличности для покрытия кассовых разрывов и (или) дефицита бюджета края.
Кроме того, абзацами 3 – 6 статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.
Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.
По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений статей 38.2 и 156 настоящего Кодекса счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусмотренным частью пятой настоящей статьи.
Согласно статье 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 31 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации единый счет бюджета – это счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.
Согласно пункту 1 статьи 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации при кассовом обслуживании исполнения бюджетов:
учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых в соответствии с настоящим Кодексом органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации;
управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы, органы управления государственными внебюджетными фондами или иные уполномоченные органы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;
кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;
все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации Российской Федерации;
органы Федерального казначейства представляют финансовым органам информацию о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории;
Согласно абзацу 10 пункта 1 статьи 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом устанавливает Федеральное казначейство.
В соответствии со статьями 166.1 и 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации приказом Федерального казначейства от 10 октября 2008 года № 8н утвержден Порядок кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов.
Пунктом 2.2.2. Порядка кассового обслуживания установлено, что для осуществления кассовых выплат с лицевого счета бюджета, открытого финансовому органу, финансовый орган представляет в орган Федерального казначейства по месту обслуживания расчетные документы в электронном виде или на бумажном носителе в соответствии с документом, определяющим порядок и условия обмена информацией между финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и органом Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), заключенным между соответствующим финансовым органом и органом Федерального казначейства.
Если представленный расчетный документ соответствует требованиям, установленным пунктом 2.2.3 настоящего Порядка, орган Федерального казначейства проверяет наличие на счете соответствующего бюджета остатка средств для его исполнения (далее – свободный остаток средств), для расчета которого остаток средств на едином счете бюджета, в пределах которого осуществляются кассовые выплаты из бюджета, подлежит уменьшению на сумму невыясненных поступлений (пункт 2.2.4.).
Согласно пункту 2.2.5. Порядка кассового обслуживания при осуществлении получателем средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) кассовых выплат, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджету субъекта Российской Федерации, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период (далее – субсидии (субвенции), орган Федерального казначейства проверяет Заявку на:
соответствие кодов классификации расходов бюджетов, указанных в Заявке, кодам бюджетной классификации, действующим в текущем финансовом году на момент представления Заявки;
соответствие указанных в Заявке кодов классификации операций сектора государственного управления (далее – КОСГУ), относящихся к расходам бюджетов, текстовому назначению платежа, исходя из содержания текста назначения платежа, в соответствии с указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации;
непревышение указанных в Заявке сумм остатков предельных объемов финансирования по соответствующему коду бюджетной классификации и коду цели, используемому органом Федерального казначейства для учета операций с субсидиями (субвенциями) (далее – код цели), учтенных на лицевом счете клиента;
соответствие требованиям федеральных законов и (или) принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих цели и условия предоставления соответствующих субсидий (субвенций) и предусматривающих проведение такой проверки органами Федерального казначейства.
Как уже указывалось выше и следует из материалов дела, согласно разделу 1 Справки ф. 0531820 (приложение № 20 к Порядку кассового обслуживания) за 30.12.2014 остаток нераспределенных средств федерального бюджета, полученных в 2014 году в виде целевых трансфертов (субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов) на конец дня 30.12.2014 составил 1 426 070 656,40 рублей.
Остаток нераспределенных средств федерального бюджета, полученных в 2014 году в виде целевых трансфертов, на начало дня 31.12.2015 также составил 1 426 070 656,40 рублей. Согласно пункту 9.21. раздела IX «Указания по заполнению форм документов, представленных в приложениях к Порядку» указанный остаток представляет собой нераспределенный Министерством Финансов Забайкальского края остаток субсидий (субвенций), полученных из федерального бюджета в целях финансирования государственных программ края, на конец дня в разрезе кодов целей.
Согласно разделу 3 Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета (ф. 0531819), утвержденной Приложением № 19 к Порядку кассового обслуживания, за 30.12.2014 остаток средств на едином счете бюджета Забайкальского края на конец дня составил 204 060 163,23 рублей.
Исходя из данных раздела 3 Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета (ф. 0531819) за 31.12.2014 зачислено на счет 585 522 272,05 рублей.
С учетом остатка на начало дня 31.12.2014 (или конец дня 30.12.2014) сумма средств, которыми располагало Министерство 31.12.2014 на едином счете бюджета края, составила 204 060 163,23 рублей + 585 522 272,05 рублей = 789 582 435,28 рублей.
Однако в силу приведенных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, Порядка кассового обслуживания и Порядка составления и ведения кассового плана бюджета Забайкальского края и установленных по делу обстоятельств следует, что остаток средств на едином счете бюджета Забайкальского края даже при условии полного отсутствия на нем средств от иных доходов бюджета Забайкальского края в соответствии со статьей 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации не может быть меньше нераспределенного Министерством Финансов Забайкальского края остатка субсидий (субвенций), полученных из федерального бюджета.
В рассматриваемом случае наличие по состоянию на 31.12.2014 нераспределенного Министерством Финансов Забайкальского края остатка субсидий (субвенций), полученных из федерального бюджета в 2014 году в целях финансирования государственных программ края, при отсутствии соответствующих средств на едином счете бюджета края свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств, выразившемся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации в целях, не соответствующих определенным договором (соглашением), являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В силу указанного являются ошибочными доводы Министерства и соответствующие выводы суда первой инстанции о том, что нормами действующего бюджетного законодательства не запрещено использование средств межбюджетных трансфертов для осуществления кассовых выплат из бюджета края в пределах общего остатка средств на едином счете бюджета, без учета источников поступления денежных средств и целей их предоставления по следующим основаниям, как основанные на неправильном истолковании закона.
Вместе с тем данные выводы суда первой инстанции не привели к принятию неправильного решения в силу следующего.
Согласно позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 11.05.2005 № 16246/04 по делу № А02-2527/2004, нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений.
Как следует из содержания оспариваемого постановления, в нарушение требований пунктов 4 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в нем отсутствуют сведения по состоянию на 30.12.2015 включительно о конкретных платежно-расчетных операциях по нецелевому расходованию средств и времени их совершения.
В качестве такой платежно-расчетной операции административный орган указывает на то, что 31.12.2014 осуществлялось финансирование расходов, не связанных с целями предоставления федеральных целевых трансфертов, несмотря на наличие на едином счете бюджета Забайкальского края только тех средств, источниками которых являются средства федеральных целевых трансфертов.
Данные выводы административного органа суд апелляционной инстанции признает ошибочными, как также основанные на неправильном истолковании закона.
В силу пункту 1 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним (пункт 2).
К неналоговым доходам бюджетов относятся:
доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;
доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;
доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
средства самообложения граждан;
иные неналоговые доходы (пункт 3).
В соответствии со статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся, в том числе субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Как уже указывалось выше, исходя из данных раздела 3 Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета (ф. 0531819) за 31.12.2014 зачислено на счет 585 522 272,05 рублей.
С учетом остатка на начало дня 31.12.2014 (или конец дня 30.12.2014) сумма средств, которыми располагало Министерство 31.12.2014 на едином счете бюджета края, составила 204 060 163,23 рублей + 585 522 272,05 рублей = 789 582 435,28 рублей.
31.12.2014 Министерством осуществлено финансирование Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края в размере 51 500 000 рублей (расходное расписание № 12) по кодам бюджетной классификации 0113 «Другие общегосударственные вопросы», 0900200 «Капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной собственности», 412 «Бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность», 310 «Увеличение стоимости основных средств» на выплату по государственному контракту № 42 от 01.10.2014, заключенному между указанным Департаментом и ООО «Энергожилстрой» (приобретение в собственность Забайкальского края объекта недвижимого имущества – общежития, находящегося по адресу <...>).
Материалы административного дела, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и оспариваемое постановление не содержат сведений, позволяющих сделать однозначный вывод о том, что имевшиеся на едином счете бюджета края средства в размере 789 582 435,28 рублей являлись средствами субсидий (субвенции), не содержат сведений о недостаточности налоговых и неналоговых доходов бюджета края для осуществления финансирования Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края в размере 51 500 000 рублей по расходному расписанию № 12 с соблюдением принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, установленного статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Утверждение же административного органа, что указанные средства являлись средствами субсидий (субвенции) и средствами, источниками которых являлись средства субсидий (субвенции), носят предположительный характер.
Операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета края по кодам бюджетной классификации как в ходе проверки Прокуратурой, так и в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении Управлением не устанавливались.
С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и оспариваемого постановления вопрос о наличии в действиях Министерства события вмененного ему административного правонарушения Прокуратурой Забайкальского края и административным органом должным образом не исследовался и мотивированное решение по делу не выносилось.
Недоказанность наличия в действиях Министерства события вмененного ему административного правонарушения и, более того, не исследование данного вопроса при вынесении оспариваемого постановления, по мнению суда апелляционной инстанции, безусловно, свидетельствуют о незаконности постановления № ТУ ФС 75-29/15.14 от 01.06.2015 о наложении штрафа по дулу об административном правонарушении.
Следовательно, позиция административного органа о доказанности наличия в действиях общества состава вмененного ему правонарушения несостоятельна.
Частью 2 статьи 211 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.
В связи с указанным, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правомерно и обоснованно решил, что вывод административного органа о доказанности наличия в действиях Министерства признаков состава вменяемого административного правонарушения не подтвержден надлежащими доказательствами, вследствие чего правомерно признал обжалуемое постановление незаконным.
При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 17 августа 2015 года по делу № А78-8118/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.
Председательствующий судья Сидоренко В.А.
Судьи Желтоухов Е.В.
Рылов Д.Н.
