ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
672000, Чита, ул. Ленина 100б
тел. (3022) 35-96-26, тел./факс (3022) 35-70-85
E-mail: info@4aas.arbitr.ru http://4aas.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
г. Чита дело № А19-21007/2012
11 июня 2013 года.
Резолютивная часть постановления объявлена 05 июня 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 11 июня 2013 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Сидоренко В.А.,
судей Желтоухова Е.В., Рылова Д.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства труда и занятости Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 13 марта 2013 года по делу № А19-21007/2012 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Леспромторг» (ОГРН 1103850007227, ИНН 3849008238) к Межведомственной комиссии по вопросам миграции (место нахождения: г. Иркутск, ул. Ленина, 1а) о признании незаконным решения об отказе в привлечении иностранных работников в количестве 112 человек на 2013 год, изложенного в письме Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области от 18.07.2012 № 06/1609,
третьи лица: Министерство экономического развития Иркутской области (ОГРН 1083808000980, ИНН 3808172140), Министерство труда и занятости Иркутской области (ОГРН 1073808028250, ИНН 3808170979),
(суд первой инстанции судья Позднякова Н.Г.),
в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,
установил:
общество с ограниченной ответственностью «Леспромторг» (далее – ООО «Леспромторг») обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Межведомственной комиссии по вопросам миграции (далее – межведомственная комиссия) о признании незаконным решения об отказе в привлечении ООО «Леспромторг» иностранных работников в количестве 112 человек на 2013 год, изложенного в письме Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области от 18.07.2012 № 06/1609.
Обществом заявлено о восстановлении пропущенного срока на подачу заявления, установленного статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).
Определениями суда от 10.12.2012 и 10.01.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство экономического развития Иркутской области и Министерство труда и занятости Иркутской области.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 13 марта 2013 года заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным решение Межведомственной комиссии по вопросам миграции об отказе в привлечении ООО «Леспромторг» иностранных работников в количестве 112 человек на 2013 год, изложенное в письме Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области от 18.07.2012 № 06/1609.
На межведомственную комиссию по вопросам миграции возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО «Леспромторг» в порядке, установленном Правилами определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 783.
Не согласившись с указанным решением, Министерство труда и занятости Иркутской области обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного и необоснованного, принятого при неправильном применении норм материального и процессуального права. По мнению Министерства труда и занятости Иркутской области, правовые основания для рассмотрения арбитражным судом заявления о признании решения межведомственной комиссии по вопросам миграции Иркутской области от 10.07.2012, суть которого изложена в письме министерства экономического развития и промышленности Иркутской области от 18.07.2012 № 06/1609 отсутствуют.
Решение Межведомственной комиссии оформлено протоколом от 10.07.2012 № 4, соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы общества.
Как указывает заявитель апелляционной жалобы, материалами дела подтверждается, что, частично отклоняя заявку общества, комиссия, руководствуясь Правилами и положениями Закона № 115-ФЗ, исходила из приоритетного использования национальных трудовых ресурсов, ситуации на рынке труда в Иркутской области.
Со стороны общества не предпринято всех возможных мероприятий (действий) по поиску работников для заполнения вакантных должностей с учетом внутренней трудовой миграции в других субъектах Российской Федерации, что не может отвечать принципам разумности и добросовестности.
В соответствии с пунктом 3 статьи 25 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (далее – Закон о занятости) работодатели обязаны ежемесячно представлять органам службы занятости информацию о наличии вакантных рабочих мест (должностей). Данную обязанность ООО «Леспромторг» выполняло не полностью.
ООО «Леспромторг» не полностью выполняло обязанность ежемесячно представлять органам службы занятости информацию о наличии вакантных рабочих мест (должностей).
Служба занятости населения Иркутской области в настоящее время в соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Иркутской области от 3 декабря 2012 года № 688-пп переименована в министерство труда и занятости Иркутской области. В силу пункта 42 Положения о министерстве с 18 января 2013 года (дата вступления в силу Правительства Иркутской области от 3 декабря 2012 года № 688-пп) выдача заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в соответствии с законодательством о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации отнесена к функциям министерства труда и занятости Иркутской области.
Лица, участвующие в деле отзывы на апелляционную жалобу не представили.
О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ, что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.
В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, что ООО «Леспромторг» зарегистрировано в качестве юридического лица и внесено в единый государственный реестр юридических лиц – 1103850007227 (том 1, л. д. 32—34).
ООО «Леспромторг» обратилось в Министерство экономического развития Иркутской области с заявкой о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год, в которой изложило свою потребность в иностранных работниках в количестве 112 человек (рамщики – 96 человек, пилоправы – 12 человек, электромонтажники-наладчики – 4 человека) (вх. № 3053 от 28.04.2012).
10.07.2012 проведено заседание Межведомственной комиссией по вопросам миграции, на котором принято решение о нецелесообразности привлечения обществом в 2013 году иностранных работников в количестве 112 человек.
Письмом Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области от 18.07.2012 № 06/1609 заявителю сообщено о принятом межведомственной комиссией 10.07.2012 решении об отклонении в полном объеме заявки работодателя в связи с наличием возможности удовлетворения потребностей в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе, путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации.
Общество, полагая, что оспариваемое решение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы, препятствуя обеспечению производства квалифицированными кадрами, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции, где им дана полная и надлежащая оценка.
Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого решения правильным, исходя из следующего.
Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).
Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования общества могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:
1) несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту;
2) нарушение прав и законных интересов общества этим решением.
При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования общества удовлетворению не подлежат.
В соответствии со статьей 17 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (далее – Закон о занятости населения) привлечение на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы является приоритетным правом Российской Федерации. Привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществляются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.
Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 115-ФЗ), который также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (статья 1 названного Закона).
Согласно пункту 1 статьи 18.1 Закона № 115-ФЗ Правительство Российской Федерации ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы.
Пунктом 3 статьи 18.1 указанного Закона установлено, что в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство Российской Федерации вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации.
В силу пункта 4 статьи 18.1 Закона № 115-ФЗ квоты, предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи, могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда.
Пункт 1 статьи 18 Закона № 115-ФЗ определяет, что квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.
Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.
В соответствии пунктом 2 статьи 18.1 Закона № 115-ФЗ исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с Правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» утверждены Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации (далее – Правила № 783).
В силу пункта 5 Правил №783 в целях организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот в субъектах Российской Федерации решением высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) определяются уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее – уполномоченные органы субъектов Российской Федерации).
Согласно «Положению о министерстве экономического развития и промышленности Иркутской области», утвержденному Постановлением Правительства Иркутской области от 10.02.2012 № 37-пп (утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства Иркутской области от 03.12.2012 № 690-пп «О министерстве экономического развития Иркутской области») Министерство экономического развития и промышленности Иркутской области (ныне – Министерство экономического развития Иркутской области) в соответствии с возложенными на него задачами в установленном порядке в сфере определения стратегических направлений развития экономики Иркутской области осуществляет ежегодное определение потребности в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников в социально-экономическое развитие Иркутской области (подпункт 25 пункта 7), т.е. выступает уполномоченным органом субъекта Российской Федерации.
Пункт 20 Правил № 783 предусматривает, что уполномоченные органы субъектов Российской Федерации в 10-дневный срок с даты принятия межведомственными комиссиями решения об отклонении полностью или частично заявок работодателей уведомляют их о принятом решении в письменной форме с указанием оснований принятия такого решения.
Работодатели вправе обжаловать решения межведомственных комиссий в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Письмом от 18.07.2012 № 06/1609 Министерство экономического развития и промышленности Иркутской области уведомило ООО «Леспромторг» об отклонении заявки работодателя полностью. Данное уведомление согласно отметке календарного штемпеля на почтовом конверте поступило на почтовое отделение по месту нахождения адресата 09.08.2012.
Согласно пункту 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, заявление в суд поступило 15 ноября 2011 года, что подтверждается оттиском штемпеля Арбитражного суда Иркутской области на первой странице заявления (том 1, л. д. 7-8). При этом заявитель просит восстановить пропущенный на обращение в суд срок, указывая, что при направлении заявления в суд 08.11.2012 был неверно указан почтовый адрес Арбитражного суда Иркутской области, данное обстоятельство подтверждается почтовой квитанцией (том 1, л. д. 43). Учитывая незначительность пропуска срока на обращение в суд (4 дня), а также уважительность причин пропуска указанного срока, суд первой инстанции, правомерно восстановил срок для обращения с настоящим заявлением.
В соответствии с подпунктом 5 пункта 7 Постановления Правительства Иркутской области от 03.12.2012 № 688-пп, Указом Губернатора Иркутской области от 03.12.2012 N 385-уг «О внесении изменений в структуру исполнительных органов государственной власти Иркутской области» с 18.01.2013 функции по ежегодному определению потребности в привлечении иностранных работников, оценке эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников в социально-экономическое развитие Иркутской области возложены на Министерство труда и занятости Иркутской области.
На момент уведомления работодателя об отклонении его заявки полностью функции уполномоченного органа были возложены на Министерство экономического развития и промышленности Иркутской области (с 18.01.2013 – Министерство экономического развития Иркутской области).
В соответствии с Правилами № 783 согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников, образованными заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной миграционной службы, государственными инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации, деятельность которых регулируется положениями, утверждаемыми высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также настоящими Правилами. Состав межведомственных комиссий утверждается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).
Постановлением Губернатора Иркутской области от 27.03.2009 № 65-п образована межведомственная комиссия по вопросам миграции, распоряжением Губернатора Иркутской области от 27.03.2009 № 83-р утвержден ее состав. Распоряжением Губернатора Иркутской области от 29.06.2012 № 67-р в состав межведомственной комиссии внесены изменения.
Ежегодно, до 1 мая, в соответствии с пунктом 7 Правил № 783 работодатели представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками.
Заявки работодателей представляются в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации, на территории которых предусматривается осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности.
В соответствии с пунктом 9 вышеназванных Правил уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, обобщают заявки работодателей и направляют их на рассмотрение:
а) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях;
б) территориальных органов Федеральной миграционной службы;
в) территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства (далее – государственные инспекции труда);
г) трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 17 Правил № 783 межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников.
Соответственно, из приведенных норм следует, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией рассматривают заявки работодателей и ежегодно готовят для уполномоченных органов субъектов Российской Федерации заключения о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников с учетом положений предусмотренных пунктом 11 Правил.
Согласно пункту 18 Правил № 783 по решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично по следующим основаниям:
а) наличие возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации;
б) наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, неустраненных нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, допущенных при выполнении квот в предыдущем и текущем годах;
в) наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, непогашенной задолженности по оплате труда работников за период, превышающий 3 месяца, а также выявленных государственной инспекцией труда и неустраненных нарушений трудового законодательства в предыдущем и текущем годах;
г) отсутствие возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых предполагается привлечение этих работников работодателями.
В абзаце 2 пункта 1 Правил № 783 указано, что определение потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.
В соответствии со статьей 26 Закона о занятости населения работодатели имеют право получать от органов службы занятости бесплатную информацию о состоянии рынка труда.
В силу статьи 25 Закона о занятости населения работодатели обязаны ежемесячно предоставлять органам службы занятости, в том числе: сведения о применении в отношении данного работодателя процедур о несостоятельности (банкротстве), а также информацию, необходимую для осуществления деятельности по профессиональной реабилитации и содействию занятости инвалидов; информацию о наличии вакантных рабочих мест (должностей), выполнении квоты для приема на работу инвалидов.
Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, нормами действующего законодательства Российской Федерации установлена обязанность для работодателей представлять сведения, в том числе, о наличии вакантных рабочих мест (должностей). Действующее законодательство Российской Федерации не возлагает на работодателей обязанность осуществлять поиск работников необходимых профессий, специальностей, должностей во всех субъектах Российской Федерации, осуществлять подготовку или переподготовку безработных граждан.
Вместе с тем, такие обязанности возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения. При этом орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан информировать заинтересованных работодателей о наличии необходимых трудовых ресурсов в других муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации, в других субъектах Российской Федерации, о возможности переселения подходящих работников из других местностей для трудоустройства у работодателей, о возможности профессиональной подготовки или переподготовки безработных граждан.
Пунктом 1 Положения о Службе занятости населения Иркутской области, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 18.01.2012 № 12-пп, установлено, что Служба занятости населения Иркутской области (ныне – Министерство труда и занятости Иркутской области) является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим полномочия в сфере содействия занятости населения на территории Иркутской области.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, ООО «Леспромторг» представляло в территориальное подразделение Службы занятости Иркутской области сведения о потребности в работниках, наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей) (том 1, л. д. 11-31).
Подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что данную обязанность ООО «Леспромторг» выполняло не полностью.
Как указывает заявитель апелляционной жалобы, ООО «Леспромторг» представлены копии документов, содержащих сведения о потребности в работниках за следующие периоды: 25.11.2010, 02.12.2010, 31.01.2011, 12.12.2011, 16.01.2012, 07.02.2012, 13.03.2012, 04.04.2012, 18.05.2012, 19.06.2012, 13.07.2012. Все копии заверены представителем ООО «Леспромторг» Афанасьевой Н.В., но печать Центра занятости населения Осинского района, подтверждающая поступление сведений в данный Центр, есть только на двух копиях (от 02.12.2010 и 31.01.2011).
Суд апелляционной инстанции отмечает, что Министерство труда и занятости Иркутской области участвует в рассмотрении настоящего дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. В ходе судебного разбирательства, как в суде первой, так и в суде апелляционной инстанций каких-либо возражений относительно фактов представления обществом в территориальное подразделение Службы занятости Иркутской области сведений о потребности в работниках, наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей) не заявляло.
Министерством также не заявлялось о фальсификации обществом каких-либо сведений или документов.
Кроме того, обществом с ОГКУ Центр занятости населения Осинского района заключено соглашение от 16.01.2012 об организации трудоустройства временного и постоянного характера безработных граждан, состоящих на учете по безработице (том 2, л. д. 1-3).
Следовательно, является правильным вывод суда первой инстанции, что работодатель предпринимал зависящие от него меры для удовлетворения потребности в работниках за счет рабочей силы из числа граждан Российской Федерации.
Однако помощи в подборе необходимого персонала обществу не оказано. Так, согласно справкам ОГКУ ЦЗН Осинского района от 25.12.2012, от 04.03.2013 варианты подходящих кандидатур для трудоустройства в ООО «Леспромторг» по заявленным вакансиям отсутствуют (том 2, л. д. 4).
Указанные обстоятельства явились причиной для привлечения иностранных работников в соответствии с установленной законодательством процедурой.
Оспариваемое в настоящем деле решение о нецелесообразности привлечения иностранных работников работодателем ООО «Леспромторг», оформленное письмом Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области от 18.07.2012 № 06/1609, аргументировано целью поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов и содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.
В соответствии со статьей 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
В силу части 3 статьи 189, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Таким образом, бремя доказывания законности оспариваемого решения возложено на межведомственную комиссию по вопросам миграции, а значит именно межведомственная комиссия должна представить доказательства, положенные в основу при принятии оспариваемого решения, свидетельствующие о нецелесообразности привлечения обществом в 2013 году иностранных работников в количестве 112 человек, и возможности удовлетворения потребности в работниках за счет рабочей силы из числа граждан Российской Федерации.
Каких-либо доказательств, как правильно указал суд первой инстанции, отвечающих признакам относимости и допустимости, свидетельствующих о наличии оснований для отклонения заявки работодателя, предусмотренных пунктом 18 Правил № 783, ответчиком не представлено.
Между тем, исходя из направленного в порядке пункта 11 Правил службой занятости населения Иркутской области заключения (выписка из реестра «Приложение региона Иркутская область о потребности в привлечении иностранных работников на 2013 год», том 1, л.д.108), последняя по заявке ООО «Леспромторг» указала, что заявленный объем привлечения иностранных работников не повлияет на уровень безработицы в Иркутской области. Министерство лесного комплекса Иркутской области как отраслевое министерство также согласовывало привлечение иностранных работников в количестве 30 человек (том 1, л.д.104-105). Указанные обстоятельства не были учтены при рассмотрении заявления работодателя о потребности в привлечении иностранных работников и определении размера утвержденных на текущий год квот.
Следовательно, является правильным вывод суда первой инстанции, что принимая решение об отклонении заявки общества, межведомственная комиссия не учитывала полученные заключения и информацию от органов исполнительной власти.
Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что в нарушение норм Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ и Правил № 783 межведомственная комиссия не представила суду доказательств наличия у работодателя возможности использования национальных трудовых ресурсов, и не представила суду доказательств необоснованности заявки работодателя по привлечению иностранных работников.
Суд апелляционной инстанции также соглашается с выводом суда первой инстанции о недоказанности ответчиком обстоятельств наличия у заявителя возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе, путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришёл к выводу о нарушении межведомственной комиссией по вопросам миграции пункта 18 Правил № 783 при принятии оспариваемого решения.
Отклоняя доводы заявителя апелляционной жалобы о не подведомственности настоящего спора арбитражному суду, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.
Пунктом 20 Правил Правила № 783, определено, что работодатели вправе обжаловать решения межведомственных комиссий в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Таким образом, Правила № 783 не устанавливают подведомственность дел об оспаривании решений межведомственных комиссий, указанная норма является бланкетной, отсылающей к процессуальному законодательству.
Следовательно, при решении вопроса о подведомственности рассматриваемого спора арбитражному суду необходимо руководствоваться статьями 27, 29 и 198 АПК РФ.
Согласно пункту 15 Правил № 783 межведомственные комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников образуются заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной миграционной службы, государственными инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации. Состав межведомственных комиссий утверждается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).
То есть такие комиссии не являются юридическими лицами.
Вместе с тем, отсутствие у Межведомственной комиссии статуса юридического лица само по себе не препятствует оспариванию ее решений в арбитражном суде.
В частности, на основании пункта 2 части 1 статьи 29 и части 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.
Межведомственные комиссии, исходя из взаимосвязанных положений статьи Закона № 115-ФЗ и Правил № 783, осуществляют публичные полномочия в области регулирования рынка труда иностранных работников.
Делая такой вывод, суд апелляционной инстанции принимает во внимание и Положение о Межведомственной комиссии по вопросам миграции, утвержденное постановлением Губернатора Иркутской области от 27.03.2009 № 65-п (далее – Положение).
В соответствии с пунктом 1 Положения межведомственная комиссия по вопросам миграции образована в целях обеспечения взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти Иркутской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области по вопросам миграционных процессов на территории Иркутской области.
Пунктом 3 Положения определены задачи Межведомственной комиссии:
– определение приоритетных направлений деятельности в сфере миграции, требующих совместных действий заинтересованных органов власти, органов местного самоуправления;
– выработка предложений по принятию согласованных решений заинтересованных органов власти, органов местного самоуправления в сфере миграционных процессов на территории области, в том числе в области регулирования внешней трудовой миграции;
– формирование организационных планов по реализации мероприятий в области регулирования миграционных процессов, в том числе внешней трудовой миграции;
– согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию, в порядке, не требующем получения визы, разрешений на работу.
На основании пункта 4 Положения Межведомственная комиссия в соответствии с возложенными задачами в установленном порядке осуществляет следующие функции:
1) анализ состояния миграционной ситуации на территории области, разработка практических рекомендаций органам власти, органам местного самоуправления по осуществлению деятельности в сфере миграции;
2) информирование Губернатора Иркутской области о деятельности органов власти, органов местного самоуправления в сфере миграционных процессов на территории области и внесение предложений по повышению эффективности данной деятельности;
3) участие в подготовке проектов областных правовых актов, касающихся вопросов миграционных процессов на территории области;
4) организация взаимодействия органов власти, органов местного самоуправления, других заинтересованных органов и организаций по развитию международных связей в сфере миграции;
5) содействие в установленном порядке обустройству и интеграции в социальную среду законно прибывающих на территорию области вынужденных переселенцев и беженцев;
6) принятие в установленном порядке решений:
– о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников;
– об уменьшении объемов привлечения иностранных работников, предусматриваемых работодателями, отклонении полностью или частично их заявок о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками по установленным законодательством основаниям;
– о целесообразности увеличения объема установленной квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и (или) о корректировке ее профессионально-квалификационной структуры в случаях, установленных законодательством.
Таким образом, Межведомственная комиссия наделена публичными полномочиями в области миграции, в связи с чем ее решения могут быть обжалованы в порядке главы 24 АПК РФ.
О возможности оспаривания решений межведомственных комиссий в порядке арбитражного судопроизводства свидетельствует и судебная практика (в частности, определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2011 года № ВАС-11262/11).
В рассматриваемом случае решение Межведомственной комиссии оформлено в виде уведомления Министерства, что, однако, не свидетельствует о невозможности признания стороной спора именно Межведомственной комиссии.
Согласно пункту 17 Правил № 783 межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников.
На основании пункта 20 Правил № 783 уполномоченные органы субъектов Российской Федерации в 10-дневный срок с даты принятия межведомственными комиссиями решения об отклонении полностью или частично заявок работодателей уведомляют их о принятом решении в письменной форме с указанием оснований принятия такого решения.
Таким образом, Правилами № 783 не предусмотрено направление в адрес работодателей собственно решений межведомственной комиссии: о принятии таких решений работодатели уведомляются путем соответствующих писем (уведомлений) уполномоченных органов субъектов Российской Федерации (в рассматриваемом случае таким органом является Министерство).
В соответствии с пунктом 13 Положения о Межведомственной комиссии по вопросам миграции, утвержденного постановлением Губернатора Иркутской области от 27.03.2009 № 65-п, решения комиссии оформляются протоколами.
Пунктом 16 данного Положения предусмотрено, что решения комиссии и иная информация о деятельности комиссии доводится до сведения всех членов комиссии и других заинтересованных лиц и организаций.
В рассматриваемом случае межведомственная комиссия свое решение, оформленное протоколом, в адрес ООО «Леспромторг» (заинтересованной стороны) не направляла, иным образом до сведения общества не доводила (доказательств обратного в материалах дела не содержится). О принятом решении общество было уведомлено в порядке, предусмотренном пунктом 20 Правил № 783.
На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд не только с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, но и с заявлением о признании незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия.
Как уже указывалось, согласно пункту 17 Правил № 783 межведомственные комиссии рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников, которое может быть квалифицировано не в качестве ненормативного правового акта, а в качестве решения, возможность оспаривания которого также предусмотрена процессуальным законом.
Обществом оспорено именно решение Межведомственной комиссии по вопросам эмиграции в части отклонения заявки о потребности в иностранных работниках в количестве 112 человек на 2013 год, изложенное в уведомлении № 06/1609 от 18.07.2012.
При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб, доводы которых проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Иркутской области от 13 марта 2013 года по делу № А19-21007/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.
Председательствующий судья Сидоренко В.А.
Судьи Желтоухов Е.В.
Рылов Д.Н.
