1009/2022-22488(4)
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru
тел./факс (3952) 210-170, 210-172; e-mail: info@fasvso.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
город Иркутск 19 октября 2022 года Дело № А58-1610/2021
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Рудых А.И.,
судей: Загвоздина В.Д., Шелёминой М.М.,
при ведении помощником судьи Слободчиковой О.А. протокола открытого судебного заседания, проводимого с использованием видеоконференц-связи Арбитражного суда Республики Саха (Якутия), с участием судьи Клишиной Ю.Ю.,
при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарем Ивановой Н.С., при участии представителей: администрации муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия) - Полтораниной И.М. (доверенность от 10.01.2022, диплом); министерства финансов Республики Саха (Якутия) - Самсонова С.А., Луковцевой О.И. (доверенности от 13.05.2021, от 12.05.2021, дипломы),
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2022 года по делу № А58-1610/2021, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2022 года по тому же делу,
установил:
администрация муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1031401520314, ИНН 1433017567, далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с 2-мя заявлениями, уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Министерству финансов Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1031402066079, ИНН 1435027673, далее - министерство) о признании недействительным представления от 14.01.2021 № 17/16-1/14-51 в описательной части и в части пункта 8: о переплате субвенции в сумме 2 887 159 рублей 10 копеек при осуществлении «закупок жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в результате неэффективного использования средств субвенции
[A1] республиканского бюджета и обязании восстановить указанную сумму из бюджета муниципального района в бюджет Республики Саха (Якутия) (абзац 2 пункта 8) (делу присвоен № А58-1610/2021); о превышении фонда премирования руководящего состава (2% от фонда оплаты труда) по субвенции на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в сумме 2 113 242 рублей 18 копеек из выделенных 3 063 143 рублей 58 копеек; о переплате 469 140 рублей субсидии на организацию отдыха детей во время каникул и обязании восстановить указанные суммы в доход республиканского бюджета (абзацы 4 и 5 пункта 8) (делу присвоен № А58-17149/2021).
Определением от 15 апреля 2021 года дела № А58-1610/2021 и № А58-1749/2021 объединены в одно производство, делу присвоен № А58-1610/2021.
Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2022 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2022 года, оспариваемое представление признано недействительным в части выводов о неэффективности использования средств субвенции из республиканского бюджета на сумму 2 887 159 рублей 10 копеек и обязании её восстановить, в связи с недоказанностью факта неэффективного использования указанных средств в нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) (абзац 2 пункта 8).
В удовлетворении остальной части требования отказано. Суд обязал министерство устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации.
Не согласившись с судебными актами в части отказа удовлетворить её требования, администрация обратилась в суд округа с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление в обжалуемой части отменить, в отмененной части принять новый судебный акт об удовлетворении его требований.
По мнению администрации: судами неправильно истолкованы: статья 270.2, статьи 306.2 (части 3 и 5), 306.4 - 306.7 БК РФ, статьи 60.2, 67, 282 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), постановление Минтруда Российской Федерации от 30.06.2003 № 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры» (далее - постановление № 41), выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в нем доказательствам.
Администрация считает: министерством в ходе проверки не запрашивалась и не изучалась документация о работе по совместительству, обстоятельства выполнения педагогической деятельности руководителями и заместителями руководителей образовательных учреждений, в том числе в объеме свыше 300 часов при проверке не
[A2] устанавливались; доказательства того, что выплаты произведены без фактического выполнения педагогической работы данными лицами в деле отсутствуют, в акте проверки и представлении не отражены, что свидетельствует о недоказанности данного факта и незаконности оспариваемого представления; выплаты директорам и заместителям образовательных учреждений не привели к перерасходу денежных средств по статье «заработная плата»; судами данный довод также не рассмотрен, необходимые для правильного разрешения спора обстоятельства - не установлены.
Заявитель кассационной жалобы полагает: требование о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию может быть установлено только в предписании, а не в представлении, поскольку в главе 30 БК РФ предусмотрен закрытый перечень бюджетных нарушений (нецелевое использование бюджетных средств, невозврат или несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита) и ни одно из этих нарушений при проверке установлено не было, в БК РФ не содержится такого понятия как «переплата бюджетных средств государственного бюджета».
Министерство в отзыве на кассационную жалобу против её доводов возразило, ссылаясь на их несостоятельность.
Присутствующие в судебном заседании представители сторон поддержали доводы и возражения, изложенные в кассационной жалобе, отзыве на неё и возражениях на отзыв.
Кроме того, представитель администрации заявил, что судебные акты в части отказа удовлетворить его требования по эпизоду о наличии переплаты субсидии на организацию отдыха детей в каникулярное время в размере 469 140 рублей не обжалуются, в связи с чем в письме от 17.10.2022 уточнил просительную часть кассационной жалобы, просил судебные акты отменить в части пункта 8 представления, исключив из него требование о восстановлении денежных средств в доход бюджета Республики Саха (Якутия) и в части исключения из суммы превышения премиального фонда 3 063 143 рубля 58 копеек сумму 2 113 242 рубля 48 копеек.
На основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании 17 октября 2022 года объявлен перерыв до 10 часов 30 минут 19 октября 2022 года, а также то, что после перерыва заседание будет проведено без использования видеоконференц-связи, информация о перерыве размещена в сети Интернет и на сайте суда.
После перерыва в судебном заседании участвовал представитель администрации.
Проверив в порядке главы 35 АПК РФ правильность применения арбитражными судами норм материального и соблюдение норм процессуального права, соответствие
[A3] выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам и, исходя из доводов кассационной жалобы, уточнений к ней и возражений на неё, суд округа приходит к следующим выводам.
По результатам камеральной проверки администрации за период 2018 -2019 годы и встречных проверок образовательных учреждений Мирнинского района, министерством составлены акты от 11.12.2020, вынесено представление, согласно которым администрация в 2019 году допустила, в том числе превышение фонда премирования руководящего состава образовательных учреждений (2% от фонда оплаты труда) на сумму 3 063 143 рубля 58 копеек, которую пунктом 8 представления предложено восстановить в доход бюджета Республики Саха (Якутия).
Полагая указанное представление незаконным и нарушающим её права и обязанности, в том числе в части превышения фонда премирования руководящих работников в сумме 2 113 242 рубля 48 копеек, администрация обратилась в суд с настоящими требованиями.
Отказывая в удовлетворении требований по обжалуемому эпизоду, суды исходили из наличия у министерства полномочий по вынесению представления, в том числе с обязанием (указанием) восстановить суммы превышения расходов средств премиального фонда и доказанности министерством обстоятельств, послуживших основанием для вынесения представления по данному эпизоду.
Вывод судов о наличии у министерства полномочий по вынесению представления, в том числе с обязанием (указанием) восстановить суммы, установленные в результате допущенных нарушений, суд округа считает правильным исходя из следующего.
Согласно статье 152 БК РФ органы государственного-муниципального контроля, главные распорядители бюджетных средств, получатели бюджетных средств являются участниками бюджетного процесса.
В соответствии с пунктом 4 данной нормы особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.
Согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 154 БК РФ бюджетные полномочия исполнительно-распорядительного органа городского, сельского поселения, являющегося административным центром муниципального района, могут осуществляться местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом) муниципального района, в состав которого входит указанное городское, сельское поселение, в случае, если в
[A4] соответствии с законодательством Российской Федерации исполнительно- распорядительный орган городского, сельского поселения не образуется.
Из смысла и содержания указанных норм права следует, что администрация, как участник бюджетного процесса, являясь одновременно получателем бюджетных средств от субъекта Российской Федерации и главным распорядителем бюджетных средств, имеет, в том числе полномочия по осуществлению контроля за расходованием выделенных бюджетных средств.
В соответствии с частью 2 статьи 269.2, частью 3 статьи 270.2 БК РФ, частью 24 статьи 43 Закона Республики Саха (Якутия) от 05.02.2014 1280-3 № 111-V «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)», пунктом 69 Порядка осуществления полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля по внутреннему государственному финансовому контролю и контролю в сфере закупок в Республике Саха (Якутия), утвержденного Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 04.04.2014 № 2557, пунктом 9 Административного регламента исполнения Министерством финансов Республики Саха (Якутия) государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом Министерства финансов Республики Саха (Якутия) от 07.07.2014 № 01-04/0499-Н, заместитель министра финансов Республики Саха (Якутия) выдает представление и (или) предписание, содержащее обязательные для исполнения в указанный срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.
Понятия представления и предписания даны в статье 270.2 БК РФ.
Общие положения о бюджетных нарушениях, понятие бюджетного нарушения, применение бюджетных мер принуждения и их виды содержатся в главе 29 БК РФ.
Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком нарушение, в том числе: положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.
Бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы
[A5] Российской Федерации в силу части 2 статьи 306.2 БК РФ относится к мерам бюджетного принуждения.
Утверждение администрации о том, что такое указание возможно только в предписании основано на ошибочном толковании приведенных выше норм права, в связи с чем соответствующий довод судом округа отклоняется.
Между тем вывод судов о доказанности министерством обстоятельств, послуживших основанием для вынесения представления по эпизоду превышения премиального фонда при выплате руководящему составу образовательных учреждений, законности представления в данной части суд округа считает преждевременным, в связи со следующим.
В соответствии с положениями статьи 168 АПК РФ обстоятельства, необходимые для рассмотрения спора, определяются арбитражным судом на основании предмета заявленных требований, доводов и возражений участвующих в деле лиц, с учетом законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения.
Из содержания части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ следует, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. При этом обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, а также обязанность доказывания соответствия оспариваемых акта, решения закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на их принятие возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.
В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение, доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, суд может истребовать их по своей инициативе (часть 6 статьи 200 АПК РФ).
Правоотношения сторон по обжалуемому эпизоду в проверяемый период регулировались бюджетным и трудовым законодательством, Постановлением № 41, Порядком определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре, утвержденным Министерством образования и науки Российской Федерации от 22.12.2014 № 1601 (далее - Порядок № 1601), Положениями об оплате труда работников муниципальных образовательных учреждений муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия), утвержденных постановлениями Главы МО «Мирнинский район» от 27.02.2017 № 0245 и от 24.04.2019 № 0669 (далее - Положения № 0245 и № 0669)).
[A6] Понятия трудового договора, оплаты труда работника (заработной платы) в виде компенсационных и стимулирующих выплат, в том числе в виде премии, надбавок компенсационного характера, основной работы, другой работы, работы по совместительству, а также порядок их оформления и подтверждения содержатся в ТК РФ (статьи 56, 60.1, 60.2, 67, 129, 135, 282 ТК РФ).
В соответствии со статьей 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный в письменной форме, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного на это представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех рабочих дней со дня фактического допущения работника к работе, а если отношения, связанные с использованием личного труда, возникли на основании гражданско-правового договора, но впоследствии были признаны трудовыми отношениями, - не позднее трех рабочих дней со дня признания этих отношений трудовыми отношениями, если иное не установлено судом.
Общие положения о работе по совместительству определены в статье 282 ТК РФ, согласно части 6 которой особенности регулирования работы по совместительству для отдельных категорий работников (педагогических, медицинских и фармацевтических работников, работников культуры) помимо особенностей, установленных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, могут устанавливаться в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Для педагогических работников, с учетом особенностей их работы по совместительству в постановлении № 41 определены специальные правила и случаи их оформления и подтверждения.
В соответствии с подпунктом «ж» пункта 2 постановления № 41 преподавательская работа руководящих и других работников образовательной организации не считается совместительством и не требует оформления трудового договора, то есть для педагогических работников законодательством прямо предусмотрены некоторые виды дополнительной педагогической работы, которые не являются для них совместительством, указанная работа поручается им в порядке, предусмотренном статьей 60.2 ТК РФ, и за её выполнение руководителю устанавливается доплата, которая является компенсационной выплатой к его заработной плате.
Вместе с тем в силу пункта 2 постановления № 41 педагогическая работа на условиях почасовой оплаты в объеме более 300 часов в год считается совместительством и требует заключения (оформления) трудового договора.
[A7] В соответствии с положениями пунктов 5.3 и 5.4 Порядка № 1601 определение учебной нагрузки лицам, замещающим должности педагогических работников наряду с работой, определенной трудовым договором, осуществляется путем заключения дополнительного соглашения к трудовому договору, в котором указываются, в том числе объем учебной нагрузки и размер оплаты.
Согласно пункту 7.1 Положений № 0245 и № 0669 заработная плата руководителя учреждения состоит из должностного оклада, выплат компенсационного характера, районного коэффициента, северных надбавок и премии.
Премирование руководителей, заместителей руководителя в силу Положений № 0245 и № 0669 осуществляется с учетом результатов деятельности учреждения в соответствии с критериями оценки и целевыми показателями эффективности работы учреждения за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия): в размере до 2% лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на оплату труда работников казенных учреждений и в размере до 2% средств, предусмотренных на оплату труда работников автономных, бюджетных учреждений, выделенных в рамках субсидии на выполнение муниципального задания (пункт 7.7).
Из материалов дела следует и судами установлено, что между министерством образования и науки Республики Саха (Якутия) и администрацией (получатель) 09.01.2019 заключено Соглашение № 33 на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных организациях на 2019 год (далее - Соглашение № 33) о предоставлении субвенции, объем которых изменялся на основании дополнительных соглашений.
Согласно пункту 1.2 Соглашения № 33 перечисление субвенции осуществляется на счета главных распорядителей бюджетных средств муниципальных образований, открытых для кассового обслуживания исполнения местных бюджетов.
В разделе 2 Соглашения № 33 определены права и обязанности сторон данного соглашения, в том числе администрации, как получателя, по вопросам обеспечения контроля за целевым и эффективным использованием средств субвенции, недопущением кредиторской задолженности о заработной плате работников (пункт 2.2.3), принятия на муниципальном уровне положения об оплате труда работников образования, нормативного правового акта по оценке эффективности деятельности подведомственных общеобразовательных организаций (пункт 2.2.5).
[A8] Основанием для принятия представления по эпизоду превышения премиального фонда и обязании восстановить сумму 2 113 242 рублей 48 копеек послужили выводы министерства о том, что администрация в нарушение требований статей 60.2, 129, 135, 147-149, 282 ТК РФ, подпунктов «в» и «ж» пункта 41 Постановления № 41, пунктов 7.1, 7.7 Положений № 0245 и № 0669)) и условий Соглашения № 33 допустила превышение муниципальным казенным учреждением «Мирнинское районное управление образования» премиального фонда из средств субвенций по Соглашению № 33 на выплату премий руководящему составу образовательных организаций (премии выплачены без оформления договоров совместительства при выполнении данными работниками педагогической деятельности в объеме, превышающем 300 часов в год).
Возражая против данного эпизода, администрация заявила, в том числе о том, что фактически педагогическая деятельность руководящим составом осуществлялась, однако обстоятельства выполнения (невыполнение) руководящим составом образовательных учреждений педагогических функций и их объем министерством во время проверки не устанавливались, доказательства, подтверждающие данные факты, не исследовались.
Таким образом, с учетом положений приведенных выше норм материального и процессуального права, доводов и возражений сторон, условий Соглашения № 33 в предмет судебного исследования по обжалуемому эпизоду подлежали включению вопросы: о том, к какому из предусмотренных бюджетным законодательством нарушению относится обжалуемый эпизод; об установлении фактов допуска (недопуска) руководящего состава образовательных учреждений к педагогической работе и её выполнение (невыполнение), в том числе свыше 300 часов в 2019 году и оплата (неоплата); наличие (отсутствие) правовых оснований для выплаты (невыплаты) им премии в оспариваемой сумме из средств выделенной субвенции в отношении педагогической деятельности по совместительству; к какому виду компенсационных выплат, предусмотренных трудовым законодательством, законодательством Республики Саха (Якутия) и Положениями № 0245 № 0669, относится указанная сумма.
Из содержания судебных актов (страницы 23-27 решения, 27-29 постановления) следует, что процитировав приведенные выше нормы права, оценив приказы о премировании, в которых указаны только суммы выплаченных средств, установив, что отдельные договоры на выполнение педагогической деятельности руководящим составом образовательных организаций не оформлялись, суды пришли к выводу о законности представления в данной части.
Между тем указанные выше вопросы в предмет исследования судами по обжалуемому эпизоду включены не были, оценка оспариваемой части представления с учетом условий Соглашения № 33, доводов сторон по указанному эпизоду и
[A9] представленных в их обоснование доказательств не дана, имеющие значение для правильного разрешения спора обстоятельства не установлены, что могло повлечь принятие неправильного по существу судебного акта в данной части.
Допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права не могут быть восполнены на стадии кассационного рассмотрения дела, поскольку требуют оценки доводов сторон и установления фактических обстоятельств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции, в связи с чем обжалуемые судебные акты в части отказа удовлетворить требования администрации в сумме 2 113 242 рубля 18 копеек на основании частей 2 и 3 статьи 288, пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат отмене с направлением дела в отмененной части на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, с учетом доводов сторон включить в предмет исследования все необходимые для правильного разрешения спора обстоятельства, всем доводам сторон и представленным в их обоснование доказательствам дать оценку с учетом положений норм права, регулирующих спорные отношения, и требований главы 7 и статьи 200 АПК РФ, с учетом фактов, установленных по результатам оценки имеющихся в деле доказательств, принять законный и обоснованный судебный акт.
В силу положений подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российский Федерации администрация освобождена от уплаты государственной пошлины, в связи с чем уплаченные платежным поручением № 1560 от 24 августа 2022 года 1 500 рублей государственной пошлины подлежат возврату из бюджета.
Руководствуясь статьями 104, 274, 286-289 АПК РФ, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2022 года по делу № А58-1610/2021, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2022 года по тому же делу в части эпизода по отказу удовлетворить требования о незаконности представления о превышении премиального фонда на 2 113 242 рубля 18 копеек отменить, дело в отмененной части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия).
В остальной части судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Возвратить Администрации муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия) из бюджета 1 500 рублей государственной пошлины, уплаченной по платежному поручению № 1560 от 24 августа 2022 года.
[A10] Выдать справку на возврат государственной пошлины.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий А.И. Рудых
Судьи В.Д. Загвоздин
М.М. Шелёмина
