Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru
тел./факс (3952) 210-170, 210-172
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
город Иркутск
07 декабря 2023 года
Дело № А10-7241/2022
Резолютивная часть постановления объявлена 04 декабря 2023 года.
Полный текст постановления изготовлен 07 декабря 2023 года.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Левошко А.Н.,
судей: Ананьиной Г.В., Рудых А.И.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ивановой И.Г.,
при содействии Арбитражного суда Республики Бурятия (судья Тарнуев А.А., секретарь судебного заседания Аранзаев Т.С.),
при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи присутствующего в Арбитражном суде Республики Бурятия представителя Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия – Базарова Б.Н. (доверенность № 06-02-02-и 1722 от 01.03.2022, паспорт, диплом),
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 25 мая 2023 года по делу
№ А10-7241/2022 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда
от 20 сентября 2023 года по тому же делу,
установил:
Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (далее – министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия к Счетной палате Республики Бурятия (далее – счетная палата, контролирующий орган) с заявлением, измененным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании недействительными пунктов 2.2, 2.7, 2.9 представления № 46 от 15.08.2022.
Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 25 мая 2023 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2023 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, министерство обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просило решение и постановление судов отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы судов о законности и обоснованности оспариваемых пунктов 2.2, 2.7, 2.9 представления № 46 от 15.08.2022, указывает на то, что в министерстве в установленном порядке проводятся внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит, что подтверждается представленными в ходе рассмотрения дела документами (приказами, планами, отчетами, актами), а отчет счетной палаты и вынесенное представление не содержат сведений (замечаний) о нарушении министерством приказов Минфина России и постановлений Правительства РФ по причине проведения указанных процедур финансового контроля и аудита в соответствии с требованиями статей 160.2.-1 и 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ); само по себе неосуществление своевременного расчета по установлению размера разницы между фактически предоставленным размером субсидии и фактически сложившимися недополученными доходами не может являться доказательством непроведения внутреннего финансового аудита; право на проведение счетной палатой проверки на предмет (не)надлежащего проведения внутреннего финансового контроля законодательством не предоставлено; возложение на министерство не предусмотренной действующим Порядком предоставления субсидий из республиканского бюджета местным бюджетам на реализацию мероприятий по обеспечению надежной и устойчивой организации теплоснабжения на территории муниципальных районов, городских округов, утвержденным постановлением Правительства Республики Бурятия от 27.11.2018 № 669, обязанности по проведению проверок достоверности предоставляемых получателями сведений в отчетах о достижении значений показателей результативности является незаконным, поскольку соответствующие полномочия у министерства отсутствуют, а за главами администраций муниципальных образований установлена персональная ответственность за целевое использование субсидий, достижение установленных показателей результативности использования субсидий, а также качество и достоверность представляемых отчетов; принятие решения о предоставлении (отказе в предоставлении) субсидий какими-либо нормативно-правовыми актами не регламентируется, единый порядок принятия таких решений в министерстве отсутствует; решения о предоставлении (либо об отказе в предоставлении) субсидий из республиканского бюджета в целях возмещения недополученных доходов, возникающих в результате установления льготных тарифов на тепловую энергию, теплоноситель, водоснабжение, водоотведение, оформляются приказами министерства и регистрируются в соответствии с установленными в данном органе власти правилами делопроизводства.
Министерством к кассационной жалобе приложены дополнительные документы (копии постановлений, приказов, порядков, планов).
Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции» (далее – Постановление № 13), новые и (или) дополнительные доказательства, имеющие отношение к установлению обстоятельств по делу, судом кассационной инстанции не принимаются. Если лицо, участвующее в деле, представило в суд кассационной инстанции дополнительные доказательства, не представленные им в суд первой, апелляционной инстанций, в том числе вместе с отзывом на кассационную жалобу, то такие доказательства судом кассационной инстанции к материалам дела не приобщаются и при необходимости возвращаются, о чем выносится определение.
Учитывая изложенные разъяснения, суд округа считает необходимым возвратить министерству вышеперечисленные доказательства, а поскольку дополнительные документы, приложенные к кассационной жалобе, поданы через систему «Мой Арбитр» в электронном виде, приложения на бумажном носителе министерству не высылаются.
Счетная палата в отзыве на кассационную жалобу заявила о согласии с обжалуемыми судебными актами.
Участвующий в судебном заседании представитель министерства поддержал доводы кассационной жалобы, просил обжалуемые судебные акты отменить.
Счетная палата о времени и месте судебного заседания извещена по правилам статей 123, 186 АПК РФ, однако своего представителя в Арбитражный суд
Восточно-Сибирского округа не направила.
Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.
Как установлено судами и следует из материалов дела, в соответствии с Планом работы на 2022 год счетной палатой проведено контрольное мероприятие «Проверка эффективности мер государственной поддержки в сфере теплоснабжения на примере
МО «Северо-Байкальский район» (совместное контрольное мероприятие с ревизионной комиссией МО «Северо-Байкальский район»)» в министерстве и муниципальном образовании «Северо-Байкальский район», в ходе которого установлено, что при проверке расчетов сумм предоставляемых министерством субсидий из республиканского бюджета на реализацию мероприятий по обеспечению надежной и устойчивой организации теплоснабжения на территории муниципальных районов, городских округов, выявлены факты наличия арифметических ошибок в расчетах, приведших к предоставлению субсидий в завышенном объеме.
Результаты контрольного мероприятия отражены в акте проверки от 12.07.2022 и отчете № 12–09–01/22 от 15.08.2022.
По факту выявленных в ходе проверки нарушений министерству вынесено представление № 46 от 15.08.2022, которым предложено обеспечить, в том числе: проведение на постоянной основе внутреннего финансового аудита по бюджетным процедурам осуществляющими структурными подразделениями министерства (пункт 2.2); проведение проверок достоверности предоставляемых получателями сведений в отчетах о достижении значений показателей результативности (пункт 2.7); регламентирование оформления принятых решений о предоставлении (либо об отказе в предоставлении) субсидий из республиканского бюджета, приказами министерства, в соответствии с принятыми порядками (пункт 2.9).
Не согласившись с указанными пунктами представления, министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций признали оспариваемые пункты 2.2, 2.7, 2.9 представления соответствующими положениям действующего законодательства и не нарушающими права и законные интересы министерства.
В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании представления может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного представления закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ). Установив отсутствие совокупности указанных условий, арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).
В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого представления закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого представления, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который вынес соответствующие представление. Изложенные положения процессуального закона не освобождают лиц, оспаривающих указанное представление, от обязанности доказывания оснований своих требований.
В соответствии с положениями Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), статей 1, 11 Закона Республики Бурятия № 2087-IV от 05.05.2011 «Счетной палате Республики Бурятия» (далее – Закон № 2087-IV), счетная палата является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля; осуществляет соответствующий вид контроля в форме контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
На основании статьи 3 Закона № 2087-IV счетная палата осуществляет, в том числе организацию и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств республиканского бюджета, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; внешнюю проверку годового отчета об исполнении республиканского бюджета, об исполнении местных бюджетов в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации; анализ и мониторинг бюджетного процесса в Республике Бурятия, в том числе подготовку предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; контроль за законностью и эффективностью использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из республиканского бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Республики Бурятия, а также проверку местных бюджетов в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; проведение оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения республиканского бюджета в текущем финансовом году, ежеквартальное представление информации о ходе исполнения республиканского бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в Народный Хурал Республики Бурятия и Главе Республики Бурятия; иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, Конституцией Республики Бурятия и законами Республики Бурятия.
Согласно частям 4, 5 статьи 11 Закона № 2087-IV при проведении контрольного мероприятия счетной палатой составляется соответствующий акт (акты), который (которые) доводятся до сведения руководителей проверяемых органов и организаций; руководители проверяемых органов и организаций вправе в течение 5 рабочих дней с момента получения акта (актов) представить свои замечания и пояснения; по результатам контрольного мероприятия счетной палатой составляется отчет.
В соответствии с частью 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ, частью 1 статьи 18 Закона № 2087-IV счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вносит в органы государственной власти и государственные органы Республики Бурятия, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для принятия мер по устранению выявленных бюджетных и иных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Республике Бурятия и (или) возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
Пунктом 3.13 Положения о Министерстве строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия, утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 14.04.2009 № 131 (далее – Положение № 131), установлено, что министерство осуществляет полномочия получателя средств федерального бюджета, главного распорядителя, главного администратора средств республиканского бюджета, предусмотренных на реализацию возложенных на министерство функций и обеспечение деятельности министерства, в том числе полномочия главного распорядителя средств республиканского бюджета по предоставляем субсидиям (представление бюджетных заявок, их защита, рассмотрение заявлений на предоставление субсидий, принятие решений о предоставлении субсидий, формирование соглашений о предоставлении субсидий, контроль за исполнением цели и условий предоставления субсидий); организует и осуществляет внутренний финансовый аудит.
В соответствии с пунктом 15 Порядка предоставления субсидий из республиканского бюджета юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в целях возмещения недополученных доходов, возникающих в результате установления льготных тарифов на тепловую энергию, теплоноситель, водоснабжение, водоотведение, утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 24.07.2020 № 450 (далее – Порядок № 450), (в редакции, действовавшей в период рассматриваемых правоотношений) ресурсоснабжающие организации, получившие субсидии, представляют в Министерство отчеты о расходовании субсидии за 1 полугодие, год в установленные сроки. Министерство в течение тридцати рабочих дней после получения годового отчета о расходовании субсидии осуществляет проверку отчета на предмет исполнения цели, условий и порядка предоставления субсидии, по результатам которой осуществляет расчет размера фактически недополученных доходов, возникающих в результате установления льготных тарифов на тепловую энергию, теплоноситель, водоснабжение, водоотведение, за отчетный год. В случае, если по результатам анализа субсидия предоставлена в размере меньшем, чем размер фактически недополученных доходов в предшествующем финансовом году, разница подлежит перечислению ресурсоснабжающей организации из республиканского бюджета в текущем финансовом году в течение 30 рабочих дней. В случае предоставления субсидии в размере, превышающем фактически недополученные доходы, министерство в течение 10 рабочих дней после завершения проверки направляет ресурсоснабжающей организации требование о возврате субсидии в республиканский бюджет в размере разницы между фактически предоставленным размером субсидии и фактически сложившимися недополученными доходами за предшествующий финансовый год. Ресурсоснабжающая организация осуществляет перечисление средств в республиканский бюджет в течение тридцати банковских дней со дня получения соответствующего требования министерства.
Исследовав и оценив все представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, правильно применив вышеизложенные нормы материального права к установленным по делу обстоятельствам, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно установили, что контролирующим органом по результатам проверки, в том числе заключений министерства по проверке отчетов о расходовании субсидий на возмещение недополученных доходов, возникающих в результате установления льготных тарифов на коммунальные услуги в отношении ресурсоснабжающих организаций – ООО «Регистр.Ангоя», ООО «Регистр.Кичера», ООО «Регистр.Нижнеангарск», ООО «Регистр.Уоян», ООО «Регистр.Янчукан» за 2020, 2021 годы, выявлено, что в нарушение пункта 15 Порядка № 450 министерством не осуществлен расчет фактически недополученных доходов, возникающих в результате установления льготных тарифов на тепловую энергию, теплоноситель, водоснабжение, водоотведение, за 2020, 2021 годы, в частности, не проведена работа по перечислению ресурсоснабжающим организациям из республиканского бюджета в текущем финансовом году в течение 30 рабочих дней разницы между фактически предоставленным размером субсидии и фактически сложившимися недополученными доходами за предшествующий финансовый год в случае предоставления субсидии в размере меньшем, чем размер фактически недополученных в предшествующем финансовом году доходов, а также по направлению ресурсоснабжающим организациям требований о возврате субсидии в республиканский бюджет в размере разницы между фактически предоставленным размером субсидии и фактически сложившимися недополученными доходами за предшествующий финансовый год в случае предоставления субсидии в размере, превышающем фактически недополученные доходы; вследствие непроведения министерством своевременного расчета по установлению размера разницы между фактически предоставленным размером субсидии и фактически сложившимися недополученными доходами за 2020 год, январь-ноябрь 2021 года, подлежащими возврату в республиканский бюджет, министерство не направило ресурсоснабжающим организациям требования о возврате субсидии в республиканский бюджет в общей сумме 6 923 905 рублей 57 копеек (за 2020 год) и 23 558 117 рублей 89 копеек (январь-ноябрь 2021 года), что послужило основанием для предложения контролирующим органом министерству проведения на постоянной основе внутреннего финансового аудита по бюджетным процедурам соответствующими структурными подразделениями министерства в соответствии с пунктом 3.13 Положения № 131 (пункт 2.2 представления); также счетной палатой установлено, что уровень износа объектов коммунальной инфраструктуры муниципального образования «Северо-Байкальский район», отраженный в справках МКУ «Комитет по управлению муниципальным хозяйством» администрации муниципального образования «Северо-Байкальский район», в том числе в поселениях, в которых реализованы первоочередные мероприятия по модернизации, капитальному ремонту и подготовке к отопительному сезону объектов коммунальной инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности, в 2020, 2021 годах увеличился по отношению к показателям достижения значений результативности муниципального округа «Северо-Байкальский район», отраженных в соответствующих отчетах, что фактически свидетельствует о нарушении пункта 5.2.4 соглашения № 175-03/с-2020/м от 27.05.2020 – недостижении показателей результативности использования субсидий муниципальным образованием «Северо-Байкальский район»; при наличии в соглашениях о предоставлении субсидий обязанности получателей выполнять значения показателей результативности их использования министерством не определен инструмент контроля, позволяющий осуществить оценку достижения получателями таких показателей; в частности, министерство не воспользовалось как правом установления формы отчетности о достижении значений показателей результативности использования субсидии, предусмотренным абзацем 4 пункта 3.1 Порядка предоставления в 2020 и 2021 годах субсидий из республиканского бюджета юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в целях компенсации выпадающих доходов, связанных со снижением полезного отпуска, а также со сверхнормативными расходами топлива и электрической энергии в сфере теплоснабжения, утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 25.12.2020 № 799 (далее – Порядок № 799), так и правом на изменение условий соглашений о предоставлении субсидии в части установления формы отчетности о достижении значений показателей результативности использования субсидий, установленных пунктом 4.2.1 соглашений от 21.07.2021, что послужило основанием для предложения контролирующим органом министерству принять меры по проведению проверок достоверности предоставляемых получателями субсидий сведений в отчетах о достижении значений показателей результативности (пункт 2.7 представления); кроме того, счетной палатой установлено, что министерством не представлены принятые в проверяемом периоде решения о предоставлении субсидий, вследствие чего не представляется возможным проверить своевременность заключения соглашений с ресурсоснабжающими организациями (в течение 2 рабочих дней) и перечисления субсидии (не позднее десятого рабочего дня со дня принятия решения о предоставлении субсидии), однако при аналогичных положениям по проверке заявлений о предоставлении субсидий, предусмотренных пунктом 2.4 Порядка № 799 и пунктом 8 Порядка № 450, министерство в первом случае издает приказ о принятии решения о предоставлении (либо от отказе в предоставлении) субсидии из республиканского бюджета, а во втором случае такое решение в письменном виде не оформляет, что явилось основанием для предложения контролирующим органом министерству осуществления регламентации оформления принятых решений о предоставлении (либо об отказе в предоставлении) субсидий из республиканского бюджета приказами министерства, в соответствии с принятыми порядками (пункт 2.9 представления); при изложенных обстоятельствах правомерно признали оспариваемые пункты представления законными и не нарушающими прав и законных интересов министерства, в связи с чем на основании части 3 статьи 201 АПК РФ пришли к правильным выводам об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что изложенные выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на надлежащей оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, установлении всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего спора, и правильности применения положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а также соблюдении норм процессуального права.
Доводы заявителя жалобы о регламентации и надлежащем проведении министерством внутреннего финансового контроля и аудита, необоснованном возложении обязанности по проведению проверок достоверности предоставляемых получателями субсидий сведений о достижении значений показателей результативности, надлежащем документальном оформлении предоставления (отказа в предоставлении) субсидий из республиканского бюджета подлежат отклонению, поскольку не опровергают выявленных счетной палатой в пределах своей компетенции фактов нарушения министерством положений бюджетного законодательства и наличия оснований для выдачи представления в оспариваемой части.
Иные доводы заявителя жалобы сводятся к несогласию с выводами судов первой и апелляционной инстанций по рассматриваемому спору и по существу основаны на неправильном толковании норм права, регулирующих спорные правоотношения, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и направлены на переоценку доказательств и установление фактических обстоятельств дела, отличных
от установленных судами, что в силу требований статьи 286 АПК РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 32 Постановления № 13, не входит в полномочия суда округа.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд
Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые решение и постановление на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит оставлению без изменения.
Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей,
в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения
в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»
в режиме ограниченного доступа.
По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.
Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 25 мая 2023 года по делу № А10-7241/2022 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда
от 20 сентября 2023 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок,
не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
Судьи
А.Н. Левошко
Г.В. Ананьина
А.И. Рудых
