ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА
603082, Нижний Новгород, Кремль, 4, http://fasvvo.arbitr.ru/
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
Нижний Новгород
Дело № А28-180/2008-11/22
20 февраля 2009 года
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Терешиной Н.М.,
судей Ногтевой В.А., Прониной С.А.
без участия представителей сторон
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика –
Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления
Федерального казначейства по Кировской области
на решение Арбитражного суда Кировской области от 02.11.2008,
принятое судьей Ворониной Н.П.,
по делу № А28-180/2008-11/22
по иску открытого акционерного общества «Кировэнергосбыт»
к Управлению социальной защиты населения в городе Кирове,
субъекту Российской Федерации Кировской области в лице департамента
социального развития Кировской области,
Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации,
третье лицо – Департамент финансов Кировской области
о взыскании 100 245 рублей 14 копеек
и у с т а н о в и л :
открытое акционерное общество «Кировэнергосбыт» (далее – ОАО «Кировэнергосбыт») обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском о взыскании с Управления социальной защиты населения в городе Кирове (далее – Управление соцзащиты), а при недостаточности денежных средств у должника в субсидиарном порядке с субъекта Российской Федерации Кировской области (далее – субъект Российской Федерации) за счет казны Кировской области 100 245 рублей 14 копеек расходов, возникших в связи с предоставлением в период с июля 2006 года по 30.09.2007 педагогам-пенсионерам города Кирова льгот по оплате электроэнергии.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, суд определением от 17.04.2008 привлек департамент финансов Кировской области.
Определением от 06.08.2008 арбитражный суд, ссылаясь на положение статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, привлек в качестве соответчика Российскую Федерацию в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин).
До принятия решения по делу истец в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, уточнил исковые требования и просил взыскать с ответчиков: субъекта Российской Федерации за счет казны Кировской области, Российской Федерации за счет казны Российской Федерации – 59 681 рубль 89 копеек (в том числе налог на добавленную стоимость) расходов, связанных с предоставлением в период с июля 2006 года по 30.09.2007 мер социальной поддержки по оплате электроэнергии педагогам-пенсионерам города Кирова, проработавшим непосредственно перед выходом на пенсию 10 лет в учреждениях образования в сельской местности. От исковых требований к Управлению соцзащиты не отказался, просил взыскать убытки с надлежащего ответчика.
Руководствуясь статьями 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации и пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее – Закон об образовании), суд решением от 02.11.2008 частично удовлетворил иск: взыскал с Российской Федерации в лице Минфина за счет казны Российской Федерации 48 939 рублей 15 копеек убытков, исключив из расходов на предоставление льгот сумму налога на добавленную стоимость; в удовлетворении иска за счет субъекта Российской Федерации и Управления соцзащиты отказал. Судебный акт мотивирован тем, что причиной возникновения убытков у истца явилось недостаточное количество выделенных из федерального бюджета средств на возмещение расходов по предоставлению льгот педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности.
В суде апелляционной инстанции дело не рассматривалось.
Не согласившись с состоявшимся судебным актом, Минфин в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение от 02.11.2008 и принять новый судебный акт, взыскав сумму убытков с Кировской области за счет казны Кировской области.
По мнению лица, подавшего жалобу, в решении неверно определены публично-правовое образование, являющееся надлежащим ответчиком по делу, и источник, за счет средств которого должно быть произведено взыскание. Заявитель обосновывает свою позицию тем, что с 01.01.2005 Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам, занятым и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), должны компенсироваться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; Закон об образовании устанавливает право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением работающим педагогическим работникам образовательных учреждений до достижения ими пенсионного возраста, а предел освобождения от оплаты за электроэнергию действует в Кировской области на основании Закона Кировской области «Об образовании в Кировской области», поэтому решение вопросов социальной поддержки педагогических работников, вышедших на пенсию и проживающих в сельской местности, относится к компетенции субъекта Российской Федерации.
Кроме того, Минфин утверждает, что Российская Федерация надлежащим образом осуществляла частичное возмещение расходов субъектов Российской Федерации по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в соответствии со статьей 43 Федерального закона от 19.12.2006 № 238-ФЗ «О федеральной бюджете на 2007 год». Однако предоставить субсидии на частичное финансирование расходов субъекта по представлению педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, Российская Федерация не может, поскольку законодательство Кировской области не предусматривает предоставление таких субсидий педагогическим работникам, а устанавливает порядок предоставления льготы в натуральной форме (в форме освобождения от оплаты электроэнергии), что противоречит позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 08.02.2007 № 322-О-П.
Департамент социального развития Кировской области и ОАО «Кировэнергосбыт» в отзывах от 05.02.2009 № 11-12 и от 04.02.2009 № 11-26/145 отклонили доводы кассационной жалобы и просили оставить в силе состоявшийся судебный акт, как законный и обоснованный. По их мнению, возмещение расходов истца относится к расходным обязательствам Российской Федерации.
Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. Дело рассмотрено в их отсутствие.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области от 02.11.2008 по делу № А28-180/2008-11/22 проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Исследовав доводы кассационной жалобы Минфина и документы, представленные в дело, суд округа не нашел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела, ОАО «Кировэнергосбыт» (Организация) и Управление соцзащиты заключили (Управление) договор о возмещении расходов, связанных с предоставлением социальной поддержки гражданам по оплате электроэнергии и порядке расчетов от 12.01.2007 № 11-10/1-07/2-37/15017, по условиям которого Управление возмещает Организации фактические расходы, связанные с предоставлением социальной поддержки по оплате электроэнергии педагогам-пенсионерам учреждений образования, проработавшим непосредственно перед выходом на пенсию в сельской местности не менее десяти лет (пункт 1.1 и подпункт 1.1.6 договора).
ОАО «Кировэнергосбыт» в период с июля 2006 года по сентябрь 2007 года подавало бесплатно электроэнергию пенсионерам-педагогам города Кирова, проработавшим не менее 10 лет в сельской местности.
Управление соцзащиты возместило Организации стоимость поданной энергии в пределах установленных нормативов потребления (10 кВт.ч и 50 кВт.ч).
Невозмещение государственными органами стоимости остального объема электроэнергии послужило основанием для обращения ОАО «Кировэнергосбыт» в арбитражный суд с настоящим иском.
Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных Законом об образовании, поэтому суд первой инстанции пришел к выводу о возложении понесенных истцом расходов на Российскую Федерацию в лице Минфина за счет казны Российской Федерации.
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа счел выводы суда правомерными в силу следующего.
Государство принимает определенные социальные меры, направленные на поддержку отдельных категорий граждан, в том числе путем установления льгот Законом об образовании.
В пункте 5 статьи 55 Закона об образовании предусмотрено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.
В статье 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» предусмотрено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», также устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.
Правовые нормы, дублирующие установленные федеральным законом льготы, закреплены и в нормативных актах субъекта Российской Федерации.
Руководителям, педагогическим работникам и иным специалистам (кроме совместителей), вышедшим на пенсию, проживающим в сельских населенных пунктах, поселках городского типа (рабочих поселках), предоставляется бесплатная жилая площадь с отоплением и освещением при условии, что непосредственно перед выходом на пенсию они проработали не менее 10 лет в образовательных учреждениях, расположенных в указанных местах, и пользовались (имели право пользоваться) этими мерами социальной поддержки (пункт 3 статьи 20.1 Закона Кировской области от 11.02.2003 № 133-ЗО «Об образовании в Кировской области»).
В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
В подпункте 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В определении от 08.02.2007 № 322-О-П Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что, обязав в 2003 году субъекты Российской Федерации установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона об образовании в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ указание, что они имеют право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Это означает, что переход от «натуральных» льгот к субсидиям (компенсациям) не должен ухудшать сложившийся уровень социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, то есть соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 № 377 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности (далее – Правила).
В пункте 2 Правил предусмотрено, что компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности. Субсидии выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.
Статьей 43 Федеральным законом от 19.12.2006 «О федеральном бюджете на 2007 год» для оказания необходимой помощи регионам утвержден Федеральный фонд софинансирования социальных расходов на 2007 год, средства которого направляются в том числе на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение, включая работающих и проживающих в сельской местности педагогических работников.
Таким образом, норма абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона об образовании (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) не внесла изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержавшееся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг».
Во исполнение названных нормативных актов финансовые средства, объем которых должен соотноситься с фактической численностью граждан данной категории, ежегодно предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете, создающем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 23.04.2004 № 9-П, надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.
Следовательно, возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.
При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации (пункт 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).
Из материалов дела не усматривается, что в спорный период из федерального бюджета выделялись Кировской области средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных льгот.
Доказательства обратного Министерство финансов Российской Федерации в нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суду не представило.
Суд установил, что Кировская область исполнила возложенные на нее обязанности по целевому расходованию средств бюджета, предназначенных для финансирования расходов на реализацию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг по Закону об образовании. Доказательств нецелевого использования полученных и израсходованных муниципальным образованием денежных средств от субъекта Российской Федерации не имеется.
Таким образом, предъявленные истцом к возмещению расходы на погашение задолженности, образовавшейся в силу предоставления льгот по оплате электроэнергии, должны возмещаться из средств федерального бюджета.
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статьи 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.
На основании изложенного с учетом упомянутых норм права суд первой инстанции правомерно удовлетворил исковые требования за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России.
Приведенные в кассационной жалобе доводы проверены окружным судом в полном объеме и подлежат отклонению в силу их несостоятельности по изложенным мотивам.
Оспариваемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы – установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом округа не выявлено.
Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Согласно подпункту 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (введенным Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ) государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождены от уплаты государственной пошлины. Таким образом, вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался.
Руководствуясь статьями 274, 286, 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Кировской области от 02.11.2008 по делу № А28-180/2008-11/22 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области – без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
Н.М. Терешина
Судьи
В.А. Ногтева
С.А. Пронина
