Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075
http://fasuo.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
№ Ф09-2397/22
Екатеринбург
17 июня 2022 г. | Дело № А50-22158/2021 |
Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2022 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 17 июня 2022 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Поротниковой Е. А.,
судей Черкезова Е. О., Ященок Т. П.
при ведении протокола помощником судьи Бычковской А.С. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства агропромышленного комплекса Пермского края на решение Арбитражного суда Пермского края от 17.11.2020 по делу № А50-22158/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2022 по тому же делу.
Определением от 26.05.2022 рассмотрение дела отложено на 16.06.2022. После отложения состав суда тот же.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконферен-связи при содействии Арбитражного суда Пермского края приняли участие представители:
- Министерства агропромышленного комплекса Пермского края – Андришунас М.Б. (паспорт, доверенность от 19.01.2022, диплом);
- Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю –Трутневой Е.П. (паспорт, доверенность от 13.04.2022, диплом, свидетельство о браке), - Раев М.А. (доверенность от 16.04.2022, диплом).
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Пермского края (новое наименование - Министерство агропромышленного комплекса Пермского края; далее также – заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконным предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 18.08.2021 № 09937-21, вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – антимонопольный орган, Управление).
На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Япечка» (далее – общество «Япечка», общество, третье лицо).
Решением Арбитражного суда Пермского края от 17.11.2021, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит их отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных Министерством требований.
В обоснование жалобы заявитель ссылается на неправильное применение судами Постановления Правительства Российской Федерации от 17.12.2020 № 2140, Постановления Правительства Пермского края от 17.02.2021 №88-п, которыми предусмотрена адресная поддержка конкретной подгруппы, осуществляющей производство хлеба и хлебобулочных изделий недлительного хранения. Из этого следует, что субсидии предоставляются участникам отбора, соответствующим требованию о наличии в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) кода ОКВЭД 10.71.1 «Производство хлеба и хлебобулочных изделий недлительного хранения». Хозяйствующие субъекты, не имеющие указанный код в ЕГРЮЛ/ЕГРИП не подпадают под действие указанных нормативных правовых актов.
Министерство считает ошибочными выводы судов и антимонопольного органа о том, что общество «Япечка» имело право на получение субсидии при наличии тех документов, которые общество фактически предоставило, в силу иерархического метода классификации примененного в ОКВЭД, поскольку подгруппа 10.71.1 включена в группу 10.71 «Производство хлеба и мучных кондитерских изделий, тортов и пирожных недлительного хранения». Обращает внимание, что в вышеуказанных регулирующих предоставление субсидии постановлениях классификационный вид деятельности указан конкретно, основания для расширительного толкования бюджетного законодательства, с применением иерархического метода, у Министерства отсутствует.
Заявитель жалобы не соглашается с мнением судов о том, что при проведении отбора претендентов на получение субсидии Министерство могло сделать вывод относительно фактического вида деятельности общества «Япечка», соотносимого с кодом 10.71.1 из предоставленных обществом документов о его хозяйственной деятельности. Указывает, что альтернативных источников определения вида экономической деятельности кроме как выписка из ЕГРЮЛ или ЕГРИП законодательство не предусматривает. Обращает внимание, что порядок предоставления субсидии не предусматривает также период, за который подлежала бы анализу информация (документы) о хозяйственной деятельности участника отбора в целях сопоставления заявленного вида деятельности фактически осуществляемому виду деятельности.
Министерство также указывает, что при постановке обжалуемых выводов суды не учли, что требование о наличии определенного ОКВЭД в выписке ЕГРЮЛ/ЕГРИП влияет на осуществление Министерством контроля за целевым и эффективным использованием субсидии, как того требует бюджетное законодательство.
В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган с доводами кассационной жалобы мотивированно не соглашается, полагает, что позиция Министерства основана на ошибочном понимании Постановления Правительства Российской Федерации от 17.12.2020 № 2140, Постановления Правительства Пермского края от 17.02.2021 №88-п из совокупности которых вовсе не следует, что осуществление участником деятельности по производству хлеба и хлебобулочных изделий недлительного хранения (код ОКВЭД 71.10.1) проверяется (устанавливается) именно на основании ЕГРЮЛ., в то время как предоставление выписки из ЕГРЮЛ обязательным не является. Напротив, является обязательным предоставление документов (сведений), перечисленных в пунктах 2.3.5 – 2.3.8 Порядка № 88-п, которые позволяют Министерству установить фактическое осуществление или неосуществление участником деятельности по производству хлеба и хлебобулочных изделий недлительного хранения. Просит оставить судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Как следует из материалов дела, в адрес Управления поступило заявление общества «Япечка» о нарушении антимонопольного законодательства со стороны Министерства путем принятия решения об отклонении заявки общества и отказе в предоставлении субсидии за январь 2021 года в рамках реализации Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 17.02.2021 № 88-п.
Управление установило, что обществом направлена заявка для принятия участия в отборе на предоставление субсидии на возмещение части затрат на реализацию произведенных и реализованных хлеба и хлебобулочных изделий за январь 2021г. По результатам рассмотрения заявки Министерством принято решение о ее отклонении и отказе в предоставлении субсидии за январь 2021 в рамках реализации Порядка № 88-п. Решение об отклонении заявки общества «Япечка» и отказе в предоставлении субсидии утверждено приказом Министерства от 21.04.2021 № 25-01.1-02-102 «Об отклонении заявок и отказе в предоставлении субсидий». Основанием отклонения заявки общества «Япечка» является несоответствие участника отбора требованиям, установленным в пункте 2.2.2 Порядка №88-п. Из направленного Министерством в адрес Управления письма № 25-01.1- 20-513 от 23.06.2021 следует, что отклонение заявки общества «Япечка» обусловлено отсутствием в выписке из ЕГРЮЛ требуемого вида экономической деятельности.
Усмотрев в действиях (бездействии) Министерства признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в создании дискриминационных условий для получения хозяйствующим субъектом – обществом «Япечка» компенсации в части затрат на реализацию произведенных и реализованных хлеба и хлебобулочных изделий, Управление вынесло в адрес Министерства предупреждение от 18.03.2021.
Не согласившись с указанным предупреждением, Министерство обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из следующего.
В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (статья 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).
Согласно части 1 пункта 3.2 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган наделен полномочиями по выдаче предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в данном Законе.
В части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.
Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного Приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.
В оспариваемом предупреждении Управление указывает на наличие в действиях Министерства признаков нарушения пункта 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: установление ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (пункт 3); создание дискриминационных условий – условий доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 части 1 статьи 15 с учетом пункта 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
Судами установлено, что основанием для отклонения Министерством заявки общества «Япечка» на получение бюджетной субсидии послужило несоответствие претендента требованию об осуществлении участником отбора производства хлеба и хлебобулочных изделий (отсутствием в выписке из ЕГРЮЛ требуемого вида экономической деятельности по коду 10.71.1), в то время как претензии к иным документам, приложенным обществом к заявке, отсутствовали.
Суды согласились с антимонопольным органом в том, что неправомерным является обоснование Министерством своего отказа тем, что в целях соответствия требованиям к претендентам на получение спорной субсидии необходимо указание в ЕГРЮЛ вида экономической деятельности по коду именно 10.71.1, в то время как достаточно указания на вид экономической деятельности по коду 10.71, который включает в себя также и код 10.71.1; отклонение заявки общества «Япечка», привело к созданию дискриминационных условий для его деятельности в нарушение требований, предусмотренных пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Суд округа не может согласиться с такими выводами судов в связи со следующим.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2020 № 2140 утверждены «Правила предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации на осуществление компенсации предприятиям хлебопекарной промышленности части затрат на реализацию произведенных и реализованных хлеба и хлебобулочных изделий» (далее – Правила № 2140).
Настоящие Правила устанавливают цели, условия и порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации на осуществление компенсации предприятиям хлебопекарной промышленности части затрат на производство и реализацию произведенных и реализованных хлеба и хлебобулочных изделий.
В соответствии с пунктом 2 Правил № 2140 используемое в настоящих Правилах понятие «предприятия хлебопекарной промышленности» означают следующее: - организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции, а именно организации и индивидуальные предприниматели, занимающиеся производством хлеба и хлебобулочных изделий недлительного хранения (со сроком годности менее 5 суток) (код вида экономической деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) - 10.71.1).
Таким образом, осуществление компенсации средствами федерального бюджета предприятиям хлебопекарной промышленности части затрат на производство и реализацию хлеба и хлебобулочных изделий предусмотрено только для хозяйствующих субъектов, чья деятельность классифицируется по коду 10.71.1.
Предоставление иных межбюджетных трансфертов согласно подпункта «а» пункта 6 Правил № 2140 осуществляется при выполнении, в том числе, следующих условий: наличия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего порядок и условия предоставления компенсации и включающего требования к их получателям, в том числе о неповышении в месяц получения компенсации цены на хлеб и хлебобулочные изделия по отношению к средней цене, сложившейся у предприятия хлебопекарной промышленности, в месяце, предшествующем месяцу получения компенсации, а также перечень документов, необходимых для получения компенсации на производство и реализацию 1 тонны произведенных и реализованных хлеба и хлебобулочных изделий.
Во исполнение указанного условия и положений статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Пермском крае принято Постановление Правительства Пермского края от 17.02.2021 № 88-п, которым утвержден «Порядок предоставления субсидий предприятиям хлебопекарной промышленности на возмещение части затрат на реализацию произведенных и реализованных хлеба и хлебобулочных изделий» (далее - Порядок № 88-п).
Порядок № 88-п содержит положения и условия предоставления субсидий предприятиям хлебопекарной промышленности, под которыми в пункте 1.2 подразумевает, аналогично пункту 2 Правил № 2140, организации и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции, а именно организации и индивидуальные предприниматели, занимающиеся производством хлеба и хлебобулочных изделий недлительного хранения (со сроком годности менее 5 суток) (код вида экономической деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) - 10.71.1).
В целях соответствия указанному определению претендент на получение субсидии должен иметь соответствующее подтверждение. Указанное реализуется при выполнении сторонами Раздела 2 Порядка № 88-п, где предусмотрено следующее.
Пункт 2.3. - для участия в отборе участник отбора в сроки, установленные в объявлении о проведении отбора, представляет в Министерство в бумажной форме заявку на участие в отборе и предоставление субсидии на возмещение части затрат на реализацию произведенных и реализованных хлеба и хлебобулочных изделий (далее - заявка) по форме согласно приложению 1 к настоящему Порядку с приложением следующих документов: пункт 2.3.1. - выписки из Единого государственного реестра юридических лиц или Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на дату не ранее чем за месяц до даты подачи получателем заявки в Министерство (предоставляется по инициативе участника отбора).
В соответствии с пунктом 2.9 Порядка № 88-п в случае непредставления документов, указанных в пунктах 2.3.1, 2.3.2 настоящего Порядка, по инициативе участника отбора соответствующие сведения запрашиваются Министерством в порядке межведомственного взаимодействия в течение 1 рабочего дня со дня регистрации заявки.
Соответственно, наличие такой выписки, являющейся для хозяйствующего субъекта единственным официальным подтверждением того, что он продекларировал перед государством факт осуществления вида деятельности, имеющего конкретный код в системе ОКВЭД (ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) является обязательным.
Указанное положение подтверждает обязательность приложения к заявлению участника отбора выписки из ЕГРЮЛ / ЕГРИП, как документа, подтверждающего, среди прочих сведений, факт осуществления соответствующего вида деятельности и, соответственно, подтверждающего, что участник отбора соответствует определению «предприятие хлебопекарной промышленности» в целях применения положений Порядка № 88-п, Правил № 2140
Тот факт, что общество в настоящем случае представило выписку из ЕГРЮЛ, в которой указан код ОКВЭД 10.71, сам по себе не свидетельствует о соответствии участника отбора понятию «предприятие хлебопекарной промышленности», как оно сформулировано в пункте 2 Правил № 2140 и принятого на основе названных Правил в Пермском крае Порядка № 88-п.
В соответствии с пунктом 19 Правил № 2140 в случае нецелевого использования иных межбюджетных трансфертов субъектом Российской Федерации к нему применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 5.2. Порядка № 88-п в случае выявления нарушения получателями субсидии порядка предоставления субсидий или условий, установленных при их предоставлении, субсидии подлежат возврату в бюджет Пермского края в порядке и сроки, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации.
Во избежание вышеуказанных негативных последствий, получатель иных межбюджетных трансфертов (субъект Российской Федерации) вынужден действовать именно формально, в строгом соответствии с буквальным содержанием норм бюджетного законодательства проверять, в том числе соответствие участников отбора установленным критериям.
По мнению кассационного суда, отступление от формального соблюдения бюджетного законодательства и выдача субсидий исходя из определения вида деятельности участника отбора по выводам, сделанным сотрудниками Министерства в результате оценки представленных участником отбора бухгалтерских и хозяйственных документов, способно породить споры о законности таких выводов. В то время как полное формальное соответствие представленной документации регулирующему нормативному акту отвечает требованиям законодательства о распределении бюджетных денег.
Кроме того, аналогичные формальные требования Министерством предъявляются ко всем потенциальным участникам отбора.
Соответственно, ошибочным являются выводы антимонопольного органа и судов о том, что, исполняя требования бюджетного законодательства, Министерство допустило действия, содержащие признаки антимонопольного нарушения и дискриминации общества «Япечка».
При таких обстоятельствах суды ошибочно определили, что оспариваемое по делу предупреждение выдано Министерству с соответствием Закону о конкуренции.
Доводы заявителя кассационной жалобы о неправильном применении судами норм материального права в ходе кассационного рассмотрения подтвердились, что является основанием для удовлетворения кассационной жалобы Министерства.
Судебные акты судов первой и апелляционной инстанций следует отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
П О С Т А Н О В И Л:
решение Арбитражного суда Пермского края от 17.11.2020 по делу № А50-22158/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2022 по тому же делу отменить.
Заявленные требования удовлетворить.
Предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 18.08.2021 № 09937-21 признать недействительным.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий Е.А. Поротникова
Судьи Е.О. Черкезов
Т.П. Ященок
