АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА
ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000
http://fasszo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
31 июля 2015 года Дело № А42-6400/2014
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Родина Ю.А., судей Мунтян Л.Б., Савицкой И.Г.,
при участии от общества с ограниченной ответственностью «Хибинская энергосбытовая компания» ФИО1 (доверенность от 18.06.2015 № 22) и ФИО2 (доверенность от 01.01.2015 № 02), от правительства Мурманской области ФИО3 (доверенность от 10.07.2015 № 01/2255-ПП) и ФИО4 (доверенность от 10.07.2015 № 01/2256-ПП) ,
рассмотрев 30.07.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Хибинская энергосбытовая компания» на решение Арбитражного суда Мурманской области от 25.11.2014 (судья Варфоломеев С.Б.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2015 (судьи Зотеева Л.В., Протас Н.И., Сомова Е.А.) по делу № А42-6400/2014,
у с т а н о в и л:
Правительство Мурманской области, место нахождения: 183038, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Правительство), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными решения от 09.07.2014 № 05-03/14-18-3457 и предписания от 09.07.2014 № 05-03/14-18-3458, принятых Управлением Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области, место нахождения: 183039, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее - Управление), по делу № 18.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: на стороне ответчика – общество с ограниченной ответственностью «Хибинская энергосбытовая компания», место нахождения: 184250, <...>, ОГРН <***>, ИНН<***> (далее - Общество), на стороне заявителя - Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области, место нахождения: 183032, <...>, ОГРН <***> (далее - Министерство).
Решением суда первой инстанции от 25.11.2014 требования заявителя удовлетворены.
Постановлением апелляционного суда от 16.03.2015изменена мотивировочная часть решения от 25.11.2014: исключен вывод о создании Правительством потенциальной угрозы для конкуренции на рынке электрической энергии путем установления порядка предоставления субсидии только для гарантирующих поставщиков и, напротив, отсутствие такого порядка для энергосбытовых компаний.
В кассационной жалобе Общество, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит решение от 25.11.2014 и постановление от 16.03.2015 отменить, принять новый судебный акт.
По мнению подателя жалобы, апелляционный суд необоснованно исключил из решения суда вывод о создании Правительством потенциальной угрозы для конкуренции; Общество правомерно приобретало электрическую энергию для населения у открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Северо-Запада» (далее – ОАО «МРСК Северо-Запада») по индикативным ценам; поставка электроэнергии населению и право на получение субсидии из бюджета на компенсацию недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, не ставится в зависимость от включения сбытовой компании в сводный прогнозный баланс в качестве отдельного субъекта, приобретения электрической энергии для населения у производителя (на оптовом рынке) или наличия у данной организации статуса гарантирующего поставщика; Правительство ввело суд апелляционной инстанции в заблуждение относительно отсутствия официальной информации (кроме сводного прогнозного баланса) о реализации энергии населению на территории Мурманской области иными энергосбытовыми организациями помимо гарантирующих поставщиков; Управление при принятии оспариваемых решения и предписания не допустило грубого процессуального нарушения.
В отзыве Правительство просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу Общества – без удовлетворения.
Управление в своем отзыве поддерживает доводы кассационной жалобы Общества.
В судебном заседании представители Общества поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представители Правительства возражали против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве.
Управление и Министерство, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьей 284 АПК РФ.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела, в связи со снижением тарифа на электроэнергию Общество как энергосбытовая компания обратилось в Министерство, Управление по тарифному регулированию Мурманской области и к губернатору Мурманской области за возмещением недополученных (выпадающих) доходов как лицо, осуществлявшее в 2013 году поставку электроэнергии населению города Кировска Мурманской области.
В возмещении выпадающих доходов Обществу было отказано по причине отсутствия у данного лица статуса гарантирующего поставщика и отсутствия его в сводном прогнозном балансе производства и поставок электроэнергии.
Данное обстоятельство послужило причиной для обращения Общества с жалобой в антимонопольный орган.
Управление на основании обращения Общества провело проверку на предмет наличия в действиях Правительства признаков нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).
По результатам проверки Управление приняло решение от 09.07.2014, которым признало Правительство нарушившим пункт 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, посчитав, что оно создало для энергоснабжающих организаций, не являющихся гарантирующими поставщиками, дискриминационные условия при компенсации из областного бюджета выпадающих доходов, возникших в результате изменения постановлением Управления по тарифному регулированию Мурманской области от 28.06.2013 № 21/1 регулируемых тарифов на электрическую энергию.
Управление также выдало Правительству предписание от 09.07.2014, которым в срок до 01.09.2014 обязало его прекратить нарушение антимонопольного законодательства, а именно предусмотреть возможность и порядок компенсации за счет средств областного бюджета выпадающих доходов, возникших у энергоснабжающих организаций, не являющихся гарантирующими поставщиками.
Правительство оспорило решение и предписание Управления в судебном порядке.
Суд первой инстанции указал, чтоУправление сделало обоснованный вывод о создании Правительством потенциальной угрозы для конкуренции и дискриминационных условий в связи с введением порядка предоставления субсидий только гарантирующим поставщикам, не предусматривающего их предоставления иным энергосбытовым компаниям; Правительство не реализовало свои полномочия должным образом, установив субсидирование для одних лиц и не предусмотрев его для других лиц, совершив тем самым недопустимые антимонопольным законодательством действие и бездействие, соответственно, создав дискриминационные условия на рынке электрической энергии Мурманской области. Вместе с тем суд удовлетворил требования Правительства, отметив, что принятые Управлением решение и предписание являются недействительными ввиду существенных процессуальных нарушений при их принятии, выразившихся в неподписании данных актов одним из членов комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия).
Апелляционный суд решение суда первой инстанции изменил, исключил из его мотивировочной части вывод, касающийся нарушения Правительством пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, указав, что с учетом различного правового положения гарантирующего поставщика и энергосбытовой компании Управление не доказало создание Правительством дискриминационных условий на рынке электрической энергии. Апелляционный суд отметил, что Управление не допустило существенного нарушения процедуры при принятии спорных актов, поскольку по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Комиссия подписала резолютивную часть решения в полном составе, отсутствие подписи одного из членов Комиссии на изготовленном в полном объеме мотивированном решении и предписании по причине нахождения его в очередном отпуске не свидетельствует о незаконности принятых актов.
Кассационная инстанция, рассмотрев материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что оспариваемые решение и предписание Управления правомерно признаны недействительными по следующим основаниям.
Согласно материалам дела Общество является энергосбытовой организацией, осуществляющей деятельность по розничной реализации электрической энергии населению и приравненным к нему потребителям, не имеющей статуса гарантирующего поставщика.
Общество приобретает электрическую энергию и мощность у гарантирующего поставщика - ОАО «МРСК Северо-Запада» на основании договоров купли-продажи электрической энергии, расчет по которым осуществляется по индикативным ценам. Индикативные цены на электрическую энергию и мощность для населения и приравненных к нему категориям потребителей на 2013 год утверждены приказом Федеральной службы по тарифам от 29.11.2012 № 318-э/3.
Затем Общество реализует электрическую энергию населению по договорам энергоснабжения, заключенным с исполнителями коммунальных услуг города Кировска. Расчеты осуществляются по тарифам для населения и приравненных к нему категорий.
Как следует из материалов дела, постановлением Управления по тарифному регулированию Мурманской области от 28.06.2013 № 21/1 внесено изменение в приложение к постановлению от 28.11.2012 № 52/1 «Об установлении тарифов на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, по Мурманской области на 2013 год», в связи с чем с 01.07.2013 тариф на электрическую энергию для населения, проживающего в городских населенных пунктах в домах, оборудованных в установленном порядке стационарными электроплитами и (или) электроотопительными установками, снижен с 1,989 руб./кВтч до 1,638 руб./кВтч.
Согласно пункту 32 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178, установленные цены (тарифы) могут быть уменьшены по согласованию с Федеральной службой по тарифам до окончания срока их действия, в том числе в течение финансового года, при соответствующем внесении в случае необходимости в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год изменений, касающихся компенсации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации выпадающих доходов энергоснабжающих организаций (гарантирующих поставщиков, энергосбытовых организаций), сетевых организаций.
Правительством принято постановление от 17.12.2013 № 737-ПП/19 «Об утверждении порядка предоставления субсидий на компенсацию гарантирующим поставщикам электрической энергии, предоставляющим населению услугу электроснабжения, недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, из областного бюджета» (далее – постановление от 17.12.2013 № 737-ПП/19).
Суд первой инстанции пришел к выводу, что порядок предоставления из областного бюджета субсидий на компенсацию недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, не отвечает требованиям Закона № 135-ФЗ, поскольку в нарушение федерального законодательства на территории Мурманской области не предусмотрен порядок предоставления субсидий из областного бюджета на компенсацию недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, для иных энергоснабжающих организаций (помимо гарантирующих поставщиков), предоставляющих населению услугу электроснабжения. Следовательно, Управление сделало обоснованный вывод о том, что Правительство нарушило пункт 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, создав потенциальную угрозу для конкуренции на рынке электрической энергии путем введения порядка предоставления субсидий только гарантирующим поставщикам (действие) и, не предусмотрев такого порядка для иных энергосбытовых компаний (бездействие), что создало дискриминационные условия последним.
Апелляционный суд посчитал, что Управление не доказало создание Правительством дискриминационных условий на рынке электрической энергии, поскольку в постановлении от 17.12.2013 № 737-ПП/19 не поименовано в качестве обязательного условия получения субсидии наличие статуса гарантирующего поставщика, а также принял довод представителей Правительства о том, что если в сводный прогнозный баланс будет включена энергосбытовая организация с установленными для нее объемами поставок электроэнергии населению, то она также будет иметь право на получение субсидии.
Кассационная инстанция считает, что в данном деле Управлением не доказано, что предоставление субсидий на компенсацию гарантирующим поставщикам электрической энергии, предоставляющим населению услугу электроснабжения, создает дискриминационные условия для Общества и/или иных энергосбытовых организаций, приводит к ограничению конкуренции на рынке электрической энергии в границах Мурманской области.
В силу части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий (пункт 8).
Как указано в пункте 8 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
По смыслу части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ на антимонопольном органе лежит бремя доказывания того, что акты, действия (бездействие) соответствующих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 названного Закона является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
Соответствующий орган вправе опровергать факт нарушения антимонопольного законодательства путем указания на конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).
Таким образом, в ситуации, когда антимонопольный орган представил достаточно серьезные доказательства и привел убедительные аргументы в пользу того, что органы и организации, поименованные в части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, приняли акты либо совершили действия (бездействие), создающие условия для ограничения конкуренции, на указанные органы либо организации переходит бремя доказывания того, что они действовали в соответствии с конкретной нормой федерального закона, разрешившей принять оспариваемый акт либо осуществить действия (бездействие).
Данный вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».
В данном деле Управление не доказало совершения Правительством каких-либо действий, не соответствующих нормативным актам, регулирующим вопросы предоставления субсидий, которые могли бы привести к ограничению конкуренции.
В пункте 6 статьи 23 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее – Закон № 35-ФЗ) предусмотрено, что в случае, если изменение установленных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов долгосрочных тарифов в электроэнергетике приведет к недополученным доходам, связанным с осуществлением регулируемых видов деятельности субъектами электроэнергетики, возмещение указанных недополученных доходов субъектам электроэнергетики, осуществляющим регулируемые виды деятельности, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
Статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (часть 1).
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 2 части 2).
Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять в том числе категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, цели, условия и порядок предоставления субсидий, порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (часть 3).
Из приведенных нормативных положений следует, что действующим бюджетным законодательством предусмотрена возможность предоставления субсидий юридическим лицам в целях возмещения недополученных доходов и определение таких лиц осуществляется в соответствии с категориями и (или) критериями, установленными нормативным актом, регулирующим предоставление субсидий.
На основании статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Мурманской области от 11.12.2007 № 919-01-ЗМО «О бюджетном процессе в Мурманской области», в целях реализации Закона Мурманской области от 18.12.2012 № 1544-01-ЗМО «Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» и долгосрочной целевой программы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Мурманский области» на 2010 - 2015 годы и на перспективу до 2020 года, Правительство Мурманской области постановлением от 17.12.2013 № 737-ПП/19 утвердило Порядок предоставления субсидий на компенсацию гарантирующим поставщикам электрической энергии, предоставляющим населению услугу электроснабжения, недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, предоставляемых из областного бюджета (далее – Порядок предоставления субсидий) и Методику расчета субсидий на компенсацию гарантирующим поставщикам электрической энергии, предоставляющим населению услугу электроснабжения, недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов.
Условиями предоставления субсидии, как указано в пункте 4 Порядка предоставления субсидий, являются:
- отпуск электрической энергии населению по тарифам на электрическую энергию, утвержденным Управлением по тарифному регулированию Мурманской области;
- наличие гарантирующего поставщика в сводном прогнозном балансе производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по Мурманской области, утвержденном приказом Федеральной службы по тарифам, в рамках которого ему утверждены объемы потребления электрической энергии (мощности) населением;
- предоставление в Министерство заявки на получение субсидии на компенсацию недополученных доходов, содержащей достоверные данные (сведения, показатели), в установленные срока и согласованной Управлением по тарифному регулированию Мурманской области в части выполнения соответствующей организацией условий, установленных абзацами вторым и третьим пункта 3 названного Порядка.
Отсутствие одного из вышеуказанных условий является основанием для непредоставления субсидии.
Как правильно указал суд апелляционной инстанции, в постановлении от 17.12.2013 № 737-ПП/19 отсутствие статуса гарантирующего поставщика не поименовано в качестве условия для отказа в предоставлении субсидии.
Разрешая спор и признавая решение и предписание антимонопольного органа незаконными, суд апелляционной инстанции обоснованно принял во внимание, что в Сводном прогнозном балансе производства и поставок электрической энергии (мощности) по субъектам Российской Федерации на 2013 год, утвержденном приказом Федеральной службы по тарифам от 28.06.2012 № 160-э/1, Общество отсутствует; заявитель установленные в приказе Федеральной службы по тарифам от 12.04.2012 № 53-э/1 документы не представлял, с заявлением в Управление по тарифному регулированию Мурманской области для установления в отношении него объемов поставок электроэнергии населению не обращался. Апелляционным судом также учтено, что в Сводном прогнозном балансе производства и поставок электрической энергии (мощности), утвержденном по Мурманской области, в отношении поставок населению определены объемы поставок только для гарантирующих поставщиков, представивших сведения и соответствующие документы в орган исполнительной власти Мурманской области в области государственного регулирования тарифов, среди которых значится гарантирующий поставщик - ОАО «МРСК Северо-Запад». Поскольку в Сводном прогнозном балансе поименованы только гарантирующие поставщики, порядок предоставления субсидий на компенсацию недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, был утвержден Правительством только для гарантирующих поставщиков. При рассмотрении дела в суде первой инстанции представитель Управления подтвердил, что Общество является единственной на территории Мурманской области энергосбытовой компанией, поставляющей электроэнергию населению и не обладающей статусом гарантирующего поставщика.
Учитывая, что для признания Правительства нарушившим требования антимонопольного законодательства необходимо доказать, что незаконный отказ в предоставлении субсидии создал негативное влияние на конкурентную среду (угрозу негативного влияния), суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что в настоящем случае антимонопольным органом не доказано, что предоставление субсидий в том порядке, который установлен постановлением от 17.12.2013 № 737-ПП/19, создает потенциальную угрозу наступления негативных последствий для конкуренции.
В рассматриваемом случае при квалификации действий Правительства применительно к статье 15 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган не привел убедительных аргументов, свидетельствующих о наступлении или возможности наступления реальных негативных последствий для конкурентной среды.
Из материалов дела следует, что резолютивная часть оспариваемого решения Управления подписана всеми членами Комиссии. Однако в мотивированном решении и предписании отсутствует подпись одного из членов Комиссии со ссылкой на нахождение этого лица в отпуске.
Апелляционный суд обоснованно посчитал, что данное нарушение не является грубым процессуальным нарушением, влекущим признание принятых решения и предписания недействительными, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 41 и частью 2 статьи 49 Закона № 135-ФЗ по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Комиссия в полном составе подписала резолютивную часть решения, а следовательно, все члены Комиссии выразили свою волю.
Отсутствие на изготовленном в полном объеме мотивированном решении и предписании подписи одного из членов Комиссии по причине его нахождения в очередном отпуске не свидетельствует о незаконности принятых Управлением актов.
Подобное обстоятельство не названо в действующем законодательстве в качестве безусловного основания для отмены принятых актов антимонопольного органа.
Кроме того, данные акты подписаны тремя из четырех членов комиссии, что соответствует части 6 статьи 40 Закона № 135-ФЗ.
Апелляционный суд правильно применил нормы материального и процессуального права, его выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.
В связи с этим кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки представленных сторонами доказательств и обстоятельств, установленных судом апелляционной инстанции, а также сделанных им выводов.
При таком положении кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
При подаче кассационной жалобы Общество неправильно исчислило и уплатило по платежному поручению от 13.05.2015 № 694 государственную пошлину в сумме 3000 руб. вместо 1500 руб. Излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1500 руб. подлежит возврату Обществу из федерального бюджета.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
п о с т а н о в и л:
постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2015 по делу № А42-6400/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Хибинская энергосбытовая компания» - без удовлетворения.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Хибинская энергосбытовая компания», место нахождения: 184250, <...>, ОГРН <***>, ИНН<***>, 1500 руб. излишне уплаченной государственной пошлины на основании платежного поручения от 13.05.2015 № 694.
Председательствующий Ю.А. Родин
Судьи Л.Б. Мунтян
И.Г. Савицкая
