Постановление АС Северо-Западного округа от 30.04.2015 № А13-14339/13

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000

http://fasszo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

30 апреля 2015 года                                                                Дело № А13-14339/2013

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,   

при участии индивидуального предпринимателя Щапина Александра Николаевича, от Департамента градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды Слепухиной М.Н (доверенность от 16.04.2014              № 13-0-1/3353), от Администрации города Вологды Слепухиной М.Н  (доверенность от 20.12.2013 № 65), Трикоза Р.В. (доверенность от 15.01.2014              № 4), от закрытого акционерного общества «Вторресурсы» Субботиной Е.С. (доверенность от 24.04.2015 № 200), от Вологодской городской Думы              Разумовой Е.С. (доверенность от 08.06.2012 № 01-13/1003-12), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Анпилова Д.С. (доверенность от 02.07.2014 № 3355), от прокуратуры Вологодской области Снигищенко Е.Ф. (удостоверение № 177722),

рассмотрев 27.04.2015 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Департамента градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды, Администрации города Вологды, закрытого акционерного общества «Вторресурсы» на решение Арбитражного суда Вологодской области  от 23.01.2015 по делу № А13-14339/2013 (судьи Мамонова А.Е., Логинова О.П., Селиванова Ю.В.),

у с т а н о в и л:

Индивидуальный предприниматель Щапин Александр Николаевич                          (ОГРНИП 308352512500024) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением (с учетом принятого судом уточнения в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) о признании недействующим решения Вологодской городской Думы (место нахождения: 160000, г. Вологда, Козленская ул., 6, ОГРН 1033500047767,          ИНН 3525103570) от 29.11.2012 № 1391 «Об утверждении инвестиционной программы закрытого акционерного общества «Вторресурсы» (место нахождения: 160014, г. Вологда, ул. Некрасова, 60А, ОГРН 1113528003258, ИНН 3528177280; далее – ЗАО «Вторресурсы») по строительству и модернизации полигона твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского муниципального района на 2013 - 2016 годы».

Определениями от 27.11.2013 и 26.02.2014 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ЗАО «Вторресурсы», Администрацию города Вологды (место нахождения: 160035,  г. Вологда, ул. Каменный мост, 4, ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930; далее - администрация), Департамент градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. М. Ульяновой, 6А, ОГРН 1073525019886,  ИНН 3525197602; далее - департамент), Региональную энергетическую комиссию Вологодской области (место нахождения: 162606, Вологодская обл., г. Череповец, ул. Сталеваров, 49Б, ОГРН 1023501255282, ИНН 35250212639; далее - РЭК).

Определениями от 03.12.2013 и 22.01.2014 к участию в деле в качестве созаявителей по их ходатайствам привлечены Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (место нахождения: 160000,      г. Вологда, Пушкинская ул., 25, ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696;         далее – УФАС), общество с ограниченной ответственностью «Титан» (место нахождения: 160000, г. Вологда, Псковская ул., 9Г, 83, ОГРН 1083525000680,     ИНН 3525197881; далее – ООО «Титан»).

В порядке части 5 статьи 52 АПК РФ по заявлению прокуратуры Вологодской области в дело вступил прокурор.

Решением от 23.01.2015 суд признал решение Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391 «Об утверждении инвестиционной программы                   ЗАО «Вторресурсы» по строительству и модернизации полигона твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского муниципального района на 2013 -2016 годы» не соответствующим статьям 3, 10, 11, части 4 статьи 13 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее - Закон № 210-ФЗ),  части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ) и недействующим полностью.

В кассационных жалобах департамент, администрация и ЗАО «Вторресурсы»  просят отменить решение от 23.01.2015 и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, на неправильное применение им норм материального и процессуального права.

В отзыве на кассационные жалобы Вологодская городская Дума поддерживает доводы жалоб.

В отзыве на жалобы прокуратура Вологодской области указывает на законность и обоснованность выводов суда, просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

В письменных объяснениях РЭК поддерживает кассационные доводы; в дополнении к кассационной жалобе департамент дополнительно поясняет свою позицию.     

Представители РЭК и ООО «Титан», надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представители департамента, администрации и                            ЗАО «Вторресурсы» поддержали доводы жалобы, а предприниматель           Щапин А.Н., представители УФАС и прокуратуры отклонили их. Представитель Вологодской городской Думы поддержал доводы, изложенные в отзыве.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, Вологодской городской Думой принято решение от 29.11.2012 № 1391 «Об утверждении инвестиционной программы    ЗАО «Вторресурсы» по строительству и модернизации полигона твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского муниципального района на 2013 - 2016 годы»; решением от 25.04.2013 № 1639 в названное решение внесены изменения (далее – решение Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391, решение).

В соответствии с пунктом 1 решения утверждена прилагаемая инвестиционная программа ЗАО «Вторресурсы» по строительству и модернизации полигона твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского муниципального района на 2013 - 2016 годы, разработанная на условиях технического задания, утвержденного постановлением Администрации города Вологды от 14.06.2012 № 3368 «Об утверждении технического задания по разработке инвестиционной программы ЗАО «Вторресурсы» по строительству и модернизации полигона твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского муниципального района на 2013 - 2016 годы».

В приложении №1 к инвестиционной программе приведен расчет надбавки к тарифу на утилизацию, обезвреживание и захоронение твердых бытовых отходов для ЗАО «Вторресурсы» на 2013-2016 годы: на 2013 год определена надбавка к тарифу в размере 549,06 руб./тн, на 2014 год – 643,08 руб./тн, на 2015 год – 928,35 руб./тн, на 2016 год – 1137,31 руб./тн.

В приложении № 2 к инвестиционной программе изложен расчет финансовых потребностей и надбавки к тарифу на утилизацию, обезвреживание и захоронение твердых бытовых отходов для ЗАО «Вторресурсы» на строительство полигона в урочище «Пасынково» на 2017-2022 годы.

Решение и изменения в него опубликованы в газете «Вологодские новости» от 05.12.2012 № 48, от 01.05.2013 № 17; решение вступило в силу со дня его официального опубликования.

Судом правильно решен вопрос о правовой природе оспариваемого решения как нормативного правового акта (содержащего правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение); при этом суд принял во внимание как существо решения, так и пункты 1, 1.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее - постановление Пленума ВАС РФ № 58).

Оспариваемое решение принято представительным органом местного самоуправления, рассчитано на неоднократное применение и затрагивает права неопределенного круга лиц – потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса ЗАО «Вторресурсы».

При рассмотрении спора по существу суд, руководствуясь требованиями статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и главы 23 АПК РФ, правильно констатировал соответствующие нормотворческие полномочия Вологодской городской Думы и определил подведомственность спора арбитражному суду. В свою очередь суд проверил оспариваемое решение, его положения на соответствие Законам № 210-ФЗ и 135-ФЗ как имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 4 статьи 194 АПК РФ (в редакции, действовавшей до 06.08.2014) при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (часть 6 статьи 194 АПК РФ).

Суд правомерно констатировал, что решение Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391 принято в соответствии с предоставленными ей полномочиями, опубликовано в официальном порядке, его содержание рассчитано на неоднократное применение и влечет юридические последствия для неопределенного круга лиц, в том числе для заявителей.

В соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 07.06.2013 № 126-ФЗ) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

В главе 23 АПК РФ (в редакции, действовавшей до 06.08.2014), в частности, закреплено следующее.

Согласно части 4 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 192 АПК РФ).

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 28.06.2014 № 186-ФЗ         «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» (далее – Закон № 186-ФЗ) дела, указанные в пункте 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не рассмотренные на день вступления в силу названного Федерального закона, рассматриваются судами, принявшими их к производству, в соответствии с правилами, предусмотренными Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и действовавшими на день принятия соответствующих дел к производству.

Закон №186-ФЗ вступил в силу 06.08.2014; в данном случае заявители обратились в Арбитражный суд Вологодской области с заявлениями о признании недействующим решения Вологодской городской Думы от 29.11.2012 №1391 и их заявления приняты к производству судом до вступления в силу Закона №186-ФЗ.

Согласно статье 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

На основании указанного положения статьи 78 Закона № 131-ФЗ арбитражный суд рассматривает заявления о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 2.4 постановления Пленума ВАС РФ № 58).

Щапин А.Н. и ООО «Титан» обратились в Арбитражный суд Вологодской области, ссылаясь на нарушение их прав и законных интересов при осуществлении деятельности по сбору и вывозу твердых бытовых отходов (ТБО).

В материалах дела имеются договоры возмездного оказания услуг по приему и утилизации (захоронению) отходов производства и потребления, заключенные между предпринимателем Щапиным А.Н., ООО «Титан» (заказчиками) и           ЗАО «Вторресурсы» (исполнителем). Цена на услуги общества по утилизации (захоронению) отходов в договорах установлена исходя из тарифа, утвержденного РЭК с учетом инвестиционной надбавки (надбавки к тарифу).

В ходе судебного разбирательства заявители пояснили, что с 2013 года стоимость услуг по утилизации отходов фактически возросла в 2-3 раза.

Доводы ответчика и третьих лиц о том, что перевозчики не являются потребителями услуг и плательщиками надбавки к тарифу судом обоснованно отклонены, так как надбавка к тарифу является составляющей цены услуг        ЗАО «Вторресурсы» в соответствии с условиями означенных договоров; цена на услуги по сбору и вывозу ТБО формируется с учетом оплаты услуг                     ЗАО «Вторресурсы» на утилизацию отходов; соответственно, в условиях конкурентного рынка для повышения конкурентоспособности в случае резкого повышения стоимости услуг по утилизации ТБО хозяйствующие субъекты для уменьшения цены на свои услуги вынуждены оптимизировать расходы, снижая уровень дохода от осуществляемой ими предпринимательской деятельности либо себестоимость услуг, снижая их объем или качество. При этом предприниматель и ООО «Титан» обязаны уплачивать тариф и надбавку к тарифу, приобретая услуги по утилизации ТБО для собственных производственных нужд.

Поэтому суд правильно счел, что рассматриваемый спор затрагивает законные права и интересы лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность при обращении с отходами, в связи с чем подлежит рассмотрению арбитражным судом.

По настоящему делу участие УФАС в качестве заявителя отвечает требованиям части 1 статьи 53 АПК РФ, статьи 23 Закона № 135-ФЗ, задачам и целям антимонопольного контроля.

Закон № 210-ФЗ устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих, помимо иного, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, а также порядок утверждения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов. Суд в рассматриваемом деле применил нормы закона в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого решения (29.11.2012).

В силу пункта 5 части 2 статьи 1 Закона № 210-ФЗ надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса подлежат регулированию в соответствии с названным Федеральным законом.

Согласно статье 2 Закона № 210-ФЗ организация коммунального комплекса - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (пункт 1); объекты, используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, - объекты, непосредственно используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (пункт 3); производственная программа организации коммунального комплекса - программа деятельности указанной организации по обеспечению производства ею товаров (оказания услуг) в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая включает мероприятия по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры и (или) объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (пункт 4); инвестиционная программа организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры - определяемая органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программа финансирования строительства и (или) модернизации системы коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) бытовых отходов, в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (пункт 6); надбавка к цене (тарифу) для потребителей - ценовая ставка, которая учитывается при расчетах потребителей с организациями коммунального комплекса, устанавливается в целях финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса и общий размер которой соответствует сумме надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, реализующих инвестиционные программы по развитию системы коммунальной инфраструктуры (далее также - надбавка для потребителей) (пункт 12); надбавка к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса - ценовая ставка, которая устанавливается для организации коммунального комплекса на основе надбавки к цене (тарифу) для потребителей, учитывается при расчетах с указанной организацией за производимые ею товары (оказываемые услуги) и используется для финансирования инвестиционной программы организации коммунального комплекса (пункт 13); доступность для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса - доступность приобретения и оплаты потребителями соответствующих товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом цен (тарифов) для потребителей и надбавок к ценам (тарифам) для потребителей (пункт 16); потребители товаров и услуг организаций коммунального комплекса в сфере водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов - лица, приобретающие по договору воду, услуги по водоотведению и утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов для собственных хозяйственно-бытовых и (или) производственных нужд (далее - потребители) (пункт 17); финансовые потребности организации коммунального комплекса - расчетные значения объема денежных средств от реализации товаров (оказания услуг) организации коммунального комплекса по тарифам и надбавкам, который необходим для выполнения производственной программы и (или) инвестиционной программы организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры (пункт 18).

Как указано в части 3 статьи 10 Закона № 210-ФЗ, в случае заключения организацией коммунального комплекса концессионного соглашения, объектом которого является система коммунальной инфраструктуры или используемый для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов объект, инвестиционная программа данной организации утверждается на определенный срок и предусматривает привлечение инвестиций, направляемых в течение такого срока на создание и (или) реконструкцию объектов, предусмотренных концессионным соглашением. Источники финансирования указанной инвестиционной программы определяются в соответствии с условиями концессионного соглашения. При установлении тарифов учитывается объем инвестиций, которые концессионер в соответствии с концессионным соглашением обязуется привлечь для финансирования указанной инвестиционной программы.

Порядок разработки и утверждения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, а также порядок установления надбавок для потребителей, надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса закреплен в статье 11 Закона № 210-ФЗ.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждается представительным органом муниципального образования (часть 1).

Инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (часть 2).

Подготовка проекта инвестиционной программы и расчет финансовых потребностей, необходимых для реализации данной программы, производятся организацией коммунального комплекса (часть 3).

Подготовленный проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей предоставляются организацией коммунального комплекса в орган регулирования муниципального образования, который проводит проверку соответствия проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания на ее формирование и проверку обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей (часть 4).

В случае необоснованности предоставленных расчетов, несоответствия рассчитанных финансовых потребностей проекту предоставленной инвестиционной программы или несоответствия проекта указанной программы техническому заданию на ее разработку орган регулирования муниципального образования вправе вернуть проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей соответствующей организации коммунального комплекса для устранения выявленных несоответствий (часть 5).

При соответствии предоставленного проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания на ее разработку и обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей орган регулирования муниципального образования подготавливает предложения о размере надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и соответствующей надбавке к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса, а также предложения о размерах тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры и тарифа организации коммунального комплекса на подключение (часть 6).

Орган регулирования муниципального образования проводит также анализ доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом предлагаемой надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры (часть 8).

При вынесении органом регулирования муниципального образования решения о доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса указанный орган регулирования с учетом предложений по частичному обеспечению финансовых потребностей организации коммунального комплекса за счет средств местного бюджета направляет проект инвестиционной программы организации коммунального комплекса и предоставленные этой организацией коммунального комплекса расчеты на заключение в орган регулирования субъекта Российской Федерации, после чего - в представительный орган муниципального образования (часть 10).

Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает инвестиционную программу организации коммунального комплекса, устанавливает надбавку к ценам (тарифам) для потребителей (часть 11).

После утверждения представительным органом муниципального образования инвестиционной программы организации коммунального комплекса, установления надбавки к ценам (тарифам) для потребителей орган регулирования муниципального образования устанавливает надбавку к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса, тариф на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, а также тариф организации коммунального комплекса на подключение (часть 12).

После установления всех указанных в названной статье тарифов и надбавок органы местного самоуправления заключают с организацией коммунального комплекса договор в целях развития системы коммунальной инфраструктуры, определяющий условия реализации утвержденной инвестиционной программы данной организации (часть 13).

Ввиду приведенных нормативных положений судом установлены следующие обстоятельства.

В соответствии с постановлением администрации от 27.05.2011 № 2790  проведен открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении полигона твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского района, по результатам которого между муниципальным образованием «Город Вологда» и ЗАО «Вторресурсы» заключено концессионное соглашение от 22.09.2011.

Решением Вологодской городской Думы от 24.05.2012 № 1181 утверждена Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования «Город Вологда» на 2013 - 2016 годы, предусматривающая строительство нового полигона ТБО в урочище Пасынково Вологодского района, а также строительство мусороперерабатывающего предприятия, устройство изолирующего слоя для закрытия и последующей рекультивации существующей свалки ТБО по улице Мудрова.

Приказом РЭК от 29.11.2012 №1174 согласована производственная программа ЗАО «Вторресурсы» в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на 2013 год, установлены и введены в действие тарифы на утилизацию (захоронение) ТБО ЗАО «Вторресурсы» для потребителей города Вологды в период с 01.01.2013 по 30.06.2013 в размере 826 руб. за тонну для населения, 700 руб. за тонну для прочих потребителей, в период с 01.07.2013 по 31.12.2013 – 864 руб. 94 коп., 733 руб. за тонну соответственно.

Решением Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391 утверждена инвестиционная программа ЗАО «Вторресурсы» по строительству и модернизации полигона ТБО в урочище Пасынково Вологодского муниципального района на 2013 - 2016 годы.

Решением Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1392                     «Об установлении на 2013 - 2016 годы ЗАО «Вторресурсы» надбавки к тарифу на утилизацию, обезвреживание и захоронение твердых бытовых отходов для потребителей» установлена надбавка к тарифу в размере 549,06 руб. за тонну в 2013 году, 643,08 руб. за тонну – в 2014 году, 928,35 руб. за тонну – в 2015 году, 1137,31 руб. за тонну – в 2016 году.

Между Департаментом городского хозяйства администрации и                   ЗАО «Вторресурсы» заключен договор от 29.12.2012 о реализации инвестиционной программы ЗАО «Вторресурсы» на объект, непосредственно используемый для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов – полигон ТБО в урочище Пасынково Вологодского района, на 2013-2016 годы.

В статье 3 Закона № 210-ФЗ отражены общие принципы регулирования тарифов и надбавок.

К таковым, в частности, отнесены достижение баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих товаров и услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса; установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных программ и инвестиционных программ; стимулирование снижения производственных затрат, повышение экономической эффективности производства товаров (оказания услуг) и применение энергосберегающих технологий организациями коммунального комплекса; полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных программ и инвестиционных программ (пункты 1, 2, 3, 5 части 1).

Согласно части 2 статьи 3 Закона № 210-ФЗ регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение осуществляется в соответствии с названным Федеральным законом и правилами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем в соответствии с частью 1 статьи 10 Закона № 210-ФЗ финансовые потребности организаций коммунального комплекса, участвующих в реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, которые необходимы для реализации их инвестиционных программ, обеспечиваются за счет средств, поступающих от реализации товаров (оказания услуг) указанных организаций, в части установленных надбавок к ценам (тарифам) для потребителей данного муниципального образования (части территории этого муниципального образования), а также за счет платы за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения.

Согласно пункту 39 Основ ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 № 520 (далее – Основы), выбор способов обеспечения финансовых потребностей организации коммунального комплекса для реализации инвестиционной программы осуществляется представительным органом муниципального образования. Расходы на мероприятия инвестиционной программы, не связанные с увеличением мощности и (или) пропускной способности соответствующей системы коммунальной инфраструктуры, финансируются за счет надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

В пункте 26 Методических рекомендаций по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.10.2007 № 99 (далее – Методические рекомендации № 99), разъяснено, что финансовые потребности на реализацию мероприятий инвестиционной программы по строительству и модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, направленные на повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования рекомендуется учитывать при определении надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Оспариваемое решение (оспариваемая инвестиционная программа) предусматривает мероприятия по строительству и модернизации полигона твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского района в целях улучшения экологической ситуации на территориях муниципального образования «Город Вологда» и его окрестностей.

Методы регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса установлены в статье 8 Закона № 210-ФЗ; порядок обеспечения финансовых потребностей, необходимых для реализации инвестиционной программы организации коммунального комплекса, закреплен в статье 10 названного Закона.  

Как правомерно отметил суд, из содержания частей 1 и 4 статьи 8, части 1.1 статьи 10 Закона № 210-ФЗ следует, что надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и надбавки к ценам (тарифам) на товары, услуги для организаций коммунального комплекса не устанавливаются в случае, если тариф на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, которые используются в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, утвержден на основе долгосрочных параметров в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Концессионным соглашением должны быть установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности концессионера - организации коммунального комплекса, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации. В этом случае регулирующие органы устанавливают тарифы на товары и услуги концессионера - организации коммунального комплекса с использованием таких параметров, установленных концессионным соглашением.

Как указывает РЭК, тариф на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов ЗАО «Вторресурсы» для потребителей города Вологды установлен в ином порядке - методом фиксированных тарифов в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8 Закона №210-ФЗ, поскольку до настоящего времени Правительством Российской Федерации не определены долгосрочные параметры регулирования деятельности организаций коммунального комплекса и порядок установления тарифов на основе долгосрочных параметров. Ввиду отсутствия нормативного регулирования концессионное соглашение от 22.09.2011 не содержит долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера, отвечающих требованиям названных норм.

В связи с этим суд не усмотрел оснований для применения к спорным правоотношениям положений части 1.1 статьи 10 Закона № 210-ФЗ и отклонил  доводы УФАС о том, что надбавка к тарифу не должна устанавливаться.

Согласно части 2 статьи 10 Закона № 210-ФЗ выбор способов обеспечения финансовых потребностей организации коммунального комплекса, необходимых для реализации ее инвестиционной программы, осуществляется представительным органом муниципального образования исходя из:

1) оценки доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса;

2) оценки результатов реализации инвестиционной программы организации коммунального комплекса:

а) для населения муниципального образования;

б) для потребителей отдельных видов товаров и услуг организации коммунального комплекса на всей территории муниципального образования (части территории этого муниципального образования);

в) для лиц, осуществляющих строительство и (или) реконструкцию зданий, строений, сооружений, иных объектов;

3) установленных предельных индексов.

Суд правильно (с учетом пунктов 16 и 17 статьи 2 Закона № 210-ФЗ, пункта 5 Методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15.02.2011 № 47; далее - Указания № 47) счел, что при определении финансовых потребностей организации коммунального комплекса, необходимых для реализации инвестиционной программы, регулирующий орган обязан учитывать не только интересы организации коммунального комплекса, населения муниципального образования и лиц, осуществляющих деятельность в жилищном секторе, но и иных потребителей, то есть лиц, приобретающих по договору услуги по утилизации (захоронению) ТБО для собственных хозяйственно-бытовых и (или) производственных нужд.

При утверждении инвестиционной программы, предусматривающей финансирование ее мероприятий за счет надбавки к тарифу, должен соблюдаться баланс интересов как организации коммунального комплекса, так и всех потребителей ее услуг, обеспечивающий доступность услуг для потребителей и эффективное функционирование организации коммунального комплекса, позволяющее выполнять мероприятия инвестиционной программы. Регулирующий орган должен обеспечить полное возмещение затрат организации коммунального комплекса, связанных с реализацией инвестиционной программы, при этом стимулируя снижение производственных затрат и повышение экономической эффективности регулируемого вида деятельности.

В соответствии с пунктом 40 Основ при определении объема финансовых потребностей для реализации организацией коммунального комплекса инвестиционной программы, используемых при определении надбавок к тарифам и тарифов на подключение, учитываются все источники финансирования инвестиционной программы, за исключением средств бюджетов.

Перечень статей расходов и правила учета расходов на реализацию инвестиционной программы применительно к статьям расходов устанавливаются методическими указаниями (пункт 41 Основ).

Согласно пункту 43 Основ, пункту 73 Указаний № 47 размер надбавок к тарифам на товары (услуги) организаций коммунального комплекса определяется как отношение финансовых потребностей, финансируемых за счет надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, к расчетному объему реализуемых организацией коммунального комплекса товаров (услуг) соответствующего вида. 

Следовательно, как верно отметил суд, экономически необоснованное увеличение размера финансовых потребностей организации коммунального комплекса и снижение расчетного объема реализуемых услуг приводит к завышению надбавки к тарифу.

Как указано в пунктах 20 и 22 Методических рекомендаций № 99, объем финансовых потребностей на реализацию инвестиционной программы рекомендуется определять посредством суммирования финансовых потребностей на реализацию каждого мероприятия программы. В финансовые потребности организации коммунального комплекса рекомендуется включать весь комплекс расходов, связанных с проведением мероприятий инвестиционной программы.

Согласно пункту 28 Методических рекомендаций № 99 в инвестиционной программе рекомендуется учитывать и взаимоувязывать все возможные источники финансирования ее реализации. Источниками финансирования инвестиционной программы могут быть:

- собственные средства организации коммунального комплекса, в том числе:

а) прибыль, направляемая на инвестиции (прибыль организации коммунального комплекса, направляемая на реализацию инвестиционной программы; финансовые средства, полученные организацией от применения установленных надбавок к тарифам и тарифов на подключение и направленные на непосредственное финансирование реализации мероприятий инвестиционной программы (за исключением средств от применения надбавок и тарифов на подключение, направляемых на возврат и обслуживание привлеченных заемных средств));

б) амортизационные отчисления;

- привлеченные средства;

- бюджетные средства;

- средства внебюджетных фондов;

- прочие источники.

В соответствии с пунктом 29 Методических рекомендаций №99 в инвестиционной программе рекомендуется приводить распределение финансовых потребностей по возможным источникам финансирования, в том числе с распределением по годам и этапам реализации инвестиционной программы.

В инвестиционной программе ЗАО «Вторресурсы» определены следующие этапы и целевые индикаторы программы:

1 этап – 2013 год: строительство и модернизация административно-хозяйственной зоны, подъездной дороги, строительство 1-й очереди полигона – 100 процентов; 2 этап – 2014 - 2015 годы: строительство 2-й очереди полигона –      100 процентов; 3-й этап – 2016 год: строительство 3-й очереди полигона –         100 процентов.

Согласно пункту 5 раздела 1 инвестиционной программы общий объем финансирования мероприятий инвестиционной программы в 2013 - 2016 годах составит 1 213 552,2 тыс.руб.; источники финансирования: заемные средства – 736 931,7 тыс.руб.; средства ЗАО «Вторресурсы» – 476 620,5 тыс.руб.; в том числе: фонд амортизации – 93 573,0 тыс.руб.; надбавка к тарифу – 383 047,5 тыс.руб.

При этом согласно части 3 статьи 10 Закона № 210-ФЗ источники финансирования инвестиционной программы определяются в соответствии с условиями концессионного соглашения. При установлении тарифов учитывается объем инвестиций, которые концессионер в соответствии с концессионным соглашением обязуется привлечь для финансирования указанной инвестиционной программы. При ее изменении объем инвестиций, которые концессионер обязуется привлечь для финансирования указанной инвестиционной программы, изменению не подлежит.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005        № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон № 115-ФЗ) по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Объекты переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов отнесены к объектам концессионного соглашения (пункт 11 части 1 статьи 4 Закона № 115-ФЗ).

В части 1 статьи 10 Закона № 115-ФЗ определены существенные условия концессионного соглашения, в том числе обязательства концессионера по созданию и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, соблюдению сроков его создания и (или) реконструкции (пункт 1), иные предусмотренные федеральными законами существенные условия (пункт 7).

В силу части 1.1 статьи 10 Закона № 115-ФЗ в случае если при осуществлении концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, реализация концессионером производимых товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам), концессионное соглашение наряду с предусмотренными частью 1 названной статьи существенными условиями должно содержать обязательства по привлечению инвестиций в объеме, который концессионер обязуется обеспечить в целях создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения в течение всего срока действия концессионного соглашения.

Как указано в части 3 статьи 18 Закона № 115-ФЗ, в случае реализации концессионером производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам) органы в области регулирования цен (тарифов) устанавливают цены (тарифы) и надбавки к ценам (тарифам) на производимые и реализуемые концессионером товары, выполняемые работы, оказываемые услуги исходя из определенных концессионным соглашением объема инвестиций и сроков их осуществления в создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, а также в модернизацию, замену иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества, улучшение его характеристик и эксплуатационных свойств.

По условиям заключенного концессионного соглашения от 22.09.2011  концессионер (ЗАО «Вторресурсы») обязуется за свой счет завершить строительство полигона твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского района, состав и описание которого приведены в разделе II  соглашения (далее – объект соглашения), право собственности на который будет принадлежать концеденту, и осуществлять утилизацию (захоронение) отходов с использованием объекта соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом соглашения для осуществления указанной деятельности, в том числе осуществлять утилизацию (захоронение) отходов на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0303004:160, с местоположением: г. Вологда,        ул. Мудрова, площадью 177 331 кв. м, предназначенном для эксплуатации и обслуживания территории городской свалки, со дня подписания настоящего соглашения до ввода в эксплуатацию первой очереди полигона твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского района (пункт 1.1). Объектом соглашения является незавершенный строительством полигон твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского района, предназначенный для осуществления деятельности, указанной в пункте 1 соглашения, подлежащий завершению строительством (пункт 2).

Таким образом, ЗАО «Вторресурсы» осуществляет регулируемый вид деятельности и строительство нового полигона в соответствии с условиями концессионного соглашения от 22.09.2011.

По смыслу приведенных положений Законов № 115-ФЗ и 210-ФЗ объем инвестиций относится к существенным условиям концессионного соглашения, а надбавки к тарифам на производимые и реализуемые концессионером товары, выполняемые работы, оказываемые услуги устанавливаются исходя из определенных концессионным соглашением объема инвестиций и сроков их осуществления в создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения.

Согласно пункту 18 соглашения от 22.09.2011 концессионер обязан осуществить инвестиции в завершение строительства объекта соглашения в объемах и формах, указанных в приложении № 4 к соглашению.

В упомянутом приложении № 4 «Инвестиции в строительство объекта концессионного соглашения» определена общая сметная стоимость строительства полигона – 389 847,95 тыс. руб. (без НДС), из них на строительство подъездной автодороги – 48 458,97 тыс. руб., административно-хозяйственной зоны – 26 108,14 тыс. руб., 1-й очереди площадки ТБО – 146 116,50 тыс. руб.,         2-й очереди площадки ТБО – 97 097,07 тыс. руб., 3-й очереди площадки ТБО –     72 067,27 тыс. руб.

В 2012 году предусмотрено выполнение строительных работ на сумму        106 200,00 тыс. руб., в 2013 году – 114 483,61 тыс. руб., в 2014 году – 56 000,00 тыс. руб., в 2015 году – 56 097,07 тыс. руб., в 2016 году – 57 067,27 тыс. руб.;         в аналогичном порядке распределены инвестиции в строительство объектов.

В этом же расчете инвестиций предусмотрена уплата налога на прибыль в общей сумме 77 969,95 тыс. руб. (с распределением соответственно по годам) и  расходы на страховое обеспечение в сумме 24 297,27 тыс.руб. (в 2011 году – 1299,36 тыс. руб., в 2012-2016 годах – 1299,36 и 1260,38 тыс.руб. ежегодно, а также уплата дифференцированных взносов в период с 2017 по 2025 годы).

Общий объем инвестиций с учетом расходов по налогу на прибыль и страхового обеспечения согласно приложению №4 к концессионному соглашению составляет всего 492 114,81 тыс.руб., в том числе в 2011 году – 1299,36 тыс. руб., в 2012 году – 128 739,36 тыс. руб., в 2013 году – 138 679,69 тыс.руб., в 2014 году – 68 499,36 тыс. руб., в 2015 году – 68 615,84 тыс. руб., в 2016 году – 69 741,1       тыс. руб., а также в период с 2017 по 2025 годы предусмотрены инвестиции в размере расходов по страховому обеспечению.

В свою очередь согласно утвержденной инвестиционной программе           ЗАО «Вторресурсы» общая сметная стоимость строительства (включая проектирование) составляет 736,9 млн. руб. (без НДС), в том числе:

- проектирование – 4,0 млн. руб.;

- первая очередь строительства – 365,7 млн. руб. (строительство и модернизация подъездной дороги – 63,5 млн. руб., административно-хозяйственной зоны – 36,9 млн. руб., строительство участка складирования – 265,3 млн. руб.);

- вторая очередь строительства (участок складирования) – 187,7 млн. руб.;

- третья очередь строительства (участок складирования) – 179,5 млн. руб.

Общий объем финансирования мероприятий инвестиционной программы в 2013 - 2016 годах составляет 1 213 552,2 тыс.руб.; программой предусмотрена уплата налога на прибыль в общей сумме 76 609,5 тыс. руб., в том числе в       2013 году – 12 679,6 тыс. руб., в 2014 году – 14 999,6 тыс. руб., в 2015 году –       21 869,8 тыс. руб., в 2016 году – 27 060,4 тыс. руб., в 2017 - 2022 годах –             110 841,3 тыс. руб. и расходы на страховое обеспечение в общей сумме         6457,8 тыс. руб., в том числе в 2013 году – 2598,7 тыс. руб., в 2014 году –       1299,4 тыс. руб., в 2015 году – 1299,4 тыс. руб., в 2016 году – 1260,4 тыс. руб.,       в период с 2017 по 2022 годы – 6743,6 тыс. руб.

Согласно условиям инвестиционной программы строительство осуществляется полностью за счет заемных средств, за счет надбавки к тарифу оплачиваются расходы на страхование, налог на прибыль, погашение основного долга по кредиту и процентов по кредиту.

Таким образом, общая сметная стоимость строительства увеличена с        389 847,95 тыс. руб. в концессионном соглашении до 736 931,7 тыс. руб. в инвестиционной программе, а общий объем инвестиций изменен с 492 114,81   тыс. руб. до 1 213 552,2 тыс. руб.; при этом, как обоснованно указал суд, условиями концессионного соглашения не предусмотрено использование заемных средств в качестве источников финансирования строительства полигона.

Суд правомерно отклонил ссылку ответчика и третьих лиц на предусмотренное в концессионном соглашении финансирование строительства полигона за счет концессионера (что предполагает использование заемных средств в силу пункта 28 Методических рекомендаций № 99), а равно их довод  о возможном изменении стоимости строительства, объемов и источников инвестиций в инвестиционной программе.

Из содержания этого пункта следует, что источниками финансирования инвестиционной программы могут быть собственные средства организации коммунального комплекса, привлеченные средства, бюджетные средства, средства внебюджетных фондов, прочие источники. К собственным средствам организации коммунального комплекса относятся прибыль, направляемая на инвестиции, в том числе надбавка к тарифу, и амортизационные отчисления.

Следовательно, привлеченные средства наряду с собственными средствами организации и бюджетными средствами являются самостоятельным видом источников финансирования строительства, подлежащим указанию в концессионном соглашении в порядке части 1.1 статьи 10 Закона № 115-ФЗ и части 3 статьи 10 Закона № 210-ФЗ как существенное условие соглашения.

Тот факт, что положениями конкурсной документации к открытому конкурсу на право заключения концессионного соглашения предусматривались обязательства участника размещения заказа – концессионера по привлечению инвестиций и обеспечению исполнения обязательств по концессионному соглашению исходя из объема инвестиций, которые концессионер обязуется привлечь, не свидетельствует о включении соответствующих условий в концессионное соглашение, заключенное по результатам проведенного конкурса.

Как верно отметил суд, по смыслу части 1 и части 1.1 статьи 10 Закона         № 115-ФЗ объем инвестиций, который концессионер обязуется обеспечить, относится к существенным условиям концессионного соглашения в случае, если реализация производимых товаров, услуг осуществляются по регулируемым ценам (тарифам) и с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам). Обозначенный в концессионном соглашении объем инвестиций влияет не только на показатели инвестиционной программы, но и определяет размеры предусмотренного пунктом 6.1 части 1 статьи 10 Закона № 115-ФЗ обеспечения исполнения концессионером обязательств по концессионному соглашению.

В части 5 статьи 10 Закона № 115-ФЗ указано: в случае если при осуществлении концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, реализация концессионером производимых товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам), перечень создаваемых и (или) реконструируемых в течение срока действия концессионного соглашения объектов, объем и источники инвестиций, привлекаемых для создания и (или) реконструкции этих объектов, устанавливаются в соответствии с инвестиционными программами концессионера, утвержденными в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в сфере регулирования цен (тарифов) (эта норма, как и часть 3 статьи 10 Закона               № 210-ФЗ, введена в действие Федеральным законом от 02.07.2010 № 152-ФЗ).

Суд обратил внимание на взаимосвязь соответствующих норм, признав, что   в соответствии с ними исключена возможность изменения существенных условий концессионного соглашения путем утверждения инвестиционных программ.

Более того,  изменения в концессионное соглашение от 22.09.2011 в порядке статьи 13 Закона №115-ФЗ не вносились.

Кроме того, инвестиционная программа разработана на основании условий технического задания, утвержденного постановлением администрации от 14.06.2012 № 3368.

При этом в нарушение части 2 статьи 11 Закона № 210-ФЗ, пунктов 8, 16, 27, 31 Методических рекомендаций № 99 инвестиционная программа утверждена с учетом необходимости проведения проектных работ стоимостью 4 млн. руб., не предусмотренных техническим заданием; сроки реализации мероприятий по проектированию и утверждению проектной документации не установлены.

В соответствии с пунктом 11 концессионного соглашения от 22.09.2011 концессионер обязан за свой счет разработать и согласовать с концедентом проектную документацию, необходимую для завершения строительства объекта соглашения в течение 9 месяцев с даты заключения соглашения, то есть до 22.06.2012.

В материалах дела имеется договор на выполнение проектных работ от 13.12.2011 № 2011-712/49-Н, заключенный между ОАО «ПИИ «Промлеспроект» и ЗАО «Вторресурсы», согласно которому проектные работы должны быть завершены до 22.06.2012.

Таким образом, к моменту утверждения инвестиционной программы все проектные работы должны были быть выполнены; необходимость внесения изменений в проектно-сметную документацию, составленную ОАО «ПИИ «Промлеспроект» по договору от 13.12.2011, выявлена после утверждения технического задания.

В порядке статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство полигона получено ЗАО «Вторресурсы» 12.09.2014;  работы по строительству 1-й очереди полигона могут выполняться не ранее даты получения разрешения на строительство.

Фактически работы, связанные с проектированием полигона, завершены, но условия технического задания в порядке части 9 статьи 11 Закона № 210-ФЗ администрацией не изменялись.

Согласно пункту 30 Методических рекомендаций № 99 в случае если финансирование инвестиционной программы будет осуществляться с привлечением заемных средств, к проекту инвестиционной программы рекомендуется прикладывать документы, обосновывающие процентную ставку за пользование привлеченными средствами, а также план привлечения и возврата заемных средств с отдельным указанием возврата заемных средств и платежей за их использование. План привлечения и возврата заемных средств рекомендуется формировать таким образом, чтобы он обеспечивал полный возврат указанных средств за период действия инвестиционной программы. Финансовые средства, необходимые организации коммунального комплекса для осуществления платежей за пользование привлеченными средствами, в инвестиционной программе рекомендуется отражать справочно и учитывать при расчете надбавок к тарифам и тарифов на подключение.

Как указано в пункте 44 Указаний № 47, расходы на привлечение и обслуживание займов и кредитов, привлекаемых с целью реализации инвестиционной программы, определяются исходя из договоров, на основании которых осуществляется привлечение кредитов, размещение займов. Проценты по долговым обязательствам принимаются в величине, обоснованной расчетами финансовых потоков организации коммунального комплекса исходя из планируемых объемов поставки товаров (услуг), подключаемой нагрузки (в разбивке по месяцам каждого года в течение срока реализации инвестиционной программы), и планируемых сроков финансирования мероприятий по реализации инвестиционной программы (в разбивке по месяцам каждого года в течение срока реализации инвестиционной программы).

Утвержденная решением Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391 инвестиционная программа предусматривает строительство полигона полностью за счет заемных средств; общий объем привлекаемых заемных средств составляет 736 931,7 тыс. руб.

В обоснование процентной ставки за пользование заемными средствами, плана привлечения и возврата заемных средств ЗАО «Вторресурсы» представило регулирующему органу предварительный договор финансирования (инвестиции) от 16.07.2012 № 29, заключенный между фирмой RENTECO S.A. и                      ЗАО «Вторресурсы».

Суд критически оценил заключение и исполнение этого договора с учетом конкретных обстоятельств, условий сделки и их фактической реализации, требований статьи 429 ГК РФ, нулевых результатов инвестиционных намерений сторон.

Как обоснованно признал суд, предварительный договор от 16.07.2012 № 29 не является соглашением о передаче денежных средств и порядке их возврата, не может быть признан инвестиционным соглашением. Доказательств заключения основного договора, обращения какой-либо из сторон с предложением заключить указанный договор до истечения предусмотренных предварительным договором сроков не имеется; обязательства по предварительному договору прекращены. Фактическая передача денег ЗАО «Вторресурсы» в целях финансирования строительства полигона фирмой RENTECO S.A. не производилась, заемное обязательство не возникло. Регулирующий орган в нарушение пункта 44   Указаний № 47 за основу расчета финансовых потребностей ЗАО «Вторресурсы» принял договор, на основании которого не может осуществляться привлечение кредитов, размещение займов.

Возможность использования такого договора в качестве прогнозного расчета правомерно признана судом не отвечающей общим принципам регулирования тарифов и надбавок (статья 3 Закона № 210-ФЗ).

В соответствии с Планом финансирования строительства полигона в           ур. Пасынково, изложенным в приложении к предварительному договору от 16.07.2012 № 29 и принятым для расчета инвестиционной программы, сумма основного долга предприятия (736 931,7 тыс. руб.) подлежит возврату в период с января 2013 года по декабрь 2022 года; общая сумма процентов за пользование заемными средствами в указанный период - свыше 402 000 тыс. руб.

Фактически в целях финансирования мероприятий по строительству полигона ЗАО «Вторресурсы» заключены кредитные договоры с ОАО КБ «Северный кредит» от 13.09.2013, от 09.04.2013, от 18.11.2013, с ЗАО «Банк «Вологжанин» от 10.04.2013 с максимальным периодом возврата кредитных средств – 2016 год; на 2013 год в инвестиционной программе и в расчете надбавки к тарифу предусмотрены суммы на погашение основного долга по кредиту и на уплату процентов за пользование кредитом, более чем в 2 раза превышающие фактические расходы общества на соответствующие цели.

Инвестиционная программа предусматривает взимание надбавки к тарифу на весь период Плана финансирования, указанного в договоре от 16.07.2012, то есть до 2022 года.

В связи с этим, как указал суд, условие возврата привлеченных денежных средств в течение 10 лет приводит к увеличению общей суммы платежей за их обслуживание, влечет существенное увеличение расчетных финансовых потребностей ЗАО «Вторресурсы» для обслуживания заемных средств и, как следствие, завышение размера и срока взимания надбавки к тарифу.

Вместе с тем в силу части 4 статьи 13 Закона № 210-ФЗ период действия надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса не может быть менее трех лет и должен соответствовать срокам реализации их инвестиционных программ (этапов их инвестиционных программ).

Общий срок реализации оспариваемой инвестиционной программы определен – с 2013 года по 2016 год (4 года); указанный срок согласуется с условиями концессионного соглашения от 22.09.2011.

Согласно пункту 30 Методических рекомендаций № 99 план привлечения и возврата заемных средств рекомендуется формировать таким образом, чтобы он обеспечивал полный возврат указанных средств за период действия инвестиционной программы.

Предварительным договором от 16.07.2012 № 29 полный возврат заемных средств предусмотрен в декабре 2022 года, что не соответствует сроку реализации инвестиционной программы и требованиям части 4 статьи 13     Закона № 210-ФЗ, а равно принципам, определенным в статье 3 Закона               № 210-ФЗ.

Подобное регулирование, как справедливо указал суд, не может быть признано экономически обоснованным, обеспечивающим интересы широкого круга потребителей услуг ЗАО «Вторресурсы», равно как и самого общества; в то же время оно не согласуется с критерием формальной определенности закона,  ясности, недвусмысленности правовой нормы.

Фактически, как установлено судом, в период 2012 - 2014 годов                   ЗАО «Вторресурсы» принимались меры к оформлению проектной документации, проведению экспертиз и получению разрешения на строительство полигона, повлекшие временные и финансовые затраты организации коммунального комплекса; при этом размеры финансовых затрат на проведение указанных мероприятий не соответствуют затратам на строительство 1-й и 2-й очереди полигона, запланированных инвестиционной программой на 2013 и 2014 годы. Поэтому оспариваемая инвестиционная программа также не может быть признана обоснованной, соответствующей статье 3 Закона № 210-ФЗ.

Судом признано обоснованным включение в расчет финансовых потребностей общества расходов на страхование, а также проверено соблюдение (при формировании инвестиционной программы) пункта 24 Методических рекомендаций № 99 и пунктов 21, 42, 45 Указаний № 47.

Ввиду положений статей 247, 248, 252, 253, 256, 257, 259, 263, и 265 Налогового кодекса Российской Федерации суд счел, что расходы на страхование, проценты по долговым обязательствам, а также суммы начисленной амортизации могут уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль; проценты за пользование заемными средствами, направленными на сооружение объекта концессионного соглашения, могут быть включены в первоначальную стоимость объекта и в этом случае не уменьшают налоговую базу по налогу на прибыль, а погашаются через амортизацию. Последним выводом суд поддержал соответствующие доводы    ЗАО «Вторресурсы», администрации, департамента и Вологодской городской Думы.

В свою очередь суд обоснованно признал, что проценты за пользование заемными средствами в первоначальную стоимость объекта основных средств при начислении амортизации в инвестиционной программе фактически не включены. Сумма амортизационных отчислений рассчитана исходя из плановых объемов капиталовложений, включающих стоимость незавершенного строительства, стоимость проектных работ и сметную стоимость проекта. Учитывая, что амортизационные отчисления относятся к источникам финансирования инвестиционной программы в составе собственных средств организации коммунального комплекса, уменьшение суммы амортизационных отчислений приводит к увеличению надбавки к тарифу. Кроме того,                   ЗАО «Вторресурсы», администрацией, департаментом и Вологодской городской Думой не представлено правового обоснования начисления амортизации с      2014 года. Расчет амортизационных отчислений сроком 15 лет является экономически обоснованным.

В соответствии с пунктами 8 и 10 Основ, пунктами 8, 9, 60, 73 Указаний № 47 тарифы на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов устанавливаются с применением (в виде) одноставочного тарифа из расчета платы за 1 куб. метр или 1 тонну твердых бытовых отходов. Надбавки к тарифам устанавливаются из расчета платы за 1 куб. метр или 1 тонну твердых бытовых отходов.

В пункте 43 Основ, пунктах 20, 73 Указаний № 47 установлено, что размер надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса определяется как отношение финансовых потребностей, финансируемых за счет надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, к расчетному объему реализуемых организацией коммунального комплекса товаров и услуг соответствующего вида. Формирование финансовых потребностей для целей регулирования тарифов и надбавок осуществляется исходя из величины прогнозируемого объема производства товаров и (или) оказываемых услуг, определяемого в установленном порядке в производственной и инвестиционной программе.

В связи с этим суд правомерно указал, что применение коэффициента уплотнения при установлении надбавки к тарифу на утилизацию ТБО действующим законодательством не предусмотрено; отсутствие утвержденной методики расчета прогнозного объема реализуемых организацией коммунального комплекса товаров (услуг) не предоставляет регулирующему органу право вводить такой показатель в расчет надбавки к тарифу.

Суд обоснованно отклонил ссылку администрации на справочный характер расчета надбавки к тарифу в приложении № 1 к инвестиционной программе.

В решении Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391 величина плотности отходов в размере 0,1632 тн/куб. м указана в приложении № 1 отдельной строкой в примечании к таблице расчета надбавки к тарифу.

Введение в расчет регулируемой стоимости услуг по утилизации ТБО коэффициента уплотнения как третей составляющей расчета недопустимо, поскольку данный коэффициент фактически изменяет объем принятых отходов.

Суд на основе детального анализа доказательств, представленных участниками спора, удостоверился в том, что использованный в инвестиционной программе показатель плотности не соответствует средневзвешенным показателям плотности ТБО, указанным в Рекомендациях по определению норм накопления твердых бытовых отходов для городов РСФСР, утвержденных Министерством жилищно-коммунального хозяйства РСФСР 09.03.1982, а равно в том, что фактически плотность отходов, сдаваемых на полигон, существенно превышает утвержденный оспариваемым решением показатель 0,1632 т/куб. м (согласно муниципальным нормативным актам и актам исполнительных органов государственной власти величина плотности существенно превышает величину плотности отходов, утвержденную решением Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391).

Суд в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ (в совокупности и взаимной связи с другими доказательствами и выводами суда) критически оценил заключение финансово-экономической экспертизы от 24.10.2014, мотивированно не согласился с выводами эксперта в связи с некорректным применением метода аналогий для расчета плотности отходов, необоснованностью примененных для расчета показателей плотности ТБО, расчета финансовых потребностей на обслуживание заемных средств и противоречивым обоснованием срока реализации инвестиционной программы. Вопрос о достоверности выводов эксперта решен судом с учетом отсутствия иных относимых, допустимых, достоверных и достаточных доказательств экономической обоснованности утвержденного расчета финансовых потребностей ЗАО «Вторресурсы» для реализации мероприятий инвестиционной программы, объема оказываемых услуг и срока реализации инвестиционной программы.

Изучив материалы дела и доводы участников спора, кассационная инстанция поддерживает вывод суда о несоответствии решения Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391 требованиям статей 3, 10, части 4 статьи 13 Закона  № 210-ФЗ.

Суд также правомерно и обоснованно (ввиду закрепленных в статье 5  Закона № 210-ФЗ полномочий органов местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок, а также положений Устава г. Вологды) констатировал несоответствие оспариваемого решения требованиям статьи 11 Закона № 210-ФЗ, отсутствие со стороны Вологодской городской Думы                 (во взаимодействии с администрацией, департаментом и органом регулирования) должной реализации порядка разработки и утверждения инвестиционной программы.

Суд, оценив требования статьи 11 Закона № 210-ФЗ в связи с утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 № 520 Правилами регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса (далее - Правила), а также пунктами 39 - 43, 45 и 47 Методических рекомендаций № 99, справедливо указал, что представительный орган местного самоуправления не только утверждает инвестиционную программу, но и рассматривает ее, проверяя на соответствие действующему законодательству с учетом интересов муниципального образования. В свою очередь орган регулирования обязан провести проверку расчетов организации коммунального комплекса на соответствие установленным критериям, при необходимости составить собственные расчеты, провести экспертизу.

В материалах дела отсутствуют какие-либо запросы органа регулирования в связи с необходимостью получения, уточнения информации, необходимой для правильного установления надбавки к тарифу. Экспертиза для анализа финансовых потребностей, проверки правильности расчета предлагаемой надбавки и оценки доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса не проводилась.

Более того, решение о доступности для потребителей услуг организации коммунального комплекса не направлялось на заключение в орган регулирования субъекта Российской Федерации, что предусмотрено частью 10 статьи 11    Закона № 210-ФЗ.

В свою очередь в заключении РЭК от 16.10.2012 в числе замечаний к инвестиционной программе указано на необходимость приложения к инвестиционной программе оценки доступности для потребителей услуг, оказываемых организацией; в комплекте документов Вологодской городской Думы, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения,  отсутствует решение о доступности для потребителей услуг организации коммунального комплекса. В пояснительной записке к проекту решения сведения о принятии такого решения отсутствуют, но отмечено, что установление надбавки к тарифу на утилизацию (захоронение) ТБО может привести к увеличению размера платы за содержание и ремонт жилого помещения только в случае принятия соответствующего решения общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме.

Суд оценил представленные администрацией и имеющиеся в деле анализ доступности для потребителей услуг утилизации (захоронения) ТБО для потребителей ЗАО «Вторресурсы» с учетом предлагаемой надбавки к тарифу на 2013 – 2016 годы, решение о доступности для потребителей услуг ЗАО «Вторресурсы» на 2013-2016 годы, утвержденное 01.10.2012 заместителем Главы г. Вологды – начальником департамента, и счел, что проведенный анализ доступности и решение от 01.10.2012 являются необоснованными, не соответствуют действующему законодательству, поскольку в нарушение пункта 2 Правил не позволяют провести оценку экономической доступности товаров и услуг организации коммунального комплекса для потребителей с целью  утверждения спорной инвестиционной программы (не учтен один из установленных постановлением РЭК от 28.02.2011 № 45 критериев - критерий экономической доступности).  

Кроме того, суд отметил, что предельные индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, оказывающих услуги по утилизации (захоронению) ТБО, на 2013 год не установлены и не утверждены.

Суд также пришел к следующим правомерным и значимым для оценки существа спора выводам.

По смыслу Закона № 210-ФЗ для целей его регулирования, утверждения инвестиционной программы потребителями товаров и услуг организаций коммунального комплекса в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов признаются лица, приобретающие по договору услуги по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов для собственных хозяйственно-бытовых и (или) производственных нужд (далее - потребители). В жилищном секторе потребителями товаров и услуг указанных организаций в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов являются: а) в многоквартирных домах - товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данном многоквартирном доме, или непосредственно собственники помещений в многоквартирном доме в случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений; б) в жилом доме - собственник этого дома или уполномоченное им лицо, предоставляющее коммунальные услуги (пункт 17 статьи 2 Закона № 210-ФЗ).

Таким образом, услуги по утилизации ТБО предоставляются организацией коммунального комплекса не только населению, проживающему в многоквартирных домах. Органом регулирования не исследовалось и не представлено доказательств отсутствия в г. Вологде жилых домов, собственники которых самостоятельно оплачивают услуги утилизации ТБО, а также иных потребителей применительно к пункту 17 статьи 2 Закона № 210-ФЗ; не представлено доказательств того, что плата за содержание и ремонт общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме в г. Вологде фактически не увеличилась вследствие увеличения тарифа на утилизацию ТБО.

Суд отклонил соответствующие доводы администрации как предположительные. При этом суд исходил из того, что тариф и надбавка к тарифу за услуги по утилизации ТБО являются одной из составляющих платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, за счет которого управляющие компании и иные лица выполняют работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме; увеличение расходов на оплату услуг по утилизации ТБО безусловно повлечет уменьшение объема средств, остающихся в распоряжении таких лиц на иные цели содержания и ремонта имущества. Само по себе наличие утвержденной инвестиционной программы не освобождает орган регулирования муниципального образования от соблюдения принципа доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса при утверждении инвестиционной программы и установлении надбавки к тарифу на утилизацию ТБО.

Судебный анализ соответствия решения Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391 требованиям антимонопольного законодательства, части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, основан на объективной оценке доказательств, представленных участниками спора, их доводов, с учетом значимых для антимонопольного регулирования понятий, а также официального толкования закона.

Согласно статье 4 Закона № 135-ФЗ товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4); хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5); конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7); дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8); признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17).

В силу части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий (пункт 8).

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 № 14686/10 разъяснено, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Как следует из материалов дела, приказом УФАС от 21.05.2012 №123        ЗАО «Вторесурсы» включено в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов, по услугам размещения твердых отходов, код 90.00.2 ОКВЭД с долей более 50 процентов в географических границах - г. Вологда и часть территории Вологодского района    (с. Молочное, п. Кувшиново, д. Рубцово, и п. Семенково).

Согласно справке ЗАО «Вторресурсы» от 25.02.2014 общество оказывает услуги по вывозу отходов с мая 2012 года, что подтверждается актами выполненных услуг и регистрами бухгалтерского учета.

УФАС установлено, что ЗАО «Вторресурсы», предприниматель Щапин А.Н., ООО «Титан», иные хозяйствующие субъекты являются конкурентами на рынке услуг по транспортировке (вывозу) ТБО; при этом в 2013 году доля     ЗАО «Вторресурсы» на рынке транспортировки отходов в г. Вологде значительно увеличилась. ЗАО «Вторресурсы» владеют единственным местом размещения отходов в г.Вологде – городской свалкой на ул. Мудрова, занимают доминирующее положение на рынке услуг по размещению твердых отходов. Общество также осуществляет деятельность по оказанию услуг по сбору и транспортировке отходов в г. Вологде. ЗАО «Вторресурсы» является поставщиком услуг для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по сбору и транспортировке отходов, и одновременно их прямым конкурентом на рынке по сбору и транспортировке отходов. Установление надбавки к тарифу в необоснованно завышенном размере ведет к увеличению затрат перевозчиков на оплату услуг утилизации ТБО, повышает себестоимость услуг по транспортировке отходов, ведет к необходимости повышения перевозчиками цены на оказываемые ими услуги и снижает их конкурентоспособность на соответствующем рынке, что в итоге может привести к их уходу с рынка. В свою очередь ЗАО «Вторресурсы» имеет возможность устанавливать невысокие цены на услуги по транспортировке отходов, что обеспечивает ему более выгодные условия деятельности на рынке услуг по транспортировке отходов в г. Вологде.

По мнению УФАС, утверждение Вологодской городской Думой инвестиционной программы на изложенных выше условиях предоставляет       ЗАО «Вторресурсы» необоснованное преимущество как участнику конкурса на право заключения концессионного соглашения, поскольку концессионным соглашением не предусматривалось осуществление строительства полигона за счет заемных средств (при этом объем инвестиций, указанный в концессионном соглашении, с учетом которого должна устанавливаться надбавка к тарифу, значительно меньше). В результате обществу предоставляется преимущество перед другими участниками конкурса в виде изменения условий осуществления строительства полигона ТБО на более льготные (выгодные) по сравнению с условиями, определенными конкурсной документацией и концессионным соглашением.

Установленные судом обстоятельства дела свидетельствуют об обоснованности позиции антимонопольного органа. Выявленные судом нарушения Закона № 210-ФЗ при утверждении инвестиционной программы могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Определенное выше положение ЗАО «Вторресурс» на смежных рынках в условиях реализуемой инвестиционной программы, противоречащей требованиям Закона № 210-ФЗ, не согласуется с антимонопольным порядком. Следовательно, решение Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391 не соответствует части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Суд правильно истолковал часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, указав, что из нее не вытекает обязанность антимонопольного органа устанавливать конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов, поскольку действия властного органа признаются нарушающими соответствующий запрет и в том случае, когда созданы условия, возможность для наступления последствий, негативных для той или иной конкурентной среды.

В связи с изложенным суд признал, что оспариваемое решение Вологодской городской Думы от 29.11.2012 № 1391 не соответствует федеральному законодательству, приводит к ограничению конкуренции и нарушает права заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а потому подлежит признанию недействующим полностью.

Частичное признание такого решения недействующим противоречило бы нормативным требованиям о последовательном соблюдении процедуры утверждения инвестиционной программы (с учетом взаимосвязи всех ее показателей и этапов утверждения).

Выводы суда являются законными и обоснованными, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 6       статьи 194, статья 71 АПК РФ), правильному системному восприятию Законов      № 210-ФЗ и 135-ФЗ, их основополагающим требованиям, способствуют прозрачному и объективному процессу ценообразования, создают условия для эффективного функционирования товарных рынков.

Основания для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Вологодской области  от 23.01.2015 по делу             № А13-14339/2013 оставить без изменения, а кассационные жалобы Департамента градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды, Администрации города Вологды, закрытого акционерного общества «Вторресурсы» - без удовлетворения.

Председательствующий И.О. Подвальный

Судьи      О.А. Алешкевич

                                                                                                         Л.Б. Мунтян