АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА
ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000
http://fasszo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
27 мая 2022 года
Дело №
А26-6572/2021
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Аникиной Е.А., Толкунова В.М.,
рассмотрев 18.05.2022 - 25.05.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу казенного учреждения Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия» на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 28.09.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2022 по делу № А26-6572/2021,
у с т а н о в и л:
казенное учреждение Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия», адрес: 185035, Республика Карелия, г.Петрозаводск, Стационарная ул., д.24, ОГРН 1021000521123, ИНН 1001041315 (далее – КУ РК «ККС РК», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия, адрес: 185031, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Варкауса, д.1А, ОГРН 1021000526326, ИНН 1001041153 (далее – УФАС, Управление) от 09.06.2021 по делу № 010/06/105-342/2021.
Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью «Премьер-МСК», адрес: 109451, Москва, ул. Перерва, д.62/3, кв.51, ОГРН 5167746442507, ИНН 7723494925 (далее – ООО «Премьер-МСК») и общество с ограниченной ответственностью «Атлант», адрес: 101000, Москва, Мясницкая ул., д.42, стр. 3, ОГРН 1207700129306, ИНН 9701157359 (далее – ООО «Атлант»).
Решением суда от 28.09.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 08.02.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе Учреждение просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, поскольку ООО «Премьер МСК» не являлось участником закупки (следовательно, его права и законные интересы не затронуты), в связи чем в силу положений статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ) общество не имело права на подачу жалобы в УФАС. В свою очередь, как на обоснование нарушения оспариваемым решением УФАС своих прав, Учреждение обратило внимание на наличие негативных последствий в виде возможного привлечения к административной ответственности.
В судебном заседании 18.05.2022 в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв рассмотрения кассационной жалобы до 25.05.2022 до 13 часов 50 минут; после перерыва рассмотрение жалобы продолжено 25.05.2022 в том же составе суда.
Представители Учреждения, УФАС, ООО «Премьер-МСК» и ООО «Атлант», надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, 14.05.2021 на официальном сайте в сети Интернет www.zakupki.gov.ru Учреждением размещено извещение № 0306200006421000024 о проведении электронного аукциона на поставку трибуны для объекта «Строительство здания общеобразовательной организации в г. Петрозаводске, микрорайоне «Древлянка-6» жилого района «Древлянка-II, мощностью 1350 мест».
Протоколом рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 24.05.2021 № 0306200006421000024-1 определено, что к участию в аукционе допущены участники с идентификационными номерами заявок – 149 и 100.
Протоколом проведения электронного аукциона от 25.05.2021 № 0306200006421000024-2 установлено, что сведения о последних ценовых предложениях участников электронного аукциона подавал один участник аукциона.
Протоколом подведения итогов электронного аукциона от 25.05.2021 №0306200006421000024-3 определено, что по результатам рассмотрения вторых частей заявок аукцион признан несостоявшимся (часть 13 статьи 69 Закона о контрактной системе).
По результатам проведения процедуры закупки заключен контракт с ООО «Атлант».
ООО «Премьер-МСК» направило 28.05.2021 в УФАС жалобу (вх.№ 2450 от 31.05.2021) о том, что Учреждение (организатор торгов) неправомерно допустило заявку ООО «Атлант», которая не соответствовала требованиям аукционной документации.
В результате внеплановой проверки на основании части 15 статьи 99 Закона № 44-ФЗ УФАС установлено, что участник закупки - ООО «Атлант» не предоставил Учреждению в составе заявки выписку из реестра российской промышленной продукции с указанием номеров реестровых записей реестра, как это предусмотрено пунктом 30 раздела 2 Информационной карты аукционной документации, статьей 14 и частью 3 статьи 53 Закона № 44-ФЗ, т.е. комиссия Учреждения неправомерно допустила заявку, которая не соответствовала требованиям аукционной документации, и не применила условия запрета в отношении применения национального режима при осуществлении закупок товара, работы, услуги, в отношении которых установлен запрет, предусмотренный статьей 14 Законом № 44-ФЗ.
УФАС 04.06.2021 принято решение по делу № 010/06/105-342/2021, согласно которому жалоба ООО «Премьер-МСК» признана обоснованной (пункт 1); в действиях организатора торгов (Учреждения) установлено нарушение части 2 статьи 69 Закона № 44-ФЗ.
Не согласившись с указанным решением антимонопольного органа, Учреждение обратилось в арбитражный суд.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела применительно к нарушениям организатором торгов части 2 статьи 69 Закона № 44-ФЗ и указали на наличие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения.
Оценив существо выявленных Управлением нарушений, суды указали на наличие у антимонопольного органа полномочий по рассмотрению жалобы ООО «Премьер-МСК» и вынесению оспариваемого решения, а равно права у ООО «Премьер-МСК» подавать жалобу на действия организатора торгов.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
Как следует из кассационной жалобы, Учреждение со ссылкой на положения статьи 105 Закона № 44-ФЗ обращает внимание на тот факт, что жалобу в УФАС направило юридическое лицо, не являющееся участником аукциона, в дело не представлены доказательства нарушения прав и интересов ООО «Премьер-МСК» в сфере предпринимательской деятельности.
Суды на основании пунктов 3 и 4 части 1 статьи 3, статьи 48 Закона о контрактной системе во взаимосвязи с пунктом 3.1 Административного регламента по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, ее членов при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Приказом ФАС России от 19.11.2014 № 727/14, этот довод Учреждения отклонили.
Суды сочли взаимосвязь 2-х фактов (регистрацию юридического лица ООО «Премьер-МСК» в установленном законом порядке на территории Российской Федерации и информирование заказчика о проведении закупки неограниченному кругу лиц, путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса) достаточным, чтобы отнести ООО «Премьер-МСК» к участникам закупки в понимании части 1 статьи 105 Закона № 44-ФЗ.
Данный вывод судов суд округа находит необоснованным.
В статье 105 Закона № 44-ФЗ установлен порядок подачи жалобы на действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки.
Согласно части 1 статьи 105 названного Закона, любой участник закупки имеет право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном главой 6 данного закона, в контролирующий орган действия (бездействие), в частности, заказчика, специализированной организации, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.
Обжалование действий (бездействия) заказчика, специализированной организации в случае, если данные действия (бездействие) совершены при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем электронного аукциона, осуществляется в порядке, установленном названной главой, в любое время определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также в период аккредитации на электронной площадке, но не позднее чем через десять дней с даты размещения на электронной площадке протокола подведения результатов такого аукциона либо протокола рассмотрения заявок на участие в таком аукционе или протокола проведения такого аукциона в случае признания такого аукциона несостоявшимся. Жалоба на положения документации о таком аукционе может быть подана участником закупки до окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе. При этом в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала рассмотрения заявок на участие в таком аукционе, обжалование данных действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в таком аукционе (часть 4 статьи 105 Закона № 44-ФЗ).
В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Закона о контрактной системе (в редакции, действовавшей на дату совершения рассматриваемых действий) участником закупки признается любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.
Таким образом, Закона № 44-ФЗ различает понятия «участник закупки» и «участник закупки, подавший заявку на участие в электронном аукционе», предоставляя последнему дополнительное право обжалования действий (бездействия) заказчика, совершенные после начала рассмотрения соответствующих заявок. Тогда как, любой «участник закупки» может обжаловать положения Документации об электронном аукционе в антимонопольный орган только до окончания срока подачи заявок на участие в аукционе.
Между тем, из оспариваемого решения УФАС и судебного установления следует, что жалоба ООО «Премьер-МСК» касается необъективной оценки организатором торгов заявки и приложенных к ней документов ООО «Атлант» (с которым заключен контракт), т.е. по сути, является несогласием с определением победителя аукциона.
Кроме того, суд округа отмечает, что в силу части 1 статьи 105 Закона № 44-ФЗ право любого участника закупки обжаловать в порядке, установленном настоящим Кодексом в антимонопольный орган действия заказчика, обусловлено следующим значимым обстоятельством: если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям такое обстоятельство суды не устанавливали.
Такое установление судами необходимо, в том числе и с учетом соответствия ООО «Премьер-МСК» требованиям части 1 статьи 24.2 Закона № 44-ФЗ предъявляем к участникам закупки (в контексте разрешения вопроса отнесения общества к участникам закупки, а затем - нарушения права и законные интересы подателя жалобы в УФАС).
Так, в силу части 47 статьи 112 Закона о контрактной системе с 1 января по 31 декабря 2019 года включительно аккредитованные ранее на электронных площадках участники закупок для участия в электронных процедурах обязаны пройти регистрацию в единой информационной системе (ЕИС).
В соответствии с частью 24.2 Закона № 44-ФЗ участник закупки, зарегистрированный в ЕИС и аккредитованный на электронной площадке, вправе участвовать во всех электронных процедурах, проводимых на электронной площадке в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе.
Регистрация участников закупок в ЕИС осуществляется в электронной форме на основании информации и документов в порядке и сроки, которые определены в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2018 № 1752 «О порядке регистрации участников закупок в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и ведения единого реестра участников закупок и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 08.06.2018 № 656».
Пунктом 6.2 постановления Правительства Российской Федерации от 08.06.2018 № 656 «О требованиях к операторам электронных площадок, операторам специализированных электронных площадок, электронным площадкам, специализированным электронным площадкам и функционированию электронных площадок, специализированных электронных площадок, подтверждении соответствия таким требованиям, об утрате юридическим лицом статуса оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки» установлено, что с 1 января 2020 года оператор электронной площадки обязан обеспечить невозможность подачи заявки на участие в закупке лицам, аккредитованным до 1 января 2019 года на электронной площадке и не прошедшим регистрацию в ЕИС.
Таким образом, с 1 января 2020 года только участники закупок, прошедшие регистрацию в ЕИС и включенные в единый реестр участников закупок (далее - ЕРУЗ), могут принять участие в электронных процедурах в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе.
Комиссией УФАС и судами не устанавливался факт регистрации на официальном сайте ЕИС (https://zakupki.gov.ru/) заявителя - ООО «Премьер-МСК» в Едином реестре участников закупок (ЕРУЗ) применительно к восприятию общества как участника закупки.
С учетом изложенного, поскольку в рамках настоящего спора подлежат применению правовые положения Закона о контрактной системе, суды должны не только решить вопрос о наличии либо отсутствии у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение жалобы ООО «Премьер-МСК», и право названного юридического лица подавать жалобу, т.е. установления факта является ли ООО «Премьер-МСК» потенциальным участником торгов (как следует их протокола рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 24.05.2021 № 0306200006421000024-1 к участию в аукционе были допущены участники с идентификационными номерами заявок – 149, 100) и как повлияли результаты аукциона на его права либо затронули его интересы в сфере предпринимательской деятельности.
При этом судам следует учесть, что закрепленный в статье 8 Закона о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан - жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов.
Следовательно, механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки, и не должен создавать предпосылки для нарушения вышеуказанных публичных интересов.
Также, суд округа отмечает, что из содержания оспариваемого решения УФАС и судебных актов не усматривается разрешение следующего существенного вопроса: соотнесение предмета закупки (трибуны для объекта – «Строительство здания общеобразовательной организации») к обязательности представления участником закупки выписки из реестра российской промышленной продукции с указанием номеров реестровых записей реестра (на что указано в пункте 30 раздела 2 Информационной карты аукционной документации), т.е. обоснованности применения национального режима к товару, в отношении которых установлен запрет, предусмотренный статьей 14 Закона № 44-ФЗ.
Согласно требованиям части 3 статьи 14 Закона о контрактной системе в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг, включая минимальную обязательную долю закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг (далее - минимальная доля закупок), и перечень таких товаров, для целей осуществления закупок. В случае, если указанными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации предусмотрены обстоятельства, допускающие исключения из установленных в соответствии с настоящей частью запрета или ограничений, заказчики при наличии указанных обстоятельств размещают в единой информационной системе обоснование невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений, если такими актами не установлено иное. В таких нормативных правовых актах устанавливается порядок подготовки обоснования невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений, а также требования к его содержанию. Определение страны происхождения указанных товаров осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.04.2020 № 616 «Об установлении запрета на допуск промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, а также промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок для нужд обороны страны и безопасности государства» (далее - Постановление Правительства РФ № 616) участник закупки представляет заказчику в составе заявки на участие в закупке выписку из реестра с указанием номеров реестровых записей реестра.
Как установили суды, в пункте 30 Раздела 2 Информационной карты аукционной документации содержится информация об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами в случае, если данные условия, запреты и ограничения установлены заказчиком в соответствии со статьей 14 Закона о контрактной системе. Установлен запрет на допуск промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 616: указывается: «выписка из реестра российской промышленной продукции или реестра евразийской промышленной продукции с указанием номеров реестровых записей соответствующих реестров и (или) информацию о совокупном количестве баллов за выполнение технологических операций (условий) на территории Российской Федерации, если такое предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 года № 719 «О подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации».
Согласно подпункта «в» пункта 1 постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 года № 719 «О подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации» критерием подтверждения производства промышленной продукции на территории Российской Федерации является наличие сертификата о происхождении товара (продукции), по которому Российская Федерация является страной происхождения товара (продукции), выдаваемого уполномоченным органом (организацией) государства - участника Соглашения, в случае отсутствия производимой промышленной продукции в приложении к настоящему постановлению.
При это вопрос входит ли закупаемый товар в приложение к Постановлению № 719 судами также не исследовался.
Судами установлено только то, что ООО «Атлант» не является производителем товара и предоставил подтверждение, что поставляемый товар произведен на территории Российской Федерации, на момент заключения государственного контракта предоставлена Декларация о стране происхождения предлагаемых к поставке товаров – Россия.
При этом, вопрос о законности установленного в Документации требования о представлении выписки из реестра российской промышленной продукции или реестра евразийской промышленной продукции с указанием номеров реестровых записей соответствующих реестров и (или) информацию о совокупном количестве баллов за выполнение технологических операций (условий) на территории Российской Федерации применительно к предмету торгов судами не исследовался.
Принимая во внимание изложенное, кассационная инстанция полагает, что суды не применили нормы права, подлежащие применению в настоящем деле, а также сделали выводы на основе неполно установленных обстоятельств и без исследования всех представленных сторонами доказательств.
Поскольку для принятия законного и обоснованного решения требуются дополнительное исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, предусмотренные для рассмотрения дела в суде первой инстанции и невозможные в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, судебные акты в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо учесть изложенное, оценить доводы сторон с учетом конкретных обстоятельств дела, полно и всесторонне исследовать все имеющиеся в деле доказательства, в их совокупности и взаимосвязи, дать им надлежащую правовую оценку, правильно применив нормы материального и процессуального права вынести законный и обоснованный судебный акт.
Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
п о с т а н о в и л:
решение Арбитражного суда Республики Карелия от 28.09.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2022 по делу № А26-6572/2021 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Карелия.
Председательствующий
Л.Б. Мунтян
Судьи
Е.А. Аникина
В.М. Толкунов
