Постановление АС Северо-Западного округа от 20.05.2015 № А66-2100/14

20 мая 2015 года

Дело №

А66-2100/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Кудина А.Г., Любченко И.С.,

рассмотрев 13.05.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2015 по делу № А66-2100/2014 (судья Зайцева А.Я.),

у с т а н о в и л:

Администрация Жарковского района Тверской области, место нахождения: 172461, Тверская обл., пгт Жарковский, Советская ул., д. 54, ОГРН 10269021780223, ИНН 6921000774 (далее – Администрация), обратилась в Арбитражный суд Тверской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, место нахождения: 109097, Москва, ул. Ильинка, д. 9, строение 1, ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360 (далее – Минфин РФ), о взыскании 153 950 руб. 45 коп. убытков, возникших в связи с возмещением медицинским работникам денежной компенсации по оплате предоставленных им в период с января 2010 года по декабрь 2011 года жилищно-коммунальных услуг, взысканных с Администрации по решению суда общей юрисдикции.

Определением суда от 26.02.2014 исковое заявление принято к рассмотрению в порядке упрощенного производства в соответствии со статьей 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Решением от 30.04.2014 (судья Головина Т.И.) суд отказал в удовлетворении исковых требований.

Администрация оспорила решение от 30.04.2014 в суд апелляционной инстанции.

Апелляционный суд пришел к выводу, что настоящее дело не подлежало рассмотрению в порядке упрощенного производства.

Определением от 09.10.2014 суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен субъект Российской Федерации - Тверская область в лице Министерства финансов Тверской области, место нахождения: 170000, г. Тверь, Советская ул., д. 23, ОГРН 1026900508557, ИНН 6901001459 (далее – Минфин ТО).

Постановлением от 27.01.2015 апелляционный суд отменил решение суда от 30.04.2014 по делу № А66-2100/2014 и взыскал с Минфина РФ за счет средств казны Российской Федерации в пользу Администрации 153 950 руб. 45 коп. убытков.

 В кассационной жалобе Минфин РФ, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить постановление от 27.01.2015 и отказать в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, финансовое обеспечение выплаты соответствующей компенсации не является расходным обязательством Российской Федерации, в связи с чем основания для взыскания названных убытков с Российской Федерации отсутствуют.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация просит оставить постановление апелляционного суда без изменения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела, своих представителей в судебное заседание не направили, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).   

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке в пределах доводов жалобы.  

Как следует из материалов дела и установлено судами, решением Жарковского районного суда Тверской области от 08.05.2013 по объединенным делам № 2-24 - № 2-28 с Администрации за счет средств казны муниципального образования «Жарковский район» в пользу медицинских работников больницы взыскана денежная компенсация стоимости коммунальных услуг за отопление и освещение жилого помещения за период с 01.01.2010 по 31.12.2011.

Во исполнение судебного акта Администрация выплатила в общей сумме 153 950 руб. 45 коп.

Поскольку расходы по предоставлению льгот Администрации из бюджета не возмещены, указанное обстоятельство послужило основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим иском.

Суд апелляционной инстанции взыскал с Минфина РФ за счет средств казны Российской Федерации в пользу Администрации 153 950 руб. 45 коп. убытков, отметив, что Минфин РФ не исполнил в полном объеме возложенную на него обязанность по финансированию льгот.

При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что указанные льготы установлены федеральным законодательством, и при отсутствии надлежащего финансирования иск подлежит удовлетворению за счет средств казны Российской Федерации.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права.

Элементами гражданско-правовой ответственности являются противоправный характер поведения лица, причинившего убытки, наличие убытков и их размер, причинная связь между противоправным поведением правонарушителя и наступившими последствиями.

В силу статей 16, 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (далее - Основы законодательства) (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Пунктом 50 статьи 35 Закона № 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства внесены изменения.

Часть 2 статьи 63, закрепившая право медицинских работников, на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу. Названная статья дополнена частями 4, 5, 6.

В соответствии  с частями 4,5,6 статьи 63 Основ законодательства в редакции Закона № 122-ФЗ меры социальной поддержки работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения – органами местного самоуправления.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»   (далее – Постановление Пленума № 23) разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 Постановления Пленума № 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду статьи 84, 85 БК РФ и статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Из статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» следует, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (пункты 1, 5 статьи 19, пункт 3 статьи 20 Закона № 131-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 84 БК РФ расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия, в частности, федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 БК РФ.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 140 БК РФ).

Учитывая приведенное, суд апелляционной инстанции обоснованно указал, что в данном случае передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения (пункт 50 статьи 35 Закона № 122-ФЗ) не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счет собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования. Финансирование указанных льгот производится за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета.

При определении субъекта ответственности суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из того, что предоставление указанных льгот предусмотрено Основами законодательства; финансирование предусмотренных федеральным законом льгот должна осуществлять Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа – Министерства финансов Российской Федерации. 

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 01.03.2007 № 129-О-П, от 04.12.2003 № 415-О, от 15.02.2005 № 17-О, от 01.12.2005 № 521-О, постановления от 16.12.1997 № 20-П, от 24.05.2001 № 8-П, от 19.06.2002 № 11-П, от 23.04.2004 № 9-П) изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

При таких обстоятельствах передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

Как указал суд апелляционной инстанции, доказательства предоставления Тверской области или муниципальному образованию из федерального бюджета достаточных денежных средств на реализацию установленных медицинским работникам льгот в материалы дела не представлены.

Доводы Минфина, изложенные в отзывах на иск, представленных в суд первой инстанции и в апелляционный суд, относительно выделения таких денежных средств, как субъекту, так и муниципальному образованию документально не подтверждены.

Определения апелляционного суда о предоставлении конкретных данных с подтверждающими документами по выделению необходимых денежных средств, их достаточности, а также доказательства их неправомерного и неправильного расходования субъектом и муниципальным образованием, ответчик в порядке статьи 65 АПК РФ не исполнил, документы не представил.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд апелляционной инстанции признал, что ссылки ответчика на выделение бюджету Тверской области в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, а также на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», Федеральным законом от 13.12.2010 № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» необходимых денежных средств, являются неконкретными, документального подтверждения предоставления необходимых и конкретных денежных средств на реализацию рассматриваемых в рамках настоящего дела вида льгот и компенсаций ответчик в апелляционный суд не представил.

Как указал суд апелляционной инстанции, факт выделения таких средств в достаточном размере Министерство финансов области и Администрация отрицают.

Установив, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме  возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных Основами законодательства, с учетом положений Постановления Пленума № 23, суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу о том, что расходы, возникшие в связи с выплатами за счет средств муниципального бюджета по исполнительным листам гражданам, имеющим право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) подлежат взысканию с Российской Федерации.

В связи с изложенным подлежит отклонению довод жалобы об отсутствии принятого на федеральном уровне закона о предоставлении названных льгот медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности.

Принятие субъектом Российской Федерации на своем уровне нормативного акта, регулирующего размер, условия и порядок возмещения расходов на выплату ежемесячной денежной компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности, не подменяет собой обязанность Российской Федерации по возмещению данных расходов субъекту.

Следует учесть, что на субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, а не финансирование этих льгот, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Учитывая приведенное, суд апелляционной инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Следует отметить, что суд кассационной инстанции при рассмотрении дела проверяет законность принятых по делу судебных актов, устанавливая правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов арбитражного суда о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (статья 286 АПК РФ. Суд кассационной инстанции не вправе переоценивать доказательства, на основании которых суд сделал вывод относительно фактических обстоятельств дела.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам. Поскольку нормы материального и процессуального права применены судом апелляционной инстанции правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены постановления апелляционного суда.

Руководствуясь статьями 286 – 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2015 по делу № А66-2100/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

А.Г. Кудин

И.С. Любченко