АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА
ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000
http://fasszo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
18 сентября 2018 года
Дело №
А56-43125/2017
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Мунтян Л.Б., Савицкой И.Г.,
при участии от открытого акционерного общества «Российские железные дороги» Нуянзиной Н.А. (доверенность от 04.08.2017 № 577-ДП),
рассмотрев 17.09.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.12.2017 (судья Гуляев С.Б.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2018 (судьи Лопато И.Б., Семенова А.Б., Толкунов В.М.) по делу № А56-43125/2017,
у с т а н о в и л:
Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (место нахождения: 107174, Москва, Новая Басманная ул., 2, ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727; далее - общество, ОАО «РЖД») обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361; далее - управление, УФАС) от 22.05.2017 по жалобе № Т02-290/17 и выданного на его основании предписания УФАС от 22.05.2017.
Суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью «Ресурс» (место нахождения: 115093, Москва, Большая Серпуховская ул., 44, ОГРН 5107746005846, ИНН 7705935616; далее - ООО «Ресурс»).
Решением суда от 28.12.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 10.04.2018, оспариваемые решение и предписание управления признаны недействительными, не соответствующими Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ, Закон о закупках).
В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на несоответствие выводов судов имеющимся в деле доказательствам, а также на нарушение судами норм материального и процессуального права. УФАС не согласно с выводом судов о превышении антимонопольным органом контрольных полномочий ввиду императивных требований части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ и положений статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
Управление настаивает на том, что по результатам проверки жалобы ООО «Ресурс» правомерно и обоснованно установило в действиях ОАО «РЖД» (организатора торгов) нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ, выразившееся в неустановлении в закупочной документации обязательного требования о наличии аттестации у сотрудников, осуществляющих оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, а также в неправомерном предъявлении к участникам закупки требования о наличии опыта оказания услуг по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, выдав ОАО «РЖД» соответствующее предписание.
В связи с этим управление приводит доводы по сути поставленных в жалобе ООО «Ресурс» вопросов, утверждая о наличии оснований для рассмотрения им этой жалобы по существу.
В отзыве на жалобу общество просит оставить ее без удовлетворения, соглашаясь с выводами судебных инстанций как законными и обоснованными.
Представители УФАС и ООО «Ресурс», надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).
В судебном заседании представитель общества отклонил доводы жалобы.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, 31.03.2017 обществом (организатором торгов) на официальном сайте www.zakupki.gov.ru размещены извещение № 31704961990 и документация о проведении электронного аукциона № 3174/ОАЭ-ЦДПО/17 на право заключения договора на оказание услуг по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.
Закупка проводилась в соответствии с Законом № 223-ФЗ, Положением о закупках товаров, работ, услуг для нужд ОАО «РЖД» в редакции от 13.07.2016, (опубликовано на сайте www.zakupki.gov.ru в реестре опубликованных положений о закупках) и аукционной документацией.
В УФАС 15.05.2017 поступила жалоба ООО «Ресурс» (вх. № 11902-ЭП/17) на действия ОАО «РЖД» при проведении указанной закупки.
В обоснование жалобы ООО «Ресурс» ссылается на отсутствие в документации требования о наличии аттестации у сотрудников, осуществляющих оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры ОАО «РЖД».
Жалоба рассмотрена управлением в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции; согласно решению УФАС от 22.05.2017 по жалобе № Т02-290/17 жалоба ООО «Ресурс» на действия организатора означенных торгов (ОАО «РЖД») признана обоснованной (пункт 1); в действиях организатора торгов признано нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, допущенное путем неустановления в закупочной документации обязательного требования о наличии аттестации у сотрудников, осуществляющих оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, а также неправомерного предъявления к участникам требования о наличии опыта оказания услуг по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, стоимость которых составляет не менее 20% начальной (максимальной) цены договора без учета НДС (пункт 2); организатору закупки решено выдать предписание об устранении выявленных нарушений (пункт 3); решено также передать материалы дела уполномоченному должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (пункт 4).
В силу предписания УФАС от 22.05.2017 общество обязано совершить действия, направленные на устранение нарушений процедуры торгов путем отмены протоколов, составленных в ходе закупки (извещение № 31704961990); возврата заявок на участие в закупке; внесения изменений в документацию о закупке в соответствии с резолютивной частью решения и завершения процедуры закупки в строгом соответствии с требованиями Положения о закупках, документации и действующего законодательства (пункт 1); обществу предписано в срок до 19.06.2017 сообщить в УФАС об исполнении предписания с приложением подтверждающих документов (пункт 2).
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, общество обратилось в арбитражный суд.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у управления в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.
Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК РФ).
В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, при проверке в рамках судебного контроля законности оспариваемого ненормативного правового акта первоочередным вопросом при формировании предмета доказывания является вопрос о наличии у принявшего оспариваемый акт государственного органа предусмотренных законом соответствующих полномочий.
Только при положительном решении этого вопроса (при констатации наличия таких полномочий) суд переходит к существу оспариваемого акта, проверяет его соответствие закону, устанавливает, нарушаются ли в связи с этим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении спора по существу суды правомерно констатировали отсутствие у управления контрольных полномочий по принятию и рассмотрению жалобы ООО «Ресурс».
Порядок проведения закупок отдельными видами юридических лиц, а также оспаривания их результатов регламентированы положениями Закона № 223-ФЗ.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 названной статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Статьей 18.1 Закона № 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.
Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).
Вместе с тем в силу части 10 статьи 3 Закона о закупках участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:
1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с названным Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;
2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;
3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.
Указанное положение Закона о закупках носит императивный характер и приведенный в нем перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ должны применяться с учетом данного положения.
При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено частью 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.
Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.
Учитывая, что в рамках настоящего спора подлежат применению правовые положения Закона о закупках, суды решили вопрос о наличии у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение жалобы ООО «Ресурс» в связи с доводами жалобы о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.
В жалобе ООО «Ресурс» соответствующих доводов нет; доводы жалобы сводились к неустановлению в закупочной документации определенных требований к участникам закупки (о наличии аттестации у сотрудников).
Согласно пункту 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о конкурентной закупке должны быть указаны требования к участникам такой закупки.
По настоящему делу интерпретация управлением содержания жалобы основана на ошибочном толковании пункта 1 части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.
В данном случае ООО «Ресурс» обжаловало в антимонопольный орган не отсутствие той или иной обязательной к размещению информации, а выразило несогласие с размещенными организатором торгов требованиями к участникам закупки, что полностью исключает наличие у УФАС контрольного полномочия применительно к пункту 1 части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.
Поэтому суды сделали правильный вывод о том, что антимонопольный орган нарушил Закон № 223-ФЗ ввиду отсутствия правовых оснований для принятия и рассмотрения поступившей жалобы.
При принятии оспариваемого решения управлением не выявлены основания для возбуждения антимонопольного производства в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ, а также нарушения антимонопольного законодательства (в частности, статьи 17 Закона № 135-ФЗ).
Реализация соответствующих полномочий антимонопольным органом (в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции) может и должна рассматриваться безотносительно принятия незаконных решений в порядке статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ.
При констатации превышения УФАС своих контрольных полномочий иные доводы участников спора не влияют на оценку оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа.
Таковые не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя в экономической сфере.
Выводы судов являются законными и обоснованными.
Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
п о с т а н о в и л:
решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.12.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2018 по делу № А56-43125/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.
Председательствующий
И.О. Подвальный
Судьи
Л.Б. Мунтян
И.Г. Савицкая
