071/2023-79240(1)
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА
ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000
http://fasszo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Кудина А.Г., Толкунова В.М.,
при участии от общество с ограниченной ответственностью «Чистый След» Кочуровского А.А. (доверенность от 29.12.2022), от Департамента топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области Жирникова К.Ю. (доверенность от 30.05.2023),
рассмотрев 15.11.2023 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Чистый след» на решение Арбитражного суда Вологодской области от 12.05.2023 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2023 по делу
№ А13-10578/2022,
у с т а н о в и л:
общество с ограниченной ответственностью «Чистый След», адрес: 162627, Вологодская обл., г.Череповец, Октябрьский пр., д.75А, оф. 2, ОГРН 1143528004102, ИНН 3528213203, (далее – ООО «Чистый след», Общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с иском к Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области, адрес: 160000, г. Вологда, ул. Герцена, д. 2, ОГРН 1023500901654, ИНН 3525015806 (далее – Департамент финансов) о взыскании 4 830 140 руб. убытков (с учетом уточнения цены иска, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).
Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика Департамент топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области, адрес: 160012, г. Вологда, Советский пр., д. 80б, ОГРН 1103525002680, ИНН 3525236925 (далее – Департамент ТЭК, Департамент).
Решением суда от 12.05.2023, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 27.07.2023, Обществу отказано в удовлетворении иска.
В кассационной жалобе ООО «Чистый след» просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, удовлетворить иск, ссылаясь на обстоятельства дела, неправильное применение судами норм материального права, поскольку суды указали причины несогласия с выводами судов общей юрисдикции и не учли пункт 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2016 № 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена» (далее – Постановление Пленума № 63), однако сослались на Приказ Департамента ТЭК от 31.08.2022 № 85-р, который вынесен после нарушения прав Общества и к настоящему делу
не относится. Общество настаивает на том, что в рассматриваемом случае ответчик обязан компенсировать образовавшиеся у истца как регионального оператора убытки при осуществлении им регулируемой деятельности по оказанию услуг по вывозу твердых коммунальных отходов (ТКО) населения; иск доказан по праву и размеру.
Представители Департамента финансов, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).
В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы жалобы, а представитель Департамента ТЭК отклонил их по основаниям, изложенных в отзыве.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, в соответствии с протоколом о результатах проведения конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО) на территории Западной зоны Вологодской области от 06.04.2018 ООО «Чистый след» присвоен статус регионального оператора по обращению с ТКО на территории Западной зоны Вологодской области.
Департамент ТЭК и Общество 11.04.2018 заключили соглашение об организации деятельности по обращению с ТКО в Западной зоне Вологодской области, согласно которому Общество приняло на себя обязательства регионального оператора по обращению с ТКО до 11.04.2028.
Определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06.07.2022 № 66а-668/2022 отменено решение Вологодского областного суда от 10.03.2022 № 3а-89/2022, признан недействующим с даты принятия Приказ Департамента ТЭК от 08.12.2021 № 470-р «Об утверждении ООО «Чистый след» предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в Западной зоне Вологодской области».
Общество полагая, что ему причинены убытки, вызванные установлением Департаментом ТЭК на 2021 год в Западной зоне Вологодской области заниженных предельных единых тарифов по обращению с ТКО на услуги регионального оператора (Общества) обратилось в суд за возмещением убытков, которые по расчету истца составили 4 830 140 руб.
Расчет приведен от величины расчетной ошибки Департамента ТЭК за соответствующий период регулирования при установлении тарифа и представляет собой разницу между фондом оплаты труда, ошибочно установленной Департаментом при установлении тарифа и фондом оплаты труда.
Полагая, что ответчик обязан возместить данные убытки, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие в данном случае правовых и фактических оснований для удовлетворения иска.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, отвечают подлежащим применению нормам материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям искового производства.
Применение гражданско-правовой ответственности в форме возмещения убытков, в том числе к публично-правовым образованиям, требует в силу статей 15, 16 и 1069 ГК РФ совокупности следующих условий: противоправности действий (бездействия) причинителя убытков, причинной связи между противоправными действиями (бездействием) и убытками, и подтверждении размера понесенных убытков (пункт 20 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4(2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23.12.2020).
В соответствии со статьей 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
В пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).
Судами установлено, что Департамент ТЭК является органом исполнительной государственной власти Вологодской области, осуществляющим функции по утверждению предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами. Департамент принимает правовые акты по вопросам, относящимся к его полномочиям. Правовые акты Департамента, принятые в пределах его компетенции, являются обязательными для исполнения (пункты 3.3.1, 3.14.13 Положения); тарифы Обществу на 2021 год утверждались на экономически обоснованном уровне, льготные тарифы не устанавливались, межтарифная разница не предусматривалась.
Департамент ТЭК 17.12.2020 утвердил предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в Западной зоне Вологодской области на 2021 год приказом № 605-р (в редакции приказа от 23.12.2020 № 728-р).
Общество оспорило утвержденный тариф в связи с несогласием принятия в расчете тарифов расходов на оплату труда.
Решением Вологодского областного суда от 05.07.2021 по делу
№ 3а-320/2021, оставленным без изменения апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27.10.2021 № 66а1216/2021, кассационным определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23.03.2022 № 88а-5195/2022, приказ признан недействующим со дня принятия приложения к приказу Департамента ТЭК от 17.12.2020 № 605-р, суд обязал Департамент принять новый нормативный правовой акт.
Во исполнение судебных актов по делу № 3а-320/2021, Департамент утвердил на 2021 год тарифы приказом от 08.12.2021 № 470-р «Об утверждении ООО «Чистый след» предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в Западной зоне Вологодской области».
Общество повторно оспорило тарифы в связи с несогласием в расчете тарифов расходов на оплату труда.
Решением Вологодского областного суда от 10.03.2022 по делу
№ 3а-89/2022 требование Общества оставлено без удовлетворения.
Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06.07.2022 № 66а-668/2022 решение Вологодского областного суда от 10.03.2022 № 3а-89/2022 отменено, суд признал недействующим с даты принятия приказ Департамента ТЭК от 08.12.2021 № 470-р. Третий кассационный суд общей юрисдикции, рассмотрев дело 05.10.2022, апелляционное определение второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06.07.2022 № 66а-668/2022 оставил в силе.
Во исполнение апелляционного определения Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06.07.2022 № 66а-668/2022 Департамент ТЭК утвердил на 2021 год тарифы приказом от 31.08.2022 № 85-р «Об утверждении ООО «Чистый след» предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с ТКО в Западной зоне Вологодской области» со снижением относительно тарифов, которые установлены приказами от 17.12.2020 № 605-р и от 08.12.2021 № 470-р.
Общество не согласилось с тарифами, утвержденными приказом Департамента ТЭК от 31.08.2022 № 85-р и обжаловало их в Вологодский областной суд по причине несогласия с учетом в расчете тарифа расходов на оплату труда.
Решением Вологодского областного суда от 21.11.2022 по делу
№ 3а-280/2022 в удовлетворении административного иска об оспаривании приказа Департамента от 31.08.2022 № 85-р Обществу отказано. Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22.03.2023 № 66а-164/2023 решение Вологодского областного суда от 21.11.2022 по делу № 3а-280/2022 оставлено без изменения, при этом судебная коллегия согласилась с выводами суда первой инстанции, который отказывая в удовлетворении заявленных требований, проанализировал законодательство, регулирующее спорные правоотношения, решение Вологодского областного суда от 05.07.2021, апелляционные определения от 27.10.2021 № 66а-1216/2021, от 06.07.2022 № 66а-668/2022 и пришел к следующим выводам:
- оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с выводами судов по ранее рассмотренным спорам, соответствует законодательству, обладающему большей юридической силой, прав и законных интересов истца не нарушает;
- доводы жалобы, что размер фонда оплаты труда Общества является экономически необоснованным (что привело организацию в стадию банкротства), подлежат отклонению как голословные; порядок расчета по спорной статье расходов проверен и признан верным;
- ранее судебными актами установлена невозможность расчета тарифов ответчиком исключительно на основании статистической информации Вологдастата о среднемесячной начисленной заработной плате по полному кругу организаций (малым, средним, крупным) Вологодской области за 2019 год по видам экономической деятельности «водоснабжение; водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений»;
- в свою очередь Департаментом исполнена обязанность расчета тарифа на основании анализа совокупности данных, расчетным методом. Доводы о несоблюдении Департаментом порядка расчета расходов, установленного судебными актами, опровергаются экспертным заключением и установленными по делу обстоятельствами. При этом, у тарифного органа не было возможности
использовать сведения о средней заработной плате по региону по виду экономической деятельности организаций, поскольку Вологдастат не располагает полной информацией о среднемесячной начисленной заработной плате в расчете на одного работника в Вологодской области и городе Череповце по полному кругу организаций ЖКХ. Официальная статистическая информация о средней заработной плате в Вологодской области по полному кругу организаций ЖКХ в целом по экономике региона не представляется и не распространяется субъектами официального статистического учета Российской Федерации, а данные по крупным предприятиям металлургии, химической промышленности, оптико-механической, пищевой, фармацевтической промышленности не могли быть учтены Департаментом при определении средней заработной платы сотрудников регионального оператора;
-в виду того, что положения пункта 42 Основ ценообразования об установлении расходов на оплату труда с учетом Отраслевых тарифных соглашений не исключают необходимость документального подтверждения этих расходов в соответствии с пунктами 7, 8 Правил регулирования, не могут быть приняты во внимание и доводы Общества о том, что Департамент рассчитал затраты по указанной статье расходов без учета требований ОТС, где, в частности, указано на необходимость при расчете средней заработной платы учитывать размер средней заработной платы по полному кругу организаций в целом по экономике региона по данным Федеральной службы государственной статистики за предыдущий год с учетом ее индексации на индекс потребительских цен в соответствии с прогнозом Министерства экономического развития Российской Федерации (пункт 2.5 Рекомендаций по планированию экономически обоснованных расходов (средств) работодателей на оплату труда работников и иных расходов, обусловленных трудовыми отношениями в сфере жилищно-коммунального хозяйства).
По итогу судебная коллегия Второго апелляционного суда общей юрисдикции в названном деле пришла к выводу, что в системе произведенной тарифным органом (Департаментом) экспертной оценки и мотивированного анализа расчета расходов при установлении тарифов Обществу (в отсутствие представленных документов со стороны последнего) действия тарифного органа по определению расходов на оплату труда являются обоснованными и не нарушающими права и законные интересы истца.
Суды двух инстанция в настоящем деле на основании положений статьи 69 АПК РФ, во взаимосвязи с разъяснениями, содержащихся в пункте 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами», сочли, что принятые судебные акты по делу № 3а-280/2022 подтвердили законность и обоснованность тарифа, утвержденного на 2021 год приказом Департамента ТЭК от 31.08.2022 № 85-ри, а Общество повторно оспаривает необходимую валовую выручку, определенную Департаментом при утверждении тарифа на 2021 год.
Суды также обратили внимание на следующие моменты:
- в апелляционном определении суд общей юрисдикции не предписал Департаменту ТЭК применить среднемесячную заработную плату, сложившуюся в регионе по коммунальным и не коммунальным видам деятельности, для расчета расходов на оплату труда работников Общества на 2021 год и не сделал вывод об установленных им тарифах на уровне ниже или выше экономически обоснованного;
- суды общей юрисдикции, рассмотрев административные дела по административным искам Общества об оспаривании приказов Департамента ТЭК об утверждении тарифов на 2021 год, признав их недействующими, не пришли к выводу об установленных им тарифах на уровне ниже экономически обоснованного;
- само по себе признание недействующими приказов от 23.12.2020
№ 728-р и от 08.12.2021 № 470-р не свидетельствует о возникновении у истца убытков;
- суды установили, что Департамент неправильно определив плановые расходы истца на оплату труда на 2021 год, устранил ошибки, утвердив тарифы на услугу регионального оператора (Общества) приказом от 31.08.2022 № 85-р, со снижением во втором полугодии 2021 года относительно тарифов, ранее утвержденных приказами от 17.12.2020 № 605-р и от 08.12.2021 № 470-р, признанных недействующими.
Вышеизложенная позиция судов общей юрисдикции, позволила судам в данном деле придти к выводу о том, что в рамках дел № 3а-89/2022 и
№ 3а-320/2021 судами дана оценка экономической обоснованности плановых статей расходов, но обстоятельства, связанные с установлением, возникновением и наличием у Общества убытков, в рамках данных дел не рассматривались и не устанавливались.
Как правильно указали суды, доводы Общества о том, что у него возникли убытки из тарифного регулирования на 2021 год, несостоятельны.
Тарифы в сфере обращения с ТКО устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы ТКО. В соответствии с действующим законодательством, в необходимую валовую выручку регионального оператора по обращению с ТКО включаются расходы на их транспортирование, расходы операторов на их обработку и захоронение, собственные расходы регионального оператора. Определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Расходами признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты, а в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации, убытки налогоплательщика. Термин «выпадающие расходы» отсутствует в законодательстве, регулирующем тарифообразование в сфере обращения с отходами.
Разрешая вопрос о возмещении Обществу возможных убытков (в том числе в случае установления заниженного тарифа) суд округа обращает внимание на пункт 7 Постановления Пленума № 63, в котором разъяснено, что в случаях, когда регулируемая цена была вопреки требованиям закона установлена ниже экономически обоснованной и нормативный акт, в соответствии с которым она определялась, признан судом недействующим, участвовавший в ее формировании поставщик не вправе требовать взыскания доплаты в соответствующей части с потребителей ресурса. Компенсация имущественных потерь поставщика при этом осуществляется путем их учета в следующих периодах регулирования, а также посредством реализации иных способов защиты нарушенного права (статья 12 ГК РФ).
В соответствии с пунктом 11 Основ ценообразования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2016 № 484 (далее - Основы ценообразования) и пунктом 12 Методических указаний, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы России от
25.11.2016 № 1638/16 (далее - Методические указания), законодатель предусматривает категорию расходов «экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования тарифов при установлении тарифов». При этом названные расходы учитываются органом регулирования тарифов «при установлении тарифов для такой регулируемой организации в полном объеме не позднее чем на третий годовой период регулирования, следующий за периодом регулирования, в котором указанные расходы (недополученные доходы) были подтверждены бухгалтерской и статистической отчетностью». То есть механизм возмещения убытков, равно как и изъятие необоснованно полученного дохода в отчетном периоде, предусмотрен в следующем периоде регулирования.
При установлении тарифов на последующие периоды регулирования организация обязана представить документы, подтверждающие факт несения расходов. В случае неподтверждения несения расходов учтенная в тарифе сумма подлежит исключению из необходимой валовой выручки в полном объеме.
Согласно пункту 91 Основ ценообразования при корректировке необходимой валовой выручки операторов по обращению с ТКО, учитываемой при определении необходимой валовой выручки регионального оператора, необходимая валовая выручка регионального оператора корректируется на ту же величину; другие расходы, учитываемые в необходимой валовой выручке регионального оператора, ежегодно корректируются с учетом: отклонения фактических значений индекса потребительских цен и других индексов, предусмотренных прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, от значений, которые были использованы при установлении тарифов; изменений законодательства Российской Федерации; отклонения фактического объема (массы) твердых коммунальных отходов от объема (массы), учтенного при установлении тарифов; изменений территориальной схемы; возмещения расходов, предусмотренных пунктом 11 настоящего документа.
Корректировка необходимой валовой выручки регионального оператора по обращению с ТКО на очередной период регулирования рассчитывается по конкретной формуле (пункт 92 Методических указаний).
По общему правилу Департамент ТЭК при установлении тарифов на очередной период регулирования включает плановые расходы регулируемой организации. При этом, несовпадение плановых расходов с фактическими может иметь место по итогам осуществления организацией регулируемой деятельности, что само по себе не является нарушением действующего законодательства.
В том случае, если фактические расходы по указанной статье превысят утвержденные, регулируемая организация не лишена права обратиться в регулирующий орган с документами, подтверждающими экономически обоснованные расходы и понесенные убытки, для их учета и компенсации в последующем периоде регулирования тарифов.
Обществу тарифы на 2023 год установлены приказом Департамента от 17.12.2021 № 593-р «Об утверждении ООО «Чистый след» предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в Западной зоне Вологодской области» (далее – приказ Департамента от 17.12.2021 № 593-р).
При этом из пояснений ответчика следует, что в связи с корректировкой долгосрочных тарифов в приказ Департамента от 17.12.2021 № 593-р приказом Департамента от 29.11.2022 № 660-р внесены изменения, которые обусловлены
проведенным в 2022 году Департаментом анализом результатов деятельности ООО «Чистый след» за 2021 год (с оценкой экономически обоснованных и документально подтвержденных бухгалтерской документацией доходов и расходов регионального оператора за 2021 год) и по полученным результатам Департамент осуществил корректировку необходимой валовой выручки регионального оператора ООО «Чистый след» в сфере обращения с ТКО на очередной период регулирования 2023 год в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.
Это утверждение подтверждается материалами дела, согласно которым Департамент ТЭК провел экспертизу фактических расходов Общества за 2021 год и определил корректировку необходимой валовой выручки регионального оператора в связи с возмещением расходов и недополученных доходов, предусмотренных пунктом 12 Методических указаний, а также в связи с исключением необоснованно полученных доходов регионального оператора, предусмотренных пунктом 12 Основ ценообразования.
Так, по результатам проведенной экспертизы фактических показателей, сложившихся по итогам работы 2021 года, Департамент ТЭК установил, что региональный оператор (Общество) имеет необоснованно полученные доходы в размере 9 7043 450 руб., по итогам за 2021 год не имеет убытков по результатам основной регулируемой деятельности - деятельности регионального оператора и не испытывает недостатка в денежных средствах на ведение собственной хозяйственной деятельности.
Кроме того, по итогам работы регионального оператора за 2019 год определены необоснованно полученные доходы в размере 84 167 000 руб., которые подлежат исключению из необходимой валовой выручки регионального оператора на последующие периоды регулирования. Так, часть суммы
(67 333 600 руб.) исключена из необходимой валовой выручки за 2022 год, оставшаяся сумма в размере 16 833 400 руб. подлежит исключению в последующие периоды регулирования.
Такое установление необоснованно полученных доходов по итогам за 2019 год, его подход и результат в размере 84 167 000 руб. оспорены региональным оператором в Вологодском областном суде (решением Вологодского областного суда от 12.04.2022 № 3а-102/2022 Обществу отказано в удовлетворении исковых требований, апелляционным определением от 20.09.2022
№ 66а-697/2022 решение Вологодского областного суда от 12.04.2022 оставлено без изменения, апелляционная жалоба Общества - без удовлетворения).
Приказ Департамента от 17.12.2021 № 593-р (в редакции приказа Департамента от 29.11.2022 № 660-р на основании которого проведена корректировка) также является действующим, в судебном порядке не обжалован.
Таким образом, в рассматриваемом случае, с учетом вышеупомянутых обстоятельств, нельзя утверждать, что правовая позиция судов лишена должной материально-правовой и доказательственной основы.
Суды правомерно, в условиях состязательной судебной процедуры, исследовав необходимые и достаточные доказательства признали, что Общество не доказало исковые требования по праву и размеру.
По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.
Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1)
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
п о с т а н о в и л:
решение Арбитражного суда Вологодской области от 12.05.2023 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2023 по делу № А13-10578/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Чистый След» - без удовлетворения.
Председательствующий Л.Б. Мунтян
Судьи А.Г. Кудин
В.М. Толкунов
