Постановление АС Северо-Западного округа от 16.02.2018 № А05П-105/17

16 февраля 2018 года

Дело №

А05П-105/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

при участии от Департамента финансов и экономики Ненецкого автономного округа Костровой К.С. (доверенность от 05.10.2017),

рассмотрев в открытом судебном заседании 12.02.2018 кассационную жалобу Ненецкого автономного округа в лице Департамента финансов и экономики Ненецкого автономного округа на решение Арбитражного суда Архангельской области от 10.07.2017 (судья Скворцов В.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2017 (судьи Романова А.В., Зайцева А.Я., Шадрина А.Н.) по делу № А05П-105/2017,

                                               у с т а н о в и л:

Сельскохозяйственный производственный кооператив - КООПХОЗ «ЕРВ» (место нахождения: 166715, НАО, Заполярный р-н, п. Красное,                      ОГРН 1028301648451, ИНН 8300060076; далее - кооператив) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с исковым заявлением к Ненецкому автономному округу в лице Департамента финансов и экономики Ненецкого автономного округа (место нахождения: 166000, НАО, г. Нарьян-Мар,                 ул. Смидовича, 20, ОГРН 1078383000497, ИНН 2983006000; далее - департамент финансов) о взыскании 5 446 410 руб. 26 коп. убытков, возникших в связи с непредоставлением кооперативу субсидии на поддержку сельскохозяйственного производства в целях частичного финансирования обеспечения (возмещения) затрат, возникающих в связи с производством и реализацией сельскохозяйственной продукции оленеводства в соответствии с Законом Ненецкого автономного округа от 25.12.2015 № 171-ОЗ «Об окружном бюджете на 2016 год» (далее - Закон № 171-ОЗ) за период с декабря 2015 года по июль 2016 года (с учетом уменьшения размера исковых требований, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ; первоначальная сумма иска составляла 8 137 103 руб. 08 коп.).

Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа (место нахождения: 166000, НАО, г. Нарьян-Мар, ул. им. В.И. Ленина, 27В, ОГРН 1058383006208, ИНН 2983003263; далее - департамент природных ресурсов, департамент).

Решением суда от 10.07.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 12.10.2017, иск удовлетворен в полном размере.

В кассационной жалобе ее податель просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новое решение - об отказе в удовлетворении иска, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, судебную практику по данной категории споров, а равно выводы, отраженные во вступившем в законную силу решении Арбитражного суда Архангельской области от 17.03.2017 по делу № А05-12384/2016. Департамент финансов настаивает на отсутствии как материально-правовых, так и процессуальных предпосылок для удовлетворения иска.

В отзыве на жалобу департамент природных ресурсов также просит принять по делу новое решение.

Представители кооператива и департамента природных ресурсов, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284       АПК РФ).

В судебном заседании представитель департамента финансов поддержал доводы жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 22.12.2015 администрация Ненецкого автономного округа издала постановление № 442-п «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции оленеводства», вступившее в силу с 01.01.2016 (далее - Порядок № 442-п, Порядок).

Согласно пункту 1 Порядка № 442-п он устанавливает условия и порядок предоставления субсидий в целях частичного возмещения затрат, возникающих в связи с производством и реализацией сельскохозяйственной продукции оленеводства (мясо оленины в убойной массе и субпродуктов первой категории) на территории Ненецкого автономного округа (далее - субсидии), порядок возврата субсидий в окружной бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, а также порядок возврата в текущем финансовом году остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашением о предоставлении субсидий.

Право на получение субсидий имеют юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальные предприниматели и физические лица, производящие продукцию оленеводства и реализующие ее на территории Ненецкого автономного округа (далее - заявители) (пункт 2 Порядка).

Субсидии предоставляет Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа (департамент природных ресурсов) ежемесячно на безвозмездной и безвозвратной основе в пределах средств, установленных законом Ненецкого автономного округа об окружном бюджете на соответствующий финансовый год, в соответствии со сводной бюджетной росписью окружного бюджета и кассовым планом (пункт 3 Порядка).

Согласно подпункту 1 пункта 4 Порядка субсидии предоставляются юридическим лицам:

- по ставке 150 000 рублей за 1 тонну мяса оленины в убойной массе и субпродуктов первой категории в случае их реализации организациям, осуществляющим последующую (промышленную) переработку продукции оленеводства в городе Нарьян-Маре, деятельность которых предусматривает производство мясной продукции не менее 600 тонн в год, в том числе полуфабрикатов, готовых и консервированных продуктов из мяса оленины;

- по ставке 40 000 рублей за 1 тонну мяса оленины в убойной массе и субпродуктов первой категории в случае их реализации прочим потребителям по цене не более 270 000 рублей за одну тонну и объеме реализации не более 10 тонн.

Кооператив и общество с ограниченной ответственностью «Ерв» (далее - ООО «Ерв») обратились в суд с административным иском об оспаривании подпункта 1 пункта 4 Порядка, ссылаясь на противоречие соответствующей нормы права статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -    БК РФ), а также статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ), запрещающей органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к созданию дискриминационных условий.

Решением суда Ненецкого автономного округа от 18.05.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 24.08.2016 № 63-АПГ16-2 решение суда Ненецкого автономного округа от 18.05.2016 отменено, принято новое решение, которым административный иск кооператива и ООО «Ерв» удовлетворен. Подпункт 1 пункта 4 Порядка признан недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Указанным выше апелляционным определением установлено следующее.

В г. Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа промышленную переработку мяса оленины и выпуск мясной продукции в объеме свыше          600 тонн в год осуществляет только одно предприятие - акционерное общество «Мясопродукты», при этом на территории Ненецкого автономного округа имеются иные предприятия, занимающиеся тем же видом деятельности, но с меньшими объемами производства.

Таким образом, в соответствии с предусмотренным порядком субсидирования предоставление субсидий производителям мяса оленины в повышенном размере - 150 000 рублей за одну тонну мяса в убойном весе и субпродуктов первой категории возможно лишь в случае реализации данной продукции акционерному обществу «Мясопродукты», что побуждает сельскохозяйственных производителей округа при выборе потребителя своей продукции действовать определенным образом и в интересах одного хозяйствующего субъекта - акционерного общества «Мясопродукты», способствует ограничению конкуренцию среди субъектов предпринимательской деятельности, занимающихся промышленной переработкой мяса оленины на территории Ненецкого автономного округа.

Кроме того, реализация оспариваемой нормы фактически предоставляет акционерному обществу «Мясопродукты» возможность приобретения продукции оленеводства по более низким ценам, способствует снижению понесенных предприятием затрат и тем самым ставит его в неравное (более выгодное) положение по отношению к иным предприятиям - переработчикам продукции оленеводства на территории Ненецкого автономного округа.

При отсутствии закрепленной в оспариваемом нормативном правовом акте зависимости между фактическими затратами на производство мяса оленины и размером предоставляемой субсидии, для сельскохозяйственных предприятий округа, реализующих продукцию оленеводства акционерному обществу «Мясопродукты» (в отличие от сельскохозяйственных организаций, реализующих продукцию оленеводства иным перерабатывающим предприятиям) каких-либо ограничений цены продажи или объемов реализации мяса оспариваемым Порядком не установлено, что также свидетельствует о создании оспариваемой нормой дискриминационных условий доступа на товарный рынок разных производителей.

Предоставляя акционерному обществу «Мясопродукты», а также сельскохозяйственным предприятиям округа, реализующим свою продукцию данному обществу, преимущества в виде более выгодных условий ведения хозяйственной деятельности, оспариваемый подпункт 1 пункта 4 Порядка свидетельствует о создании дискриминационных условий и нарушении принципа запрета необоснованных предпочтений, ограничению конкуренции для других организаций, занимающихся переработкой продукции оленеводства на территории Ненецкого автономного округа, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В связи с этим по настоящему делу суды констатировали, что кооператив в декабре 2015 и в 2016 году не продавал мясо и субпродукты оленины АО «Мясопродукты», а реализовывал их ООО «Ерв», которое также осуществляет переработку мяса и выпуск продукции из мяса оленины в г. Нарьян-Маре, то есть принятый подпункт 1 пункта 4 Порядка нарушал права и законные интересы кооператива, так как субсидии, в связи с реализацией мяса и субпродуктов ООО «Ерв», по ставке 150 000 руб. за тонну не подлежали выплате из-за незаконно установленных условий производственной мощности организации переработчика.

Кооператив 19.01.2016 направил в департамент природных ресурсов пакет документов о предоставлении субсидии за декабрь 2015 года.

Департамент природных ресурсов 28.01.2016 за № 587 направил проект соглашения о предоставлении субсидий на возмещение части затрат на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции оленеводства (притом что соглашение предусматривало текст подпункта 1 пункта 1.2.5 о предоставлении субсидий юридическим лицам, аналогичный тексту подпункта 1 пункта 4 Порядка, также содержал дискриминационные условия).

Кооператив письмом от 08.02.2016 № 27 направил заявление и документы на предоставление субсидий за январь 2016 года, затем письмом от 10.02.2016 № 29 направил департаменту подписанное соглашение о предоставлении субсидий с протоколом разногласий от 01.02.2016, в редакции кооператива исключались дискриминационные условия из подпункта 1 пункта 1.2.5 соглашения.

Департамент письмом от 12.02.2016 № 1032 отклонил протокол разногласий и не подписал соглашение со ссылкой на то, что условия предоставления субсидий указанные в подпункте 1 пункта 1.2.5 соглашения установлены Порядком.

Несмотря на судебный акт Верховного суда Российской Федерации, предупреждение и возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу, администрация округа как высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации никаких своевременных действий в отношении признанного недействующим нормативного правового акта не приняла. Иными словами, нормативного правового акта во исполнение Закона № 171-ОЗ в части предоставления субсидий юридическим лицам или изменений в Порядок № 442-п не вносилось, выплата субсидий в соответствии с Порядком производилась за счет средств окружного бюджета до июля 2017 года включительно.

При таких обстоятельствах суды сочли, что при наличии средств окружного бюджета до и после признания нормативного правового акта Ненецкого автономного округа противоречащим федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, кооператив был незаконно ограничен в праве на получение субсидии за счет средств окружного бюджета. За счет этого бюджета  иным юридическим лицам были созданы необоснованные преимущества при производстве и реализации оленины в убойной массе и субпродуктов первой категории.

Вместе с тем суды отметили, что до принятия признанного судом недействующим Порядка (до декабря 2015 года) и начиная с декабря 2016 года кооператив получал указанную субсидию за счет средств окружного бюджета.

В соответствии с заявлениями о предоставлении субсидий и приложенными к материалам дела документам, которые были направлены в департамент природных ресурсов, кооператив произвел и реализовал мясо оленины и субпродуктов на территории Ненецкого автономного округа с декабря 2015 года по июль 2016 года - 40,499004 тонн, в связи с чем, наравне с другими производителями мяса оленины в округе, при тех же условиях, получил бы субсидии при реализации организации переработчику по ставке 150 000 руб. за тонну, при реализации прочим потребителям по ставке 40 000 руб. за тонну, в общей сумме субсидий 5 446 410 руб. 26 коп.

Эти субсидии кооперативом не получены из средств бюджета округа 2016 года в результате неправомерных действий администрации Ненецкого автономного округа по изданию Порядка, противоречащего пункту 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ (запрет на создание дискриминационных условий).

Означенные факты являются основанием рассмотренного судами иска.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие правовых и фактических оснований для удовлетворения иска кооператива.

Как указали суды, поскольку нормативными актами Ненецкого автономного округа предусмотрен заявительный характер предоставления субсидий на возмещение части затрат на производство и реализацию продукции оленеводства, то обязанность публично-правового образования выплатить соответствующую денежную сумму возникает непосредственно из регионального нормативного акта по получении заявки на предоставление субсидии, отвечающей установленными нормативным актом требованиям (без учета положений, признанных противоречащими действующему законодательству о защите конкуренции).

Судами отклонены доводы ответчика и третьего лица относительно того, что истец не понес никаких затрат на производство и реализацию продукции оленеводства, поскольку реализовывал данную продукцию аффилированному лицу. Эти доводы оценены судами как не соответствующие утвержденному Порядку, не ставящему получение субсидии в зависимость от фактического несения юридическими лицами затрат на производство и реализацию продукции оленеводства.

Суды посчитали доказанным документальное подтверждение фактической реализации истцом продукции оленеводства в целях получения субсидии;  расчет суммы субсидии признали правильным и удовлетворили иск полностью.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции  находит ее обоснованной и подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В силу статьи 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В статье 1069 ГК РФ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Условиями наступления ответственности, предусмотренной статьей      1069 ГК РФ, являются наличие вреда, размер вреда, противоправное поведение причинителя вреда, а также причинная связь между противоправным поведением и наступившим вредом.

Таким образом, лицо, требующее возмещения причиненных ему убытков, обязано доказать факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей (совершение незаконных действий или бездействия) либо противоправного поведения, наличие причинно-следственной связи между этим фактом и понесенными убытками, а также размер убытков.

Кроме того, такое лицо должно доказать, что принимало все зависящие от него меры для предотвращения (уменьшения) убытков (статья 1083 ГК РФ).

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий, необходимых для применения ответственности в виде взыскания убытков, влечет отказ в удовлетворении иска.

В данном случае кооператив счел, что в связи с неполучением субсидии из бюджета он понес убытки.

Вместе с тем согласно пункту 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Согласно пункту 3 статьи 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Порядок предоставления субсидий из бюджетов различных уровней регулируется бюджетным законодательством.

Такие расходные обязательства субъекта Российской Федерации как субсидии устанавливаются органами государственной власти этого субъекта самостоятельно, регулируются нормами бюджетного законодательства, исполняются за счет собственных доходов и представляются юридическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на безвозмездной и безвозвратной основе. Следовательно, субсидии не являются результатом какой-либо экономической деятельности истца, а компенсация части затрат не может приравниваться к получению дохода; как следствие, финансовые последствия, связанные с неполучением субсидий, не могут квалифицироваться как ущерб в виде упущенной выгоды.

В данном случае истец понимает под вредом в смысле статьи 1069ГК РФ неблагоприятные последствия в виде невозможности получения субсидии, а не убытки, предусмотренные статьей 15 ГК РФ; иск по сути направлен на преодоление законной силы решения Арбитражного суда Архангельской области от 17.03.2017 по делу № А05-12384/2016.

Этим судебным решением кооперативу отказано в удовлетворении исковых требований к департаменту природных ресурсов об обязании заключить соглашение о предоставлении субсидий на возмещение части затрат на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции оленеводства (в редакции истца, изложенной в протоколе разногласий от 01.02.2016) и взыскании 8 137 103 руб. 08 коп.

По делу № А05-12384/2016 суд (безотносительно вопроса о правовой квалификации) учел те же обстоятельства (основания заявленных требований), фактические действия кооператива и департамента природных ресурсов по реализации требований Порядка № 442-п, констатировал отсутствие у департамента природных ресурсов предусмотренных Порядком и бюджетным законодательством условий для заключения соглашения о предоставлении субсидий (в редакции истца), нарушение кооперативом пункта 7 Порядка.

При этом суд отметил, что какие-либо действия (бездействие) или ненормативные правовые акты ответчика в соответствии с правилами главы 24 АПК РФ истцом не оспариваются.

Суд также подчеркнул, что удовлетворение иска и обязание судом ответчика заключить с истцом соглашение в его редакции означало бы определение для отдельного юридического лица индивидуальных условий выплаты и размера субсидии, не предусмотренных на 2016 год для остальных юридических лиц, производящих продукцию оленеводства и реализующих ее на территории Ненецкого автономного округа, что не допускается указанными выше нормативными документами. Поскольку в соответствии с положениями статьи 78 БК РФ, пунктом 11 статьи 15 Закона № 171-ОЗ субсидии юридическим лицам предоставляются на основании заключаемых соглашений (договоров) о предоставлении субсидий, в отсутствие соглашения между департаментом и кооперативом оснований для взыскания с ответчика заявленных сумм субсидии не имеется.

В силу пунктов 5, 5.1 и 9 статьи 78 БК РФ предусмотрено заключение договоров (соглашений) о предоставлении субсидий; в рассматриваемом случае такое соглашение подписано не было.

Ввиду предмета и основания иска кооператива по настоящему делу надлежит также учитывать следующее.

Представленный истцом расчет убытков не может быть принят судом в связи с признанием недействующим подпункта 1 пункта 4 Порядка № 442-п, устанавливающего методику определения размера субсидии.

Суды ошибочно сочли, что Порядок № 442-п не ставит получение субсидии в зависимость от фактического несения юридическими лицами затрат на производство и реализацию продукции оленеводства.

Отсутствие закрепленной в положениях Порядка № 442-п зависимости между фактическими затратами на производство мяса оленины и размером предоставляемой субсидии не означает, что факт несения соответствующих затрат как таковой не имеет правового значения. Пункт 1 Порядка четко определяет цели субсидий - частичное возмещение затрат, возникающих в связи с производством и реализацией сельскохозяйственной продукции оленеводства (мясо оленины в убойной массе и субпродуктов первой категории) на территории Ненецкого автономного округа.

В связи с этим суд кассационной инстанции считает, что суды оставили без должного внимания довод ответчика (ввиду аффилированности кооператива и ООО «Ерв») о необходимости представить документы, подтверждающие произведенные расчеты между кооперативом и ООО «Ерв» с тем, чтобы подтвердить фактические затраты, понесенные в связи с производством и реализацией продукции. Только при наличии таких затрат можно ставить вопрос о субсидиях (пункты 7 и 8 Порядка).

Кооператив не оспаривает факт аффилированности, но при этом платежных документов не представил (располагая к тому всеми процессуальными возможностями). Тем самым прозрачность затратного механизма им до конца не раскрыта и не подтверждена.

При изложенных обстоятельствах исковые требования к материальному истцу - Ненецкому автономному округу полностью лишены правовых и фактических оснований.

По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.

Выводы судов основаны на ошибочном толковании норм материального права в конкретном случае.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

                                           п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 10.07.2017 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2017 по делу № А05П-105/2017 отменить.

В удовлетворении иска отказать.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

О.А. Алешкевич

А.Г. Кудин