АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
г. Краснодар
Дело № А15-502/2017
09 ноября 2017 года
Резолютивная часть постановления объявлена 01 ноября 2017 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 09 ноября 2017 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Посаженникова М.В. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица – Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан (ИНН <***>; ОГРН <***>) – ФИО1 (доверенность от 07.02.2017) и ФИО2 (доверенность от 30.01.2017), в отсутствие в судебном заседании заявителя – Администрации муниципального района «Табасаранский район» Республики Дагестан (ИНН <***>, ОГРН <***>), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Администрации муниципального района «Табасаранский район» Республики Дагестан на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2017 (судьи Цигельников И.А., Афанасьева Л.В., Параскевова С.А.) по делу № А15-502/2017, установил следующее.
Администрация МР «Табасаранский район» (далее – администрация, муниципальный район) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании незаконным и отмене представления от 25.01.2017 Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан (далее – служба, надзорный орган).
Решением от 05.05.2017 суд удовлетворил заявленное муниципальным районом требование в части, признав незаконным и отменив пункт 1 оспариваемого предписания службы в части фиксации нарушений муниципальным районом «Табасаранский район» статей 38, 158, 162 и 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) – нецелевого расходования бюджетных средств: 16 769,6 тыс. рублей расходов по заработной плате и начислениям на неё персоналу, непосредственно связанному с обслуживанием зданий и оборудования в дошкольных образовательных учреждениях, предусмотренные и профинансированные в 2014 – 2015 годах за счет субвенций республиканского бюджета Республики Дагестан, предоставленных бюджетам муниципальных районов (городских округов) для реализации основанных общеобразовательных программ (Гостандарт в образовании); 5 346 тыс. рублей расходов на капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря, укрепления материально-технической базы и разработку проектно-сметной документации для проведения капитального ремонта и строительства школы в с. Ничрас Табасаранского района, выданных из республиканского бюджета за счет средств субсидий общеобразовательным учреждениям. В удовлетворении остальной части заявленного администрацией требования суд отказал.
Суд первой инстанции посчитал не основанными на законе и материалах проверки выводы службы, изложенные в пункте 1 оспариваемого предписания о нецелевом расходовании бюджетных средств в сумме 16 769,6 тыс. рублей расходов по заработной плате и начислениям на неё персоналу, непосредственно связанному с обслуживанием зданий и оборудования в дошкольных образовательных учреждениях, предусмотренные и профинансированные в 2014 – 2015 годах за счет субвенций республиканского бюджета Республики Дагестан, предоставленных бюджетам муниципальных районов (городских округов) для реализации основанных общеобразовательных программ (Гостандарт в образовании) и 5 346 тыс. рублей расходов на капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря, укрепления материально-технической базы и разработку проектно-сметной документации для проведения капитального ремонта и строительства школы в с. Ничрас Табасаранского района, выданных из республиканского бюджета за счет средств субсидий общеобразовательным учреждениям. Вместе с тем, в остальной части суд признал оспариваемое представление службы законным и обоснованным.
Постановлением от 17.07.2017 суд апелляционной инстанции отменил решение суда от 05.05.2017 в части удовлетворения заявленного администрацией требования, в отмененной части в удовлетворении заявленного муниципальный районом требования отказал. Постановление суда апелляционной инстанции мотивировано отсутствием оснований для удовлетворения заявленного администрацией требования, поскольку оспариваемое представление службы является законным в части выводов, изложенных в пункте 1 о нецелевом расходовании бюджетных средств в сумме 16 769,6 тыс. рублей расходов по заработной плате и начислениям на неё персоналу, непосредственно связанному с обслуживанием зданий и оборудования в дошкольных образовательных учреждениях, предусмотренные и профинансированные в 2014 – 2015 годах за счет субвенций республиканского бюджета Республики Дагестан, предоставленных бюджетам муниципальных районов (городских округов) для реализации основанных общеобразовательных программ (Гостандарт в образовании) и 5 346 тыс. рублей расходов на капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря, укрепления материально-технической базы и разработку проектно-сметной документации для проведения капитального ремонта и строительства школы в с. Ничрас Табасаранского района, выданных из республиканского бюджета за счет средств субсидий общеобразовательным учреждениям.
В кассационной жалобе администрация просит постановление апелляционной инстанции отменить в части отказа в удовлетворении заявленного администрацией требования, в указанной части оставить в силе решение суда первой инстанции. Податель кассационной жалобы полагает, что суд апелляционной инстанции неправильно применил нормы права, а выводы суда апелляционной инстанции не соответствуют установленным по делу обстоятельствам. Администрация указывает, что Федеральным законом 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон № 273-ФЗ) и иными нормативными правовыми актами четко не определены понятия «расходы на содержание зданий и «расходы на оплату коммунальных платежей», в связи с чем, администрация руководствовалась нормой пункта 8 статьи 2 Закона Республики Дагестан от 30.12.2013 № 109 «О методике распределения субвенций из республиканского бюджета Республики Дагестан, предоставляемых местным бюджетам на обеспечение прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях», в редакции, действовавшей в спорном периоде (далее – Закон № 109), и Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных муниципальных услуг в сфере образования, утвержденными Министерством образования и науки и доведенными письмами от 01.10.2013 № 08-1408 и 31.07.2014 № 08-1002 (далее – Методические рекомендации); выводы суда апелляционной инстанции о содержании спорных единиц технического персонала за счет субсидий на реализацию общеобразовательных программ не основаны на материалах дела. 5 346 тыс. рублей расходов на капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря, укрепления материально-технической базы и разработку проектно-сметной документации для проведения капитального ремонта и строительства школы в с. Ничрас Табасаранского района, выданных из республиканского бюджета за счет средств субсидий общеобразовательным учреждениям не производились.
В отзыве на кассационную жалобу служба просит оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения, полагая, что оно принято в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела, служба на основании распоряжения от 05.09.2016 № 06-11/36 провела выездную плановую проверку соблюдения администрацией бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджета муниципального образования, целевого и эффективного использования средств, выделенных из республиканского бюджета Республики Дагестан, в том числе в рамках Республиканской инвестиционной программы, а также соблюдения законодательства о контрактной системе за 2014 – 2015 годы.
По результатам проведенной проверки надзорный орган составил сводный акт проверки от 21.12.2016 № 03-15/17-2016 соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджета Администрации, целевого и эффективного использования бюджетных средств, а также соблюдения законодательства о размещении заказов за 2014 – 2015 годы и 25.01.2017 вынес администрации представление № 03-10/2017, в котором зафиксированы факты нецелевого, неправильного и неэффективного использования администрацией бюджетных средств на общую сумму – 1 263 971 500 рублей.
Не согласившись с представлением надзорного органа, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.
Муниципальный район обжалует постановление суда апелляционной инстанции в части отмены решения суда первой инстанции и отказа в удовлетворении заявленного администрацией требования
В соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, принятых арбитражным судом, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявленного администрацией требования о признании незаконным и отмене оспариваемого представления, относительно выводов, изложенных в пункте 1 оспариваемого предписания о нецелевом расходовании бюджетных средств в сумме 16 769,6 тыс. рублей расходов по заработной плате и начислениям на неё персоналу, непосредственно связанному с обслуживанием зданий и оборудования в дошкольных образовательных учреждениях, предусмотренные и профинансированные в 2014 – 2015 годах за счет субвенций республиканского бюджета Республики Дагестан, предоставленных бюджетам муниципальных районов (городских округов) для реализации основанных общеобразовательных программ (Гостандарт в образовании), установив, что основанием для фиксации службой нарушений администрацией статей 38, 158, 162 и 306.4 Кодекса явилось нецелевое использование 16 769,6 тыс. рублей бюджетных средств, израсходованных в нарушение Закона № 273-ФЗ на заработную плату и начисления на нее персоналу, непосредственно связанному с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работникам, обеспечивающим функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания, а также медицинских сестер в дошкольных образовательных учреждениях. При этом суд апелляционной инстанции исходил из следующего.
Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулируются Законом № 273-ФЗ, который устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования.
На основании подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пункта 3 части 1 статьи 8 Закона № 273-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Законом № 109 установлены нормативы расходов для определения размера субвенций местным бюджетам из республиканского бюджета, а также методика расчета нормативов и методика распределения субвенции между муниципальными образованиями Республики Дагестан.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона № 109, общий объем расходов, необходимый для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда работников образовательных учреждений, учебных и хозяйственных расходов не учитывает, расходы на питание детей, содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.
Частью 1 статьи 52 Закона № 273-ФЗ предусмотрено, что в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.
Согласно пунктам 1, 3, 5 части 1 статьи 9 Закона № 273-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования отнесены: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.
В соответствии с пунктом 34 статьи 2 Закона № 273-ФЗ присмотр и уход за детьми – это комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня. К созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми относятся организация питания, медицинское обслуживание, соблюдение санитарно-гигиенических требований к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях. При предоставлении услуги по присмотру и уходу за детьми должны учитываться санитарно-эпидемиологические правила и нормативы. Данные полномочия относятся к полномочиям органов местного самоуправления, в том числе в части финансирования расходов на оплату труда, занятых на перечисленных работах работников муниципальных образовательных организаций.
Разделом II Методических рекомендаций установлено, что Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования (ФГОС ДО) определяет требования к кадровому обеспечению образовательного процесса, которые, наряду с требованиями к предметно-пространственной среде и материально-техническому обеспечению реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования, являются основанием для определения необходимых затрат, учитываемых при расчете нормативов финансового обеспечения.
За счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда следующих категорий работников, осуществляющих, в соответствии с ФГОС ДО, реализацию Программы: воспитатели, в том числе старшие воспитатели; прочие педагогические работники, с учетом требований примерных образовательных программ дошкольного образования, в том числе руководители, работники, инструкторы по физкультуре, концертмейстеры, педагоги дополнительного образования, педагоги-организаторы, социальные педагоги, педагоги-психологи, руководители физического воспитания, учителя-дефектологи, учителя-логопеды, методисты и пр.; учебно-вспомогательный персонал, в том числе младшие воспитатели, помощники воспитателей и пр.; административно-управленческий и обслуживающий персонал, за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми.
Суд апелляционной инстанции сославшись на Методические рекомендации, сделал вывод о том, что в нормативы затрат на реализацию основной образовательной программы дошкольного образования (далее – Программа) не может быть включена заработная плата персонала, непосредственно связанного с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работников, обеспечивающих функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания (истопники, кочегары, операторы бойлерных, водители, грузчики, кладовщики, подсобные рабочие, слесари-сантехники и прочее). К расходам органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут быть отнесены расходы на содержание зданий и оплату коммунальных услуг.
Суд апелляционной инстанции указал, что при определении размера субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Республики Дагестан должны учитываться расходы на оплату труда тех работников обслуживающего персонала, которые осуществляют реализацию образовательной программы. Расходы на оплату труда иных работников обслуживающего персонала учету не подлежат. Указанные работники (дворники, прачки, сторожа, кочегары, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, повара, помощники поваров) не участвуют и не могут участвовать в образовательном процессе, их трудовые функции не связаны с реализацией образовательных программ, а относятся к обеспечению организации образовательного процесса.
При этом суд апелляционной инстанции не учел, что в том же разделе II Методических рекомендаций (абзац 6) указано, что в соответствии с объемом государственных гарантий и прав на получение дошкольного образования, закрепляемых ФГОС ДО, за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда работников, осуществляющих реализацию Программы, в том числе руководящих и административно-хозяйственных работников, работников, обеспечивающих финансовую и хозяйственную деятельность, охрану жизни и здоровья детей, в том числе руководителей организации, их заместителей, в том числе заместителей по безопасности, бухгалтеров, экономистов, инспекторов по охране труда, документоведов, программистов, экспертов, специалистов по кадрам, делопроизводителей, кассиров, специалистов планово-экономических отделов, техники, заведующих хозяйством, рабочих по уборке зданий, уборщиц, рабочих по комплексному обслуживанию и уборке территории, дворников, охранников, рабочих бассейна, медицинских работников (за исключением медицинских работников, обеспечивающих оказание первичной медико-санитарной помощи, прохождение периодических медицинских осмотров и диспансеризации), в том числе медицинских сестер по диетическому питанию, и пр., за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми.
В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 28 Закона № 273-ФЗ установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к компетенции образовательной организации. Образовательная организация самостоятельно принимает решение о том, какие работники будут участвовать в реализации Программы. Устанавливаемые нормативы финансового обеспечения должны обеспечивать возможность организаций при реализации Программы осуществлять расходы по оплате труда и выплате начислений по оплате труда необходимых работников, обеспечивающих реализацию программы, в том числе из представленных категорий работников. Количество необходимых работников в расчете на одну услугу по реализации Программы определяется органом государственной власти субъектов Российской Федерации, исходя из требований ФГОС ДО, санитарно-эпидемиологических нормативов, сложившейся специфики работы в дошкольных образовательных организациях региона, а также региональных факторов, определяющих возможности и потребности в кадровом обеспечении реализации Программы. Были ли установлены такие нормативы финансового обеспечения, в частности относительно указанных в предписании работников, суд не выяснил. Суд апелляционной инстанции не установил также, кто из названных в предписании работников непосредственно связан с обслуживанием зданий и оборудования.
При таких обстоятельствах, вывод суда апелляционной инстанции о том, что в результате труда спорных работников осуществляются полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные пунктами 3, 5 части 1 статьи 9 Закона № 273-ФЗ, в связи с чем расходы на оплату их труда должны осуществляться за счет нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (т. е. средств местного бюджета), а не за счет, средств субвенций из республиканского бюджета Республики Дагестан, является преждевременным.
Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленного администрацией требования в части признания незаконным и отмены оспариваемого представления, относительно выводов, изложенных в пункте 1 оспариваемого предписания о нецелевом расходовании бюджетных средств в сумме 5 346 тыс. рублей, направленных на капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря, укрепления материально-технической базы и разработку проектно-сметной документации для проведения капитального ремонта и строительства школы в с. Ничрас, суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что направление администрацией субсидии из республиканского бюджета Республики Дагестан в сумме 5 346 тыс. рублей на строительство нового объекта муниципальной собственности, в соответствии со статьей 306.4 Кодекса является нецелевым использованием бюджетных средств.
При этом суд апелляционной инстанции, согласившись с выводами службы, изложенными в акте проверки, исходил из того, что субсидии из республиканского фонда софинансирования расходов не предоставляются для строительства общеобразовательных учреждений, в указанных целях средства фонда предоставляются только дошкольным учреждениям, поэтому 5 346 тыс. рублей незаконно направлены из республиканского бюджета на строительство нового муниципального объекта.
Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не оценил доводы администрации о том, что денежные средства из бюджета Республики Дагестан в виде средств субсидий на софинансирование расходных обязательств муниципального района Ничирасской школе не направлялись, со ссылкой на бюджетную справку от 10.04.2013 № 277/31, ведомственную структуру расходов бюджета МР «Табасаранский район» Республики Дагестан на 2014 год (том 2, л.д. 37), отчеты общеобразовательных учреждений Табасаранского района.
Подлежит дополнительному исследованию и оценке довод администрации о том, что денежные средства на строительство нового корпуса Ничирасской школы в размере 10 346 тыс. рублей выделены из бюджета района за счет собственных доходов районного бюджета.
Приняв довод службы о том, что целевые средства республиканского бюджета в размере 5 346 тыс. рублей в 2013 году администрацией были перечислены на счет МКОУ Ничрасская СОШ, которая в свою очередь перечислила эти средства на счет МКАУ «Службы единого заказчика-застройщика» муниципального района Табасаранский район» по договору об оказании услуг от 28.08.2013 № 2, со ссылкой на отчет за 2013 год (проверка проведена за 2014 – 2015 годы), суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что до 2015 года указанные целевые средства (5 346 тыс. рублей) оставались в остатке на счету МАУ «Службы единого заказчика-застройщика», в 2015 году заключено соглашение к договору от 28.08.2013 № 2, на основании которого эти средства возвращены на счет МКОУ «Ничрасская СОШ», что подтверждается платежным поручением от 03.06. 2015 № 80. При этом согласно представленной в материалы дела ксерокопии платежного поручения от 03.06.2015 № 80 на счет Ничрасской СОШ на строительство Ничрасской школы перечислено 10 333 366 рублей. Данному обстоятельству со ссылкой на конкретные доказательства суд апелляционной инстанции оценку не дал. Довод администрации о том, что субсидии республиканского бюджета в сумме 5 346 тыс. рублей были использованы в 2013 году в соответствии с их целевым назначением, судом не исследовался.
При таких обстоятельствах, постановление суда апелляционной инстанции является недостаточно обоснованным и подлежит отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть, что в соответствии с пунктом 8 статьи 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации письменные доказательства представляются в арбитражный суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии, тогда как в материалы дела представлены, в том числе, незаверенные ксерокопии документов.consultantplus://offline/ref=C63F7F78E087429AC560D8B105011B9C84192B58F5C079796B2D1E337115E8F654CB52FFDD04EE43R5T8Q
При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть изложенное, выяснить и исследовать фактические обстоятельства по делу, оценить представленные доказательства и доводы участвующих лиц, как в отдельности, так и в их совокупности, учитывая положения норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и принять решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.
ПОСТАНОВИЛ:
постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2017 по делу № А15-502/2017 отменить.
Направить дело на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий Л.Н. Воловик
Судьи М.В. Посаженников
Л.А. Черных
