ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11 «А», тел. 273-36-45
www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aac.arbitr.ru
апелляционной инстанции по проверке законности и
обоснованности определения арбитражного суда,
не вступившего в законную силу
18 января 2019 года Дело №А55-11292/2018
г. Самара
Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2019 года
Постановление в полном объеме изготовлено 18 января 2019 года
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Кувшинова В.Е.,
судей Лихоманенко О.А., Драгоценновой И.С.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Меликян О.В.,
с участием в судебном заседании:
представителя публичного акционерного общества «Т Плюс» – Родомакиной Н.В. (доверенность от 27.10.2017),
представитель Администрации городского округа Сызрань – не явился, извещен надлежащим образом,
представитель МУП «Жилищно-эксплуатационная служба» – не явился, извещен надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании 16 января 2019 года в помещении суда апелляционную жалобу публичного акционерного общества «Т Плюс»
на определение Арбитражного суда Самарской области от 14 ноября 2018 года по делу №А55-11292/2018 (судья Гордеева С.Д.),
по заявлению публичного акционерного общества «Т Плюс» (ОГРН 1056315070350, ИНН 6315376946), г.Самара,
к Администрации городского округа Сызрань, г.Сызрань,
третье лицо:
МУП «Жилищно-эксплуатационная служба» г.о. Сызрань, г.Сызрань,
о признании незаконным постановления,
УСТАНОВИЛ:
публичное акционерное общество «Т Плюс» (далее - заявитель, общество, ПАО «Т Плюс») обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Администрации городского округа Сызрань (далее – администрация) о признании недействительным постановление № 3038 от 20.09.2017 в части включения в прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества г.о. Сызрань на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов в подраздел 2.3. «Муниципальные унитарные предприятия» раздела 2 «Муниципальное имущество городского округа Сызрань Самарской области, приватизация которого планируется на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов пункта 4; о признании недействительным Постановления № 4254 от 25.12.2017 о реорганизации муниципального унитарного предприятия «Жилищно-эксплуатационная служба» городского округа Сызрань» по способу приватизации - преобразование в акционерное общество (т.1 л.д.3-8).
Определением суда первой инстанции, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено – МУП «Жилищно-эксплуатационная служба» г.о. Сызрань (далее – третье лицо).
Определением Арбитражного суда Самарской области от 17 октября 2018 года по делу №А55-11292/2018 суд выделил в отдельное производство требование по заявлению Публичного акционерного общества «Т Плюс» о признании недействительным Постановления Администрации г.о. Сызрань № 4254 от 25.12.2017 года о реорганизации муниципального унитарного предприятия «Жилищно-эксплуатационная служба» городского округа Сызрань» по способу приватизации - преобразование в акционерное общество.
Определением Арбитражного суда Самарской области от 14.11.2018 производство по делу № А55-11292/2018 прекращено (т.3 л.д.15-18).
В апелляционной жалобе общество просит отменить определение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт (т.3 л.д.25-28).
Администрация апелляционную жалобу отклонила по основаниям, изложенным в отзыве на нее.
Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило.
На основании статей 156 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу по имеющимся в деле материалам и в отсутствие представителя администрации и третьего лица, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства.
В судебном заседании представитель общества поддержал апелляционную жалобу по изложенным в ней основаниям.
Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на нее и в выступлении представителя общества, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.
Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, прекратив производство по делу, правильно применил нормы материального права.
Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской ненормативный акт государственного органа или органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлена подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваемых арбитражными судами.
Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами определен главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц определен главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» дела об оспаривании нормативных правовых актов, названные в статье 192 АПК РФ (о признании недействующим нормативного правового акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица), подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.
Для решения вопроса о том, является ли оспариваемое решение нормативным правовым актом, необходимо определить правовую природу обжалуемого акта.
В постановлении Государственной Думы №781-II ГД от 11.11.1996 «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» приведено определение нормативного правового акта, под которым понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Из пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» следует, что оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
В пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
В силу части 1 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона №131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 статьи 7 Федерального закона №131-ФЗ).
Статьей 2 Федерального закона №131-ФЗ определено, что муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1 статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ).
В соответствии со статьей 78 Федерального закона №131-ФЗ решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Решение представительного органа местного самоуправления, утвердившее прогнозный план приватизации, включивший в себя реализацию нескольких объектов, и период его исполнения в течение года, предполагает неоднократное его применение участниками правоотношений по приватизации имущества.
В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (Закон №178-ФЗ) порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества определяется соответственными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно.
Утверждение плана приватизации представительным органом местного самоуправления является реализацией его права по распоряжению муниципальным имуществом, отбором муниципального имущества, подлежащего реализации путем приватизации с целью пополнения доходной части бюджета муниципального образования.
Принятие плана приватизации предполагает необходимость его исполнения и позволяет исполнительным органам местного самоуправления приступить к проведению приватизации конкретного имущества в течение конкретного периода.
Опубликование решения об утверждении прогнозного плана приватизации позволяет неопределенному кругу лиц, желающих принять участие в приватизации, судить о легитимности предполагаемой приватизации, и планировать свои действия по участию в ней.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона №178-ФЗ, под информационным обеспечением приватизации государственного или муниципального имущества понимаются мероприятия, направленные на создание возможности свободного доступа неограниченного круга лиц к информации о приватизации и включающие в себя опубликование в средствах массовой информации, размещение в информационных системах общего пользования, в том числе информационно-телекоммуникационных сетях, прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, ежегодных отчетов о результатах приватизации федерального имущества, актов планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, муниципального имущества, решений об условиях приватизации соответственно государственного и муниципального имущества, информационных сообщений о продаже указанного имущества и об итогах его продажи.
Однако установленное данной нормой требование об опубликовании прогнозных планов не свидетельствует о том, что такая публикация вместе с актами об их принятии носит только информационный характер, а не является также исполнением требований других норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон №131-ФЗ) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 1). Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (п. 3).
Процедура принятия оспариваемого акта также позволяет отнести его к нормативно-правовым актам, поскольку согласно пункта 13 статьи 35 Закона №131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования.
Прогнозный план (программа) приватизации, а также изменения к нему разрабатываются в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и, в данном случае, нормативными актами муниципального образования.
Прогнозный план приватизации, а также изменения к нему, как по форме, так и по содержанию соответствует предъявляемым к нормативным правовым актам требованиям, регулирует основания и процессы приватизации государственного имущества, распространяет свое действие на неопределенный круг участников регулируемых правоотношений, направлен на неоднократное урегулирование, изменение или прекращение существующих отношений.
Таким образом, оценивая в совокупности и во взаимосвязи признаки оспариваемого правового акта, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что Постановление Администрации г.о. Сызрань № 3038 от 20.09.2017 в части включения в прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества г.о. Сызрань на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов в подраздел 2.3. «Муниципальные унитарные предприятия» раздела 2 «Муниципальное имущество городского округа Сызрань Самарской области», приватизация которого планируется на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов пункта 4 отвечает вышеназванным критериям, позволяющим признать его нормативным правовым актом.
Содержащиеся в указанном акте положения могут рассматриваться в качестве подлежащих неоднократному применению (временной характер, не связанный с регулированием конкретного субъективно-индивидуального правоотношения) правил поведения с особыми (оперативными) нормами, направленными на введение в действие, изменение или отмену, носящими общеобязательные свойства и распространяющиеся на неопределенный круг лиц в регулируемых правоотношениях.
В связи с тем, что арбитражный суд прямо не назван в федеральном законе в качестве суда, который вправе рассматривать эти дела, следовательно, рассмотрение данного спора не относится к компетенции арбитражного суда.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
С учетом вышеизложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что рассмотрение данного спора не входит в компетенцию арбитражного суда, в связи с чем правомерно прекратил производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.
Таким образом, прекращение производства по делу не лишает общество права на судебную защиту, гарантированную статьями 46 и 47 Конституции Российской Федерации.
Выводы суда согласуются со сложившейся в судах правоприменительной практике (определение Верховного Суда РФ от 24.06.2015 №31-АПГ15-11, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2016 №13АП-26650/2016 по делу №А56-76323/2015, постановление ФАС Центрального округа от 25.10.2010 по делу №А68-12410/2009, Кассационное определение Суда Еврейской автономной области от 11.01.2012 по делу №33-11/2012, Решение Верховного суда Чувашской Республики от 20.02.2015 по делу №3-31/2015).
Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.
При вынесении обжалуемого определения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права. Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого определения, также не установлено.
Таким образом, обжалуемое судебное определение является законным и обоснованным, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.
Согласно части 5 статьи 30.2 КоАП РФ, части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается, как не облагаются пошлиной и жалобы на принятые по таким заявлениям судебные акты.
Руководствуясь статьями 268 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
Определение Арбитражного суда Самарской области от 14 ноября 2018 года по делу №А55-11292/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в месячный срок может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.
Председательствующий В.Е. Кувшинов
Судьи О.А. Лихоманенко
И.С. Драгоценнова
