ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
Староникитская ул., 1, г. Тула, 300041, тел.: (4872)70-24-24, факс (4872)36-20-09
e-mail: info@20aas.arbitr.ru, сайт: http://20aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Тула Дело № А54-5079/2017
Резолютивная часть постановления объявлена 16.05.2018
Постановление изготовлено в полном объеме 23.05.2018
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Стахановой В.Н. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от заявителя – Государственного казенного учреждения Рязанской области «Центр социальных выплат Рязанской области» (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО1 (доверенность от 11.01.2018), ФИО2 (доверенность от 28.09.2017), от ответчика – Управления Федерального казначейства по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО3 (доверенность от 09.01.2018), ФИО4 (доверенность от 09.01.2018), ФИО5 (доверенность от 30.10.2017), от третьего лица – Министерства социальной защиты населения Рязанской области (г. Рязань) – ФИО6 (доверенность от 02.04.2018), в отсутствие представителей третьего лица – Государственного казенного учреждения Рязанской области «Управление социальной защиты населения Рязанской области» (г. Рязань), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании, проводимом путем использования систем видеоконференц-связи, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 19.02.2018 по делу № А54-5079/2017 (судья Шуман И.В.),установил следующее.
Государственное казенное учреждение Рязанской области «Центр социальных выплат Рязанской области» (далее по тексту – заявитель, центр) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании недействительными представления Управления Федерального казначейства по Рязанской области (далее по тексту – ответчик, управление) от 11.07.2017 № 59-22-11/2616 и предписания от 11.07.2017 № 59-22-11/2617.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: министерство социальной защиты населения Рязанской области, Государственное казенное учреждение Рязанской области «Управление социальной защиты населения Рязанской области».
Решением Арбитражного суда Рязанской области от 19.02.2018 (с учетом определения суда от 20.03.2018 об исправлении опечатки (описки)) заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован отсутствием оснований для выдачи управлением оспариваемых предписания и представления.
В апелляционной жалобе УФК по Рязанской области просит данное решение суда, как незаконное и необоснованное, отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции ссылается на то, что в мотивировочной части решения Арбитражного суда Рязанской области отсутствует согласованность в выводах относительно ведения Центром бухгалтерского и бюджетного учета в отношении граждан – получателей мер социальной поддержки, в частности, ведение бухгалтерского и бюджетного учета непосредственно в отношении конкретных граждан не входит в компетенцию центра, вместе с тем делает вывод о том, что данные о наличии задолженности перед гражданами отражаются в бухгалтерском учете центра, но не в разрезе забалансового счета 20. Ссылается на то, чтописьмо Министерства финансов Российской Федерации от 16.08.2013 № 02-06-10/33639 не является нормативным правовым актом, не имеет юридического значения, носит рекомендательный характер и не является обязательным для применения. Отмечает, что управление на момент вынесения предписания не обладало информацией о выплате указанных сумм мер социальной поддержки, о чем неоднократно сообщало в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции. Сообщает о том, что представленные центром документы (выписки из них) опровергают отсутствие возможности ведения надлежащего бухгалтерского учета начисленных, полученных, не полученных (излишне полученных) гражданами сумм. Указывает на то, что судом первой инстанции не принято во внимание, что стороной ни по одному из представленных в материалы дела государственному контракту на оказание услуг по сопровождению программного обеспечения «Адресная социальная помощь» (от 17.09.2008, 13.01.2016, 22.08.2016), центр не является.
В отзывах на апелляционную жалобу министерство социальной защиты населения Рязанской области, Государственное казенное учреждение Рязанской области «Центр социальных выплат Рязанской области», Государственное казенное учреждение Рязанской области «Управление социальной защиты населения Рязанской области» просят решение суда оставить без изменения.
В судебном заседании по рассмотрению апелляционной жалобы от министерства социальной защиты населения Рязанской области поступило ходатайство о замене третьего лица по делу – министерства социальной защиты населения Рязанской области на министерство труда и социальной защиты населения Рязанской области.
Согласно части 1 статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях выбытия одной из сторон в спорном или установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении (реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга, смерть гражданина и другие случаи перемены лиц в обязательствах) арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает на это в судебном акте. Правопреемство возможно на любой стадии арбитражного процесса.
Реорганизация юридического лица является специфическим способом образования новых и прекращения действующих юридических лиц.
Реорганизация юридического лица может быть осуществлена в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования.
При слиянии юридических лиц права и обязанности каждого из них переходят к вновь возникшему юридическому лицу (пункт 1 статьи 58 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Как следует из документов, представленных в обоснование заявленного ходатайства, путем слияния министерства социальной защиты населения Рязанской области и министерства труда и занятости населения Рязанской области создано министерство труда и социальной защиты населения Рязанской области.
С учетом изложенного и положений части 1 статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление министерства социальной защиты населения Рязанской области о замене третьего лица по делу подлежит удовлетворению.
Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ввиду следующего.
Как усматривается из материалов дела, 19.04.2017 УФК по Рязанской области издан приказ № 67-о/д о проведении в ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» плановой выездной проверки использования средств из федерального бюджета, предоставленных бюджету Рязанской области на реализацию переданных полномочий по обеспечению мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг в 2016 году в соответствии с Правилами предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются указанные субвенции, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 № 861.
Результаты плановой выездной проверки зафиксированы в акте проверки от 01.06.2017.
По итогам рассмотрения результатов контрольного мероприятия, а также возражений ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» с учетом рекомендаций контрольной комиссии, руководителем УФК по Рязанской области 28.06.2017 принято решение о направлении в адрес ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» предписания и представления.
На основании фактов, установленных в ходе проверки, ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» выдано предписание от 11.07.2017 № 59-22-11/2617, в котором отражены следующие нарушения: 1) в бюджетном учете и финансовой отчетности отсутствовала задолженность, не востребованная 4 084 гражданами-получателями социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг за прошлые 2010 – 2015 годы, возвращенная в доход федерального бюджета в 2016 году; 2) в 2016 году семье, имеющей ребенка-инвалида ФИО7, не предоставлена социальная поддержка на оплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме; 3) в 2016 году семье, имеющей ребенка-инвалида ФИО8, не предоставлялась социальная поддержка на оплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме на второго родителя, а именно его отца – ФИО9; 4) в бюджетном учете и финансовой отчетности не числилась переплата с 2013 года, перечисленная ФИО10 – матери бывшего ребенка-инвалида; 5) по состоянию на 01.01.2017 невыплата ФИО11 – матери двух детей-инвалидов с 01.03.2016 не числилась по данным бухгалтерского учета.
Данным предписанием на ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» возложена обязанность: предусмотреть в учетной политике до 01.08.2017 применение забалансового счета 20 «Задолженность, невостребованная кредиторами»;
восстановить в учете до 01.08.2017 на забалансовом счете 20 «Задолженность, не востребованная кредиторами» на 01.01.2017 задолженность перед 4 084 гражданами-получателями мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг в сумме 3 922 143 рублей 20 копеек, в том числе по годам ее формирования и принять меры для выплаты им этой суммы; выплатить до 01.08.2017 ежемесячные выплаты за 2016 год по оплате взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах двум семьям, имеющим детей-инвалидов, в том числе семье ребенка-инвалида ФИО7 в сумме 1 944 рублей, семье ребенка-инвалида ФИО8 в сумме 918 рублей; принять меры по восстановлению до 01.08.2017 дебиторской задолженности и возврату в доход федерального бюджета переплаты в сумме 150 рублей 28 копеек, перечисленной центром в 2013 году ФИО10;
восстановить в учете до 01.08.2017 на забалансовом счете 20 «Задолженность, не востребованная кредиторами» задолженность в сумме 351 рубля 02 копеек, образовавшуюся с 01.03.2016 на 01.01.2017 перед ФИО11 – матерью двух дочерей-инвалидов, и принять меры для выплаты ей этой суммы.
УФК по Рязанской области по результатам проверки 11.07.2017 вынесено также представление № 59-22-11/2616 по следующим нарушениям: 1) отсутствие в бюджетном учете и неотражение в финансовой отчетности на 01.01.2016 задолженности, невостребованной одиннадцатью гражданами-получателями мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг за прошлые периоды (2010, 2011, 2014, 2015 годы), выплаченной им в 2016 году; 2) отсутствие в бюджетном учете и неотражение в финансовой отчетности по состоянию на 1 января 2016 года задолженности за 2013 – 2015 годы, невостребованной двадцатью одним гражданином-получателем мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, выплаченной после их смерти наследникам.
Указанным представлением ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» предложено рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения: осуществлять учет задолженности ранее невыплаченных сумм на основе данных Журналов выплаты по заявлению из программного обеспечения «Адресная социальная помощь», в том числе по годам их формирования.
Не согласившись с вынесенными представлением от 11.07.2017 № 59-22-11/2616 и предписанием от 11.07.2017 № 59-22-11/2617, ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу указанной нормы и разъяснений, данных в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8, основанием для признания недействительными ненормативных актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является одновременное несоответствие этих ненормативных актов, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя.
Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.
Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.
Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (статья 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Согласно статье 269.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при санкционировании операций являются: контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств; контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета; контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками.
Во исполнение требований пункта 3 статьи 269.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее по тексту – Правила № 1092).
Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере в соответствии с подпунктом «а» пункта 6 Правил № 1092, осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Контроль в финансово-бюджетной сфере осуществляется, в числе иных, должностными лицами территориальных органов Федерального казначейства (пункт 9 Правил № 1092).
Деятельность по контролю подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок (пункт 3 Правил № 1092).
В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (часть 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
С учетом этого судебная коллегия полагает, что оспариваемые ненормативные акты приняты управлением в пределах его полномочий.
Представление – это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (часть 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Под предписанием в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (часть 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Судом установлено и следует из материалов дела, что ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» создано по распоряжению Правительства Рязанской области от 17.03.2011 № 85-р, действует на основании Устава, утвержденного совместным приказом Министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области и Министерства социальной защиты Рязанской области от 02.11.2015 № 555-р/54.
Центр обеспечивает осуществление функций по реализации переданных Российской Федерацией государственных полномочий, заключающихся в предоставлении мер социальной поддержки в части выплаты.
Полномочия центра в рамках предоставления указанных мер социальной поддержки изложены в Порядке направления и расходования средств, связанных с реализацией Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (кроме статей 20 и 22), Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Закона Российской Федерации от 18.06.1992 № 3061-1), Федерального закона от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и Федерального закона от 10.01.2002 № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», утвержденном постановлением Правительства Рязанской области от 20.01.2005 № 12.
Оспариваемым предписанием центру вменяется нарушение пунктов 3, 4 и 6 Инструкции, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, абзаца 21 пункта 102 Инструкции, утвержденной приказом Минфина России от 06.12.2010 № 162н.
Согласно пункту 1 предписания центром в бюджетном учете и финансовой отчетности не отражена задолженность, не востребованная 4084 гражданами-получателями социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг за прошлые 2010 – 2015 годы, возвращенная в доход федерального бюджета в 2016 году. Нарушение в денежном выражении составило 3 922 143 рубля 20 копеек.
Обязательные общие требования к учету государственными учреждениями обязательств и операций их изменяющих на соответствующих счетах Единого плана счетов определены Инструкцией по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н (далее по тексту – Инструкция № 157н).
Каждый субъект самостоятельно формирует свою учетную политику, руководствуясь законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, федеральными и отраслевыми стандартами (пункт 2 статьи 8 Закона № 402-ФЗ, Инструкция № 157н).
Требования к актам субъекта учета при установлении учетной политики определены пунктом 6 Инструкции № 157н.
Субъект учета в целях организации бухгалтерского учета, руководствуясь законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, нормативными актами органов, регулирующими бухгалтерский учет, Инструкцией № 157н, формирует свою учетную политику, исходя из особенностей своей структуры, отраслевых и иных особенностей деятельности учреждения и выполняемых им в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочий.
В соответствии с нормами бюджетного законодательства приказом от 31.12.2015 № 142 (с последними изменениями от 26.08.2016 № 24) в центре утверждена учетная политика по организации и ведению бюджетного учета по осуществлению функций получателя средств областного бюджета, администратора доходов областного бюджета, администратора источников финансирования дефицита областного бюджета (далее по тексту – учетная политика).
Пунктом 2 раздела 3 учетной политики установлено, что в соответствии с требованиями пункта 102 Инструкции 162н (приказ Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 № 162н «Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его применению») суммы выплаты пособий и других социальных выплат отражаются в бухгалтерском учете по счету 1 302.62 (63).
Бухгалтерский учет операций по выплате пособий и других социальных выплат ведется в разрезе организаций, осуществляющих доставку по выбору получателей через: почтовые отделения связи; на счета получателей пособий и других социальных выплат, открытые в кредитных учреждениях.
С учетом этого суд первой инстанции обоснованно посчитал, что центр, исполняя полномочия по выплате денежных средств гражданам-получателям мер социальной поддержки, осуществляет учет расчетов по исполнению денежных обязательств в рамках договоров, заключенных с отделениями Почты России.
Приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н утвержден Порядок кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов (далее по тексту – Порядок кассового обслуживания).
Суммы возврата дебиторской задолженности прошлых лет подлежат перечислению в установленном порядке дебитором получателя бюджетных средств (администратора источников финансирования дефицита бюджета) на счет № 40101 для перечисления в доход соответствующего бюджета (пункт 2.5.6 Порядка кассового обслуживания).
Органом, уполномоченным в сфере социальной защиты населения на территории Рязанской области, в соответствии с постановлением Правительства Рязанской области от 09.06.2008 № 91 является Министерство социальной защиты населения Рязанской области (получатель бюджетных средств).
Судом установлено и следует из материалов дела, что денежные средства в сумме 3 922 143 рублей 20 копеек учтены центром в финансовом результате 2015 года (счет 401 20 262); указанная сумма отражена в балансе на 01.01.2016 как дебиторская задолженность (счет 206 62) и финансовый результат деятельности прошлых отчетных периодов (счет 401 30 000).
Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что поскольку центром осуществляется деятельность в части выплаты населению средств социальной поддержки, согласно учетной политике центра, предусматривающей учет расчетов по исполнению денежных обязательств в рамках договоров с отделениями Почты России, то денежные средства в сумме 3 922 143 рублей 20 копеек являются задолженностью центра непосредственно перед почтовыми отделениями, в связи с чем они учтены им именно в качестве дебиторской задолженности перед почтовыми отделениями.
При этом актом проверки в качестве нарушения центру вменено отсутствие учета задолженности перед гражданами, а также излишне уплаченных гражданам денежных средств на забалансовом счете 20 «Задолженность, не востребованная кредиторами».
Между тем, как справедливо заключено судом первой инстанции, ведение бухгалтерского и бюджетного учета непосредственно в отношении конкретных граждан не входит в компетенцию центра.
Судом установлено, что в своей деятельности центр использует технические ресурсы (системы) в соответствии с указаниями министерства социальной защиты.
В силу положений устава указания и поручения министерства социальной защиты населения Рязанской области являются для центра обязательными для исполнения.
В соответствии с приказом министерства от 11.04.2014 № 82-АХ «Об утверждении порядка предоставления доступа к информационным ресурсам министерства социальной защиты населения Рязанской области» информационные ресурсы (системы) министерства включают в себя весь перечень используемых им программных продуктов (предоставить приказы за более ранний период не представилось возможным в связи с истечением установленного срока хранения данных документов).
Указанный приказ регламентирует порядок предоставления доступа подведомственным учреждениям к информационным ресурсам министерства.
Согласно приложению № 1 к данному приказу автоматизированная система «Адресная социальная помощь» она входит в перечень используемых министерством программных продуктов.
Согласно инструкции по работе в данном программном обеспечении «Адресная социальная помощь» предназначена для автоматизации работ специалистов, занимающихся адресной социальной поддержкой различных слоев населения района (региона).
Система позволяет создать региональный банк данных с разнообразной информацией о гражданах региона.
В системе отражены методы и приемы работы, принятые в органах социальной защиты на муниципальном и региональном уровнях.
Разработанные алгоритмы распределения социальной помощи, услуг, льгот, социальных выплат (пособия, субсидии, компенсации и пр.) основываются на федеральном, региональном, муниципальном социальном законодательстве.
В соответствии с письмом министерства от 30.05.2011 № НР/13-3311 технологическое обеспечение выплатного процесса центр обязан производить в автоматизированных системах «Адресная социальная помощь», «Автоматизированная система выплат».
Как пояснено министерством социальной защиты Рязанской области в отзыве на заявление, данное программное обеспечение позволяет не только организовать систему единого учета граждан, обращающихся в органы социальной защиты и производить ежемесячное начисление и выплату социальных пособий, но и производить адресное распределение и учет финансовой и натуральной социальной помощи. Кроме того, данный программный продукт позволяет формировать отчеты по заданным параметрам, выполнять аналитические расчеты. Автоматизированная система «Адресная социальная помощь» обеспечивает не только централизованный учет по гражданам-получателям, но и учет денежных средств, подлежащих к выплате (в том числе и учет задолженности перед гражданами).
Судом установлено, что на основании распоряжения Правительства Рязанской области от 09.10.2014 № 468-р функции по предоставлению мер социальной поддержки в части назначения социальных выплат предоставлены ГКУ РО «Управление социальной защиты населения Рязанской области».
Непосредственно выплатной процесс осуществляется на основании сведений, внесенных районными отделами РКУ РО «Управление социальной защиты населения Рязанской области» в программное обеспечение «Адресная социальная помощь».
С учетом этого суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что именно управление ведет учет по гражданам в программном обеспечении «Адресная социальная помощь», а центр ведет учет денежных средств в разрезе организаций, осуществляющих доставку выплат в программном продукте «1С: Бухгалтерия для государственных учреждений» и осуществляет технологическое обеспечение выплатного процесса в автоматизированной системе «Адресная социальная помощь».
Признавая несостоятельным довод УФК по Рязанской области о том, что центр не является стороной представленных в материалы дела государственных контрактов (от 17.09.2008, 13.01.2016, 22.08.2016) на оказание услуг по сопровождению программного обеспечения «Адресная социальная помощь», суд первой инстанции обоснованно указал, что все права по использованию автоматизированной системы «Адресная социальная помощь» принадлежат именно министерству.
При предоставлении доступа к автоматизированной системе «Адресная социальная помощь» министерство сохраняет за собой все права и обязанности по контракту, а центр (как подведомственное учреждение) на основании приказа министерства от 11.04.2014 № 82-АХ «Об утверждении порядка предоставления доступа к информационным ресурсам министерства социальной защиты населения Рязанской области» использует данный информационный ресурс в целях обеспечения выплатного процесса.
Таким образом, как верно констатировал суд первой инстанции, являясь учреждением, подотчетным министерству социальной защиты Рязанской области, в своей деятельности центр обязан использовать технические ресурсы (системы) в соответствии с указаниями министерства.
Программное обеспечение «Адресная социальная помощь» позволяет осуществлять функции, которые аналогичны, в части учета задолженности перед гражданами-получателями функциям программного продукта «1С: Бухгалтерия для государственных учреждений», так и содержит более широкий комплекс функций, чем «1С: Бухгалтерия для государственных учреждений», который позволяет производить расчет денежных средств, подлежащих к выплате гражданам-получателям.
В данном случае, как верно отмечено судом первой инстанции, центр осуществляет выплату на основании сведений, предоставленных Управлением социальной защиты Рязанской области, поскольку именно управление принимает меры социальной поддержки в части определения права гражданина на меры социальной поддержки, сроков ее предоставления, размера выплаты, то есть ведет учет по гражданам в программном обеспечении «Адресная социальная помощь».
Кроме того, как установлено судом, следует из пояснений центра и представленных им доказательств, при поступлении из почтовых отделений информации о недополученных гражданами денежных средствах, указанные сведения специалистами центра вносятся в программное обеспечение «Адресная социальная помощь» в разрезе граждан-получателей; по результатам введения неоплаты в программе «Адресная социальная помощь» формируется сводный список граждан, имеющих недополученные денежные средства, за соответствующий месяц; на основании указанного списка и неоплаченных почтовых поручений выплатной отдел формирует предварительный акт сверки и предоставляет его в бухгалтерию центра; бухгалтерия на основании предоставленных документов составляет сводный акт сверки с УФПС Рязанской области с целью подтверждения их задолженности; бухгалтерский учет операций по выплате пособий и других социальных выплат ведется в разрезе организаций, осуществляющих доставку; денежные средства, подлежащие к выплате, перечисляются УФПС Рязанской области как аванс и учитываются в бухгалтерском учете как дебиторская задолженность за УФПС Рязанской области; на основании вышеуказанного сводного акта сверки неполученные гражданами денежные средства возвращаются на лицевой счет центра в качестве возврата дебиторской задолженности для перечисления в доход бюджета.
Бухгалтерский учет в центре ведется методом начисления, согласно которому результаты операций признаются по факту их совершения (установления переплаты); фактом совершения (установления переплаты) является поступление переполученных денежных средств на лицевой счет (возврат); после поступления денежных средств на счет центра бухгалтерия, сделав корректировочную бухгалтерскую проводку, передает сведения о возврате переполученных сумм в выплатной отдел центра для уточнения и внесения соответствующей информации в программное обеспечение «Адресная социальная помощь»; в конце каждого месяца, нарастающим итогом, выплатным отделом из программы «Адресная социальная помощь» формируется список граждан с излишне выплаченными денежными средствами в целях проведения учета и дальнейшей работы.
Таким образом, как справедливо заключил суд первой инстанции, вопреки доводам апеллянта, данные о наличии задолженности перед гражданами отражаются в бухгалтерском учета центра, но не в разрезе забалансового счета 20 .
Кроме того, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, отражение в учетной политике порядка списания задолженности, не востребованной кредиторами как с балансового, так и с забалансового учета не является обязательным условием, так как в соответствии с пунктом 371 Инструкции Минфина России № 157н (приказ Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению») списание задолженности учреждения, невостребованной кредиторами, с забалансового учета осуществляется на основании решения комиссии (инвентаризационной комиссии) учреждения, в порядке, установленном: для казенных учреждений – главным распорядителем бюджетных средств.
Отклоняя довод УФК по Рязанской области о том, что в целях организации учета и обеспечения центром отражения полной информации о данных видах выплат необходимо применять рекомендации Минфина России, изложенные в письме от 16.08.2013 № 02-06-10/33639, суд первой инстанции обосновано указал, что данное письмо не является нормативным правовым актом, не имеет юридического значения, носит рекомендательный характер и не является обязательным для применения.
То обстоятельство, что в учетной политике предусмотрен забалансовый счет 20, как обоснованно посчитал суд первой инстанции, не является основанием полагать, что на нем, с учетом специфики работы центра, должна учитываться задолженность перед гражданами. Указанный счет центр вправе использовать для отражения операций, связанных с осуществлением своей внутрихозяйственной деятельности.
Признавая несостоятельным довод УФК по Рязанской области о том, что данные учета, осуществляемого в программном обеспечении «Адресная социальная помощь», не интегрируется в программном обеспечении «1С: Бухгалтерия для государственных учреждений» и не корреспондирует с ним, суд первой инстанции правомерно указал, что данное обстоятельство не свидетельствует о ненадлежащем ведении центром учета расчетов по исполнению денежных обязательств перед гражданами и ненадлежащем формировании бухгалтерской (финансовой) отчетности, необходимой внутренним пользователям. Фактически учет ведется согласно функциональной деятельности центра. При этом программа «Адресная социальная помощь» позволяет вести учет непосредственно по гражданам, который осуществляет Управление социальной защиты Рязанской области.
С учетом этого суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что требование УФК по Рязанской области об учете задолженности перед гражданами фактически возлагает на центр функцию по ведению учета самих граждан, что не является его обязанностью.
Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что нарушения, отраженные в пункте 1 предписания, не свидетельствуют о ненадлежащем выполнении центром учета обязательств, а по сути, касаются деятельности ГКУ РО «Управление социальной защиты населения Рязанской области».
Нарушений, связанных же с невыплатами центром денежных средств гражданам, начисленных Управлением социальной защиты Рязанской области, УФК по Рязанской области не выявлено.
Пунктами 2 и 3 предписания центру вменены нарушения, выраженные в том, что в 2016 году ФИО7 и ФИО8 не предоставлена социальная поддержка на оплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, соответственно, в суммах 1 944 рублей и 918 рублей.
Судом установлено, что с 01.01.2015 полномочия по принятию решений о назначении (отказе в назначении) мер социальной поддержки возложены на ГКУ РО «Управление социальной защиты населения Рязанской области».
Постановлением Правительства Рязанской области от 20.01.2005 № 12 утвержден Порядок направления и расходования средств, связанных с реализацией Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (кроме статей 20 и 22), Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Закона Российской Федерации от 18.06.1992 № 3061-1), Федерального закона от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и Федерального закона от 10.01.2002 № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (далее по тексту – Порядок).
В соответствии с указанным Порядком управление определяет право гражданина на меру социальной поддержки и принимает решение по ее назначению (отказе в назначении), а центр на основании решения ГКУ РО «Управление социальной защиты населения Рязанской области» производит формирование выплатной документации и осуществляет перечисление выплат на расчетные счета граждан, открытые в кредитных учреждениях, либо осуществляет доставку посредством почтовой связи.
Довод УФК по Рязанской области о том, что оно не обладало информацией о выплате указанных сумм мер социальной поддержки на момент вынесения предписания является несостоятельным ввиду следующего.
Как уже указывалось ранее, поскольку центр осуществляет выплату только после принятия государственным казенным учреждением Рязанской области «Управление социальной защиты населения Рязанской области» решения о ее назначении, то в целях исполнения указанных пунктов предписания центру необходимо задействовать иное юридическое лицо (управление), для которого вынесенное предписание не является обязательным.
При этом в соответствии с пунктом 75 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, именно УФК по Рязанской области осуществляет контроль за устранением объектами контроля выявленных в ходе проверки нарушений, однако запроса по факту назначения (не назначения) и выплаты (не выплаты) гражданам денежных средств, на момент вынесения предписания в адрес центра не поступало.
С учетом изложенного судом первой инстанции сделано справедливое заключение о том, что установление права граждан на получение меры социальной поддержки и ее назначение не входят в компетенцию центра, а, следовательно, центр действовал в рамках исполнения уставных задач и строго в пределах своей компетенции, а именно обеспечивал права граждан на своевременное получение выплат.
Поскольку в рассматриваемом случае именно ГКУ РО «Управление социальной защиты населения Рязанской области» уполномочено принимать решение о назначении ежемесячной выплаты, а также производить расчет по указанной выплате, то судебная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что предписание в данной части вынесено ненадлежащему лицу.
Как пояснено ГКУ РО «Управление социальной защиты населения Рязанской области» в отзыве, поскольку МП «КВЦ г. Рязани», а также Фондом капитального ремонта многоквартирных домов Рязанской области несвоевременно представлены сведения об оплате, произведенной семьей ФИО7, то данное обстоятельство не позволило произвести расчет суммы компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт указанной семье.
Причины невыплаты семье ФИО8 компенсации расходов на уплату взносов на капитальный ремонт в объеме, установленном действующим законодательством, послужил технический сбой в программе «Адресная социальная помощь».
На основании сведений, предоставленных управлением, центром в июне 2017 года приняты меры по выплате сумм в размере 1 944 рублей и 918 рублей ФИО7 и ФИО8
Таким образом, обязательства в указанной части предписания фактически исполнены центром с момента принятия ГКУ РО «Управление социальной защиты населения Рязанской области» соответствующего решения.
Пунктом 4 предписания предписано устранить нарушение, выразившееся в том, что в бюджетном учете и финансовой отчетности не числилась переплата с 2013 года, перечисленная ФИО10 – матери бывшего ребенка-инвалида. Нарушение в денежном выражении – 150 рублей 28 копеек.
Пунктом 5 предписания предписано устранить нарушение, выразившееся в том, что по состоянию на 01.01.2017 невыплата ФИО11 – матери двух детей-инвалидов с 01.03.2016 не числилась по данным бухгалтерского учета. Нарушение в денежном выражении – 351 рубль 02 копейки.
Вместе с тем, поскольку у заявителя отсутствует обязанность по ведению забалансового счета 20 «Задолженность, невостребованная кредиторами» и учету на нем задолженности перед конкретными гражданами, то данное требование также обоснованно признано судом неправомерным.
С учетом изложенного судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о неправомерном вменении УФК по Рязанской области заявителю нарушения требований пунктов 3, 4 и 6 Инструкции № 157н, абзаца 21 пункта 102 Инструкции № 162н.
Представлением от 11.07.2017 № 59-22-11/2616 заявителю вменены следующие нарушения: 1) отсутствие в бюджетном учете и неотражение в финансовой отчетности на 01.01.2016 задолженности, невостребованной одиннадцатью гражданами-получателями мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг за прошлые периоды (2010, 2011, 2014, 2015 годы), выплаченной им в 2016 году; 2) отсутствие в бюджетном учете и неотражение в финансовой отчетности по состоянию на 1 января 2016 года задолженности за 2013 – 2015 годы, невостребованной двадцатью одним гражданином-получателем мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, выплаченной после их смерти наследникам.
Согласно акту проверки использование ассигнований 2016 года на расходы прошлых периодов является нарушением пунктов 3, 4 Инструкции № 157н и абзаца 21 пункта 102 Инструкции Минфина России № 162н, части 3 статьи 242 и части 1 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с Порядком меры социальной поддержки носят заявительный характер, а, следовательно, обращения за выплатой в 2016 году и начисления, произведенные в 2016 году, являются основанием для использования ассигнований 2016 года на выплату, так как в соответствии с пунктом 3 Инструкции № 157н бухгалтерский учет ведется методом начисления, согласно которому результаты операций признаются по факту их совершения.
Для центра обязанность произвести выплату наступает в момент поступления от гражданина (в порядке наследования – от наследника) заявления о предоставлении мер социальной поддержки (в порядке наследования – с приложением свидетельства о праве на наследство).
Как пояснено заявителем в ходе судебного заседания в суде первой инстанции и не оспаривается ответчиком, по указанным в представлении гражданам документы, являющиеся основанием для получения выплат на общую сумму 66 610 рублей 26 копеек, поступили в центр в 2016 году и исполнены в том же году.
С учетом этого судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о неправомерности вменения центру нарушения пунктов 3, 4, 6 Инструкции № 157н и абзаца 21 пункта 102 Инструкции Минфина России № 162н, части 3 статьи 242 и части 1 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Оценив на основании положений статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы настоящего дела доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что представление от 11.07.2017 № 59-22-11/2616 и предписание от 11.07.2017 № 59-22-11/2617, принятые Управлением Федерального казначейства по Рязанской области, не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации, поскольку перечисленные в них нарушения и вина заявителя в их совершении не доказаны ответчиком, не повлекли нарушений бюджетного законодательства, в связи с чем правомерно удовлетворил заявленные центром требования.
Доводы апелляционной жалобы основаны на ином ошибочном толковании вышеприведенных нормативных положений во взаимосвязи с установленными по делу фактическими обстоятельствами и не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции, в связи с чем оснований для ее удовлетворения у судебной коллегии не имеется.
Руководствуясь статьей 48, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
ПОСТАНОВИЛ:
произвести замену третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, – министерства социальной защиты населения Рязанской области его правопреемником – министерством труда и социальной защиты населения Рязанской области.
Решение Арбитражного суда Рязанской области от 19.02.2018 по делу № А54-5079/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Рязанской области – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.
Председательствующий судья Судьи | Н.В. Еремичева Е.В. Мордасов В.Н. Стаханова |
