Постановление АС Приморского края от 14.09.2022 № А51-11816/2021

Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

http://5aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Резолютивная часть постановления объявлена 14 сентября 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено сентября 2022 года .

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей Г.Н. Палагеша, А.В. Пятковой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания О.Н. Мамедовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного автономного учреждения здравоохранения «Краевая стоматологическая поликлиника»,

апелляционное производство № 05АП-5203/2022

на решение от 07.07.2022

судьи Фокиной А.А.

по делу № А51-11816/2021 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Государственного автономного учреждения здравоохранения «Краевая стоматологическая поликлиника» (ИНН 2536026364, ОГРН 1022501274960)

к ГУ - «Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края»

о признании недействительным акта комплексной проверки использования средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, от 09.04.2021 № 6 в части установления нецелевого расходования средств ОМС в сумме 359367,31 руб., начисления штрафа за использование не по целевому назначению средств ОМС в сумме 59187,81 руб., а также в части требования о возмещении (возврате) средств нецелевого расходования средств ОМС в сумме 359367,31 руб. на счёт ГУ ТФОМС ПК и об оплате штрафа в сумме 59187,81 руб.,

при участии:

от ГУ - «Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края: Фролова Е.В. по доверенности от 25.03.2022, сроком действия до 31.01.2023, паспорт, копия диплома (регистрационный номер 4241); Гутая Н.И. по доверенности от 01.02.2022, сроком действия до 31.01.2023, паспорт;

от Государственного автономного учреждения здравоохранения «Краевая стоматологическая поликлиника»: не явились,

УСТАНОВИЛ:

Государственное автономное учреждение здравоохранения «Краевая стоматологическая поликлиника» (заявитель, ГАУЗ «Краевая стоматологическая поликлиника») обратилось в арбитражный суд с заявлением к ГУ «Территориальный фонда обязательного медицинского страхования Приморского края» (далее – Фонд, ТФОМС) о признании недействительными акта комплексной проверки использования средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, от 09.04.2021 № 6 в части установления нецелевого расходования средств ОМС на оплату труда инженера по инвентаризации строений и сооружений в сумме 359367,31 руб. (пункт 3 раздела «Обобщённая информация о результатах проверки»), в части начисления штрафа за использование не по целевому назначению средств ОМС в сумме 59187,81 руб., а также в части требования о возмещении (возврате) средств нецелевого расходования средств ОМС в сумме 359367,31 руб. на счёт ГУ ТФОМС ПК и об оплате штрафа в сумме 59187,81 руб.

Решением суда от 07 июля 2022 года в удовлетворении требований было отказано.

Не согласившись с судебным актом, ГАУЗ «Краевая стоматологическая поликлиника» обжаловало его в апелляционном порядке.

Ссылаясь на подпункт 6 пункта 195 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от 28.02.2019 г. № 108н (далее -Правила ОМС), заявитель указывает, что Правила ОМС не содержат закрытого перечня работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, однако необходимы для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, соответственно, в каждом конкретном случае вопрос о том, необходима ли деятельность соответствующего работника для обеспечения деятельности медицинской организации, должен рассматриваться с учетом конкретных обстоятельств.

Как считает учреждение, принимая во внимание, что трудовая функция (инженера по инвентаризации строений и сооружений) Горбатенко Т.П. необходима для содержания имущества, которое использовалось для непосредственного оказания медицинской помощи гражданам в рамках ОМС, расходы на оплату труда указанного работника не могут быть признаны нецелевым расходованием средств ОМС.

Заявитель полагает, что ГУ ТФОМС ПК нецелевой характер расходов на оплату труда инженера по инвентаризации строений и сооружений не доказал.

По мнению ГАУЗ «Краевая стоматологическая поликлиника», необоснованным также является отказ суда признать незаконным начисление штрафа за использование не по целевому назначению средств ОМС в сумме 59 187,81 руб.,  так как полагает, что указанная сумма определена без учета конституционно закрепленных принципов соразмерности наказания тяжести совершенного правонарушения. Оценка степени вины заявителя в совершенном нецелевом расходовании средств ОМС не производилась.

ТФОМС против доводов жалобы возражает, считает решение суда законным и обоснованным.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации,  правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции установил следующее.

ТФОМС Приморского края проведена плановая комплексная проверка использования средств ОМС с целью предупреждения нарушения норм Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» в ГАУЗ «Краевая стоматологическая поликлиника» за период с 01.01.2018 по 31.12.2020.

При проверке соблюдения обязательств ГАУЗ «Краевая стоматологическая поликлиника» по использованию средств ОМС, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой ОМС по структуре тарифа на оплату медицинской помощи, в части расходов на оплату труда и начислений на выплаты по оплате труда Фондом было установлено, что приказом главного врача № 63-о от 30.04.2020 на 2020 год во временное штатное расписание (средства ОМС) на 2020 год, действующее с 01.05.2020, введена 1 штатная единица «инженера по инвентаризации строений и сооружений».

Приказом главного врача № 107-ко от 06.05.2020 на должность инженера по инвентаризации строений и сооружений по срочному трудовому договору от 06.05.2020 № 20/2020 на период с 06.05.2020 по 31.07.2020 был временно принят Т.П. Горбатенко (таб. № 00114), который про истечении срока трудового договора был уволен (приказ от 31.07.2020 № 217-к).

Фонд пришёл к выводу о том, что штатная единица инженера по инвентаризации строений и сооружений (таб. №00114), введенная в штатное расписание на период с 01.05.2020 по 31.07.2020, не предусмотрена штатными нормативами и не участвует в реализации территориальной программы ОМС, следовательно, расходы в общей сумме 359367,31 руб., в том числе: заработная плата - 276011,76 руб., начисления на выплаты по оплате труда - 83355,55 руб., выплаченные в 2020 году работнику в данной должности, не соответствует целям и задачам ОМС и является нецелевым использованием средств ОМС.

Указанные обстоятельства отражены в акте комплексной проверки использования средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, от 09.04.2021 № 6.

Акт проверки от 09.04.2021 № 6 в разделе «Требование о возмещении (возврате) средств» (стр. 57-58) содержит указание на обязанность ГАУЗ «Краевая стоматологическая поликлиника» перечислить на счёт ТФОМС ПК средства ОМС, использованные не по целевому назначению в сумме 619377,33 руб. и штраф за использование не по целевому назначению средств ОМС в размере 61937,73 руб.

ГАУЗ «Краевая стоматологическая поликлиника» письмом б/н, б/д (вх. Фонда от 15.04.2021 № 1013) направило в Фонд возражения на акт, результаты рассмотрения которых отражены Фондом в письме от 22.04.2021 № 2062/06, которым возражения Учреждения оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с указанным в акте проверки от 09.04.2021 № 6 решением Фонда в части установления нецелевого расходования средств ОМС на оплату труда инженера по инвентаризации строений и сооружений в сумме 359367,31 руб., в части начисления штрафа за использование не по целевому назначению средств ОМС в сумме 59187,81 руб., а также в части требования о возмещении (возврате) средств нецелевого расходования средств ОМС в сумме 359367,31 руб. на счёт ГУ ТФОМС ПК и об оплате штрафа в сумме 59187,81 руб., заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.  

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании» (далее - Закон № 326-ФЗ; Закон о медицинском страховании).

Одним из принципов такого страхования в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона № 326-ФЗ является обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 20 Закона № 326-ФЗ медицинские организации наделены правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом.

При этом указанные средства медицинские организации обязаны использовать исключительно в соответствии с программами обязательного медицинского страхования (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ).

В соответствии с пугктом 9 статьи 39 Закона о медицинском страховании, средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования. Кроме того, за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Закона о медицинском страховании территориальный фонд осуществляет управление средствами обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, предназначенными для обеспечения гарантий бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования и в целях обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, а также решения иных задач, установленных данным Федеральным законом, положением о территориальном фонде, законом о бюджете территориального фонда.

На основании пункта 12 части 7 статьи 34 Закона о медицинском страховании, подпункта 8.12 пункта 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 21.01.2011 № 15н, территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Суд первой инстанции, отказывая учреждению в удовлетворении требований пришел к выводу, что отсутствуют правовые основания для выплаты заработной платы инженеру по инвентаризации строений и сооружений в сумме 359367,31 руб. за счет средств ОМС.

Согласно пункта  195 «Правил обязательного медицинского страхования» утвержденных Приказом Минздрава России от 28.02.2019 № 108н, в составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, выделяются в том числе затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги).

Правила не содержат закрытого перечня работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, однако необходимы для обеспечения деятельности медицинской организации в целом. В каждом конкретном случае вопрос о том, необходима ли деятельность соответствующего работника для обеспечения деятельности медицинской организации в сфере реализации ОМС, должен рассматриваться с учетом всех подлежащих применению программ ОМС и обязанностей, возложенных данными программами на медицинские учреждения.

Структура и штатная численность устанавливаются руководителем медицинской организации исходя из объема проводимой лечебно-диагностической работы и численности обслуживаемого населения с учетом рекомендуемых штатных нормативов, предусмотренных порядками оказания медицинской помощи (Порядок составления штатного расписания, утвержденного Приказом Минздравмедпрома России от 18.01.1996 № 16 "О введении форм штатных расписаний учреждений здравоохранения" (далее - Приказ № 16)).

Приказом Минздрава России от 09.06.2003 № 230 (далее - Приказ N 230) утверждены штатные нормативы служащих и рабочих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения и служащих централизованных бухгалтерий при государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, которые носят рекомендательный характер и не ограничивают право руководителя учреждения на определение структуры, численности и штата, но в пределах утвержденного фонда оплаты труда.

Согласно пункту 1.3.11 раздела 1.3 «Амбулаторно-поликлинические учреждения; другие учреждения здравоохранения» вышеуказанного приказа в медицинских организациях с числом врачебных должностей свыше 95 предусмотрена 1 должность инженера, а штатным расписанием ГАУЗ «Краевая стоматологическая поликлиника», утвержденным приказом главного врача №63-о от 30.04.2020, предусмотрена всего 21,0 штатная единица врачей-специалистов, финансируемых из всех источников финансового обеспечения.

Согласно пункту 2 примечания 1 приложения 1 к Приказу N 230 руководитель учреждения, исходя из производственной необходимости, имеет право усиливать отдельные структурные подразделения или вводить должности (профессии рабочих), не предусмотренные настоящими штатными нормативами, за счет должностей других структурных подразделений в пределах установленного учреждению фонда оплаты труда. Введение дополнительных должностей сверх действующих штатных нормативов допускается только при наличии должностной инструкции о функциональных обязанностях работника, дополнительно вводимого в штат учреждения, и экономического обоснования целесообразности введения указанной должности.

Из материалов дела следует, что должность «инженера по инвентаризации строений и сооружений» введена приказом главного врача № 63-о от 30.04.2020 на 2020 год во временное штатное расписание (средства ОМС) на 2020 год, действующее с 01.05.2020, при этом какое-либо экономического обоснования целесообразности введения указанной должности отсутствует.

Кроме того, затраты на инвентаризацию строений и сооружений не предусмотрены ни Правилами ОМС от 28.02.2011 № 158н и от 28.02.2019 № 108н, ни какими-либо иными законодательными нормативными документами по ОМС.

В силу пункта 203 Правил ОМС затраты на содержание объектов недвижимого имущества могут быть детализированы по следующим группам затрат:

1) затраты на эксплуатацию системы охранной сигнализации и противопожарной безопасности;

2) затраты на аренду недвижимого имущества;

3) затраты на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое имущество, закрепленное за медицинской организацией или приобретенное медицинской организацией за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельные участки;

4) затраты на содержание прилегающих территорий в соответствии с санитарными правилами и нормами;

5) прочие затраты на содержание недвижимого имущества.

Согласно Территориальному тарифному соглашению по оплате медицинской помощи (медицинских услуг) в системе ОМС на территории Приморского края на 2020 год, заключенному 31.12.2019, в структуру тарифа не включаются и не подлежат оплате за счет средств ОМС расходы медицинских организаций, в том числе: на проведение капитального ремонта нефинансовых активов (в том числе зданий и сооружений, приобретение материалов для проведения капитального ремонта и оплата труда работников, задействованных в проведении капитального ремонта, составление и экспертиза проектно-сметной документации, капитальный ремонт оборудования, автомобилей и т.д.).

Квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденным постановлением Минтруда РФ от 21.08.1980 №37, и рекомендованным для применения на предприятиях, в учреждениях и организациях различных отраслей экономики, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, в целях обеспечения правильного подбора, расстановки и использования кадров прописаны должностные обязанности инженера по инвентаризации строений и сооружений, согласно которым специалист «разрабатывает документацию, отражающую состав и техническое состояние строений и сооружений производственного и гражданского назначения, подлежащих государственному надзору, осуществляет систематический контроль за внесением в нее корректировок, связанных с фактическими изменениями в наличии, местоположении, составе, техническом состоянии строений и сооружений. Проводит оценку стоимости строений и сооружений для целей государственного учета, налогообложения, взимания государственной пошлины и иных государственных целей, проводит обследования, техническое освидетельствование строений и сооружений, их плановую съемку и линейные замеры с помощью геодезических и измерительных приборов».

Проанализировав должностные обязанности инженера по инвентаризации строений и сооружений, обозначенные в Должностной инструкции, утвержденной 13.04.2020, и в срочном трудовом договоре (эффективном контракте) от 06.05.2020 № 20/2020 (в частности), соотнеся их с  работами, входящими в Перечень основных работ, которые проводятся в ходе текущего и капитального ремонта объектов социально-культурной сферы (приведен в ВСН 58-88 (р) «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения», утвержденных приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 23.11.1988 № 312) и в Положении о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений (МДС 13-14.2000), утвержденном Постановлением Госстроя СССР от 29.12.1973 № 279, суд пришел к обоснованному выводу о том, что работы, связанные с проведением оценки стоимости строений и сооружений для целей государственного учета, налогообложения, взимания государственной пошлины и иных государственных целей, проведением обследования, технического освидетельствования строений и сооружений, их плановой съемки и линейных замеров с помощью геодезических и измерительных приборов не входят в состав основных работ по текущему ремонту зданий и объектов.

В ходе судебного разбирательства заявителем было представлено Дополнительное соглашение № 1 от 07.05.2020 о внесении изменений в трудовой договор от 06.05.2020 № 20/2020, согласно которому инженер по инвентаризации зданий и сооружений, среди прочего, дает заключения о необходимости проведения текущего ремонта помещений и инженерно-технических систем здания, определяет очередность и объем таких работ, и принимает участие в приемке и оценке качества выполняемых работ по текущему ремонту зданий и сооружений.

В обоснование фактического выполнения данной функции в соответствии с Дополнительным соглашением № 1 от 07.05.2020 к трудовому договору заявителем была представлена Служебная записка Т.П. Горбатенко на имя главного врача Учреждения от 10.07.2020 о выявленных повреждениях и элементах, требующих ремонта; каких-либо иных документов, подтверждающих выполнение Т.П. Горбатенко трудовой функции по должности, ни при проведении проверки, ни в ходе судебного разбирательства не представлено.

Суд апелляционной инстанции критически относится к указанным документам, так как Дополнительное соглашение № 1 от 07.05.2020 о внесении изменений в трудовой договор при проведении проверки предоставлено не было, сопоставление подписей в трудовом договоре и Дополнительном соглашении к нему показывает их различие, а проведенная судебная экспертиза не позволила установить выполнены ли подписи на названных документах самим Горбатенко Т.П., в связи с неявкой Горбатенко Т.П. в судебное заседание по вызову суда для отобрания образцов почерка и подписи.

При указанных обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно поддержал вывод Фонда о том, что в рассматриваемом случае расходы в общей сумме 359367,31 руб., в том числе: заработная плата - 276011,76 руб., начисления на выплаты по оплате труда - 83355,55 руб., выплаченные в 2020 году инженеру по инвентаризации зданий и сооружений, не соответствуют целям и задачам ОМС и являются нецелевым использованием средств ОМС.

Из заявления ГАУЗ «Краевая стоматологическая поликлиника» следует, что акт комплексной проверки от 09.04.2021 № 6 обжаловался также в части начисления штрафа за использование не по целевому назначению средств ОМС в сумме 59187,81 руб.

Согласно части 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств.

Общая сумма начисленного штрафа составила 59 187,81 руб.

Заявитель жалобы, ссылаясь на общие положения привлечения к ответственности, согласно которым штрафная санкция должна отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения, считает, что имеются основания для снижения начисленного штрафа.

По мнению апелляционного суда, в рассматриваемом случае проверка размера наложенного на учреждение штрафа показала, что наказание было назначено в пределах санкции, предусмотренной частью 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ, что соответствует критериям справедливости и соразмерности наказания, каких либо исключительных обстоятельств, позволяющих суду снизить размер штрафа, коллегией не установлено, оснований для переоценки выводов суда в указанной части не выявлено.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 07.07.2022  по делу №А51-11816/2021  оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.