ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА
420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Правосудия, д. 2, тел. (843) 235-21-61
http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
г. Казань
Дело № А12-20392/06
03 декабря 2009 года
Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2009 года.
Полный текст постановления изготовлен 03 декабря 2009 года.
Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Королевой Н.Н.,
судей Нагимуллина И.Р., Сабирова М.М.,
при участии представителей:
истца – Сеничкина А.Ю. (доверенность от 01.07.2009),
ответчика (Департамента финансов администрации Волгограда) – Козыревой И.Г. (доверенность от 19.11.2007 № 57),
в отсутствие:
ответчиков (Комитета бюджетно-финансовой политики администрации Волгоградской области, Министерства финансов Российской Федерации) – извещены, не явились,
третьих лиц – извещены, не явились,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва,
на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2009 (председательствующий судья Телегина Т.Н., судьи Клочкова Н.А., Никитин А.Ю.)
и муниципального унитарного предприятия «Тепловые сети» Краснооктябрьского района г. Волгограда, г. Волгоград,
на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 10.04.2009 (председательствующий судья Тельдеков А.В., судьи Крыкова И.М., Бирюков А.С.) и на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2009 (председательствующий судья Телегина Т.Н., судьи Клочкова Н.А., Никитин А.Ю.)
по делу № А12-20392/06
по исковому заявлению муниципального унитарного предприятия «Тепловые сети» Краснооктябрьского района города Волгограда, г. Волгоград, к Департаменту финансов администрации г. Волгограда, Комитету бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, г. Волгоград, Министерству финансов Российской Федерации, г. Москва, о возмещении убытков в размере 74 994 000 рублей, с участием третьих лиц: Департамента жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Российской Федерации администрации г. Волгограда, г. Волгоград, Комитета жилищно-коммунального хозяйства администрации Волгоградской области, г. Волгоград, администрации г. Волгограда, г. Волгоград, администрации Волгоградской области, г. Волгоград, открытого акционерного общества «Волгоградгоргаз», г. Волгоград, Управления по региональным тарифам администрации Волгоградской области, г. Волгоград, муниципального учреждения жилищно-коммунального хозяйства Краснооктябрьского района г. Волгограда, г. Волгоград, Волгоградской городской Думы, г. Волгоград,
УСТАНОВИЛ:
муниципальное унитарное предприятие «Тепловые сети» Краснооктябрьского района города Волгограда (далее – МУП «Тепловые сети», истец) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с иском о взыскании с муниципального образования – городского округа город-герой Волгоград в лице финансового органа – Департамента финансов администрации г. Волгограда, субъекта Российской Федерации – Волгоградской области в лице финансового органа – Комитета бюджетно‑финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, с Российской Федерации в лице финансового органа – Министерства финансов Российской Федерации убытков в размере 74 994 000 руб., возникших в связи с разницей в утвержденных тарифах на отопление и горячее водоснабжение для населения Краснооктябрьского района г. Волгограда и себестоимостью производства тепловой энергии и горячего водоснабжения за период с января 1998 года по декабрь 2004 года.
Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 13.06.2007 производство по делу прекращено в связи с отказом истца от иска. Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 08.11.2007 определение от 13.06.2007 о прекращении производства по делу отменено, дело направлено для рассмотрения спора по существу в первую инстанцию того же суда.
Истец обратился с заявлением от 27.03.2009 об уточнении исковых требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) и просил взыскать с ответчиков 58 811 860 руб.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 10.04.2009 в удовлетворении исковых требований отказано.
Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2009 решение арбитражного суда первой инстанции от 10.04.2009 изменено, взыскано с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств соответствующей казны в пользу МУП «Тепловые сети» 44 993 000 руб. 67 коп. убытков, образовавшихся в результате разницы между утвержденными тарифами в соответствии с федеральными стандартами и экономически обоснованной себестоимостью поставки тепловой энергии (отопление) и горячего водоснабжения за период с 01.03.2003 по 31.12.2004. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
В кассационной жалобе МУП «Тепловые сети» просит об отмене судебных актов и принятии нового решения, удовлетворив иск в сумме 79 526 640 руб., полагая, что в соответствии с заключением эксперта взысканию подлежит указанная сумма.
В кассационной жалобе Министерство финансов Российской Федерации просит об отмене постановления апелляционной инстанции в части взыскания с Российской Федерации 44 993 000 руб. 67 коп. убытков, полагая, что судом апелляционной инстанции нормы материального права применены неправильно, федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, установленные Указом Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, носят рекомендательный характер, ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги установлены органами местного самоуправления. Администрация Волгоградской области и администрация г. Волгограда установили величину доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, отличную от федерального стандарта для малообеспеченных семей. Действующие нормативные правовые акты не устанавливают обязанность Российской Федерации по утверждению ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, и, как следствие, обязанность по возмещению убытков предприятиям, возникших в результате разницы между тарифами и себестоимостью услуг. Министерство финансов Российской Федерации привлечено к участию в деле в качестве ответчика определением от 26.02 ‑ 01.03.2007, а срок исковой давности за 2003 год истек 01.01.2007, следовательно, по суммам за 2003 год суд должен был применить срок исковой давности, о чем было заявлено ответчиком в отзыве на иск.
Распоряжениями председателя судебного состава от 17.11.2009 и 24.11.2009 судьи Нафикова Р.А. и Гарифуллина К.Р. заменены на судей Нагимуллина И.Р. и Королеву Н.Н. соответственно.
При рассмотрении данного дела судом кассационной инстанции в соответствии со статьей 163 АПК РФ объявлялся перерыв в судебном заседании до 11 часов 30 минут 26.11.2009.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции находит судебные акты подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение по следующим основаниям.
Из материалов дела усматривается, и это установлено судом, что МУП «Тепловые сети» в период с 1998 по 2004 годы включительно поставляло гражданам, проживающим на территории Краснооктябрьского района г. Волгограда, тепловую энергию и осуществляло горячее водоснабжение. Полагая, что органами местного самоуправления тарифы установлены ниже экономически обоснованной себестоимости оказываемых услуг, и эти убытки не возмещены за счет средств соответствующих бюджетов, МУП «Тепловые сети» обратилось в арбитражный суд с иском о возмещении указанных убытков.
Удовлетворяя иск за счет казны Российской Федерации, суд апелляционной инстанции исходил из следующего.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» установлено, что регулирование цен (тарифов) на оплату населением коммунальных услуг осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.1999 № 887 «О совершенствовании оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» органами местного самоуправления утверждаются нормативы потребления жилищно‑коммунальных услуг, а также ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 № 584 (в редакции от 06.02.2004 № 51), предусматривает, что по наиболее важным социальным расходам со значительным «внешним эффектом» будут законодательно установлены государственные минимальные стандарты. Подушевые нормативы финансирования данных стандартов, устанавливаемые Правительством Российской Федерации с учетом возможностей консолидированного бюджета страны, не должны иметь для органов власти субъектов и местного самоуправления обязательного характера, однако на федеральном уровне будет создан механизм (Фонд софинансирования социальных расходов), поддерживающий усилия регионов по приоритетному финансированию соответствующих расходов. Исходя из этого, в бюджетное законодательство будут внесены поправки, корректирующие механизм применения государственных минимальных стандартов в регулировании региональных и местных бюджетов и бюджетном выравнивании. При распределении субсидий (в том числе инвестиционных) будут также учитываться федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг.
Начиная с 1998 года Правительством Российской Федерации приняты постановления о федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 30.05.1998 № 536 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 1998 год» установлены на 1998 год следующие федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг: федеральный стандарт уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в целом по всем видам этих услуг в размере 50 процентов от их стоимости в 1998 году; федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах федерального стандарта социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг в размере 18 процентов; федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц дифференцированно по экономическим районам Российской Федерации согласно приложению.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.1999 № 205 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 1999 год» установлены следующие федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 1999 год: федеральный стандарт уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в целом по всем видам этих услуг в размере 60 процентов их стоимости в 1999 году, который используется только как инструмент межбюджетных отношений при расчете трансфертов; федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах федерального стандарта социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг в размере 19 процентов.
Такие же федеральные стандарты на оплату жилья и коммунальных услуг принимались на 2000-2003 годы. Федеральный стандарт уровня платежей граждан в целом по всем видам предоставляемых жилищно‑коммунальных услуг в 2000 году ‑ в размере 70 процентов их стоимости, в 2001 году – 80 процентов их стоимости, указанный стандарт используется только при расчете размера Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах федерального стандарта социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг в 2000 году ‑ в размере 20 процентов совокупного дохода семьи, в 2001 году ‑ в размере 22 процентов совокупного дохода семьи; на 2002 год ‑ федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах федерального стандарта социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг в размере 22 процентов.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.2003 № 522 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 год» установлено, что при определении размеров финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов Российской Федерации и закрытых административно-территориальных образований за счет средств федерального бюджета, расходы на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг рассчитываются исходя из федеральных стандартов, предусмотренных пунктами 1 и 2 настоящего постановления, федерального стандарта уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в целом по всем видам этих услуг в размере 90 процентов их стоимости и федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в размере 22 процентов.
В этом же постановлении предписано органам государственной власти субъектов Российской Федерации при установлении региональных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг и органам местного самоуправления при установлении цен на содержание, ремонт жилья и тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях исходить из необходимости обеспечения 100‑процентного возмещения экономически обоснованных затрат организаций на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению с использованием всех источников, включая платежи граждан.
Определением от 12.02.2008 по настоящему делу судом первой инстанции назначена судебно-бухгалтерская экспертиза для определения суммы разницы между доходами, исчисленными по полному тарифу, утвержденному для населения и экономически обоснованными фактически понесенными затратами на производство тепловой энергии и горячего водоснабжения, понесенными МУП «Тепловые сети» за 1998-2004 годы.
В заключении эксперта от 25.02.2009 № 252 подтвержден размер фактических убытков истца за период с 01.03.2003 по 31.12.2004 в сумме 44 993 000 руб. 67 коп. (таблица № 29, т. 5, л.д. 89; т. 6, л.д. 7).
Со ссылкой на статьи 8, 15, 307, 309, 1064, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации арбитражный суд апелляционной инстанции удовлетворил иск в сумме 44 993 000 руб. 67 коп.
При этом суд апелляционной инстанции указал, что экспертизой не установлено занижение утвержденных региональных тарифов на тепловую энергию и горячее водоснабжение по сравнению с федеральными стандартами, частичная компенсация потерь истца была произведена из федерального, областного и районного бюджетов (таблица 27), следовательно, не возмещенными остались убытки, возникшие в результате принятия федеральных стандартов, необеспеченных соответствующими денежными ресурсами. Причинение убытков истцу непосредственно связано с бездействием Министерства финансов Российской Федерации, которое выразилось в невыделении денежных средств, необходимых и достаточных для возмещения расходов истца в связи с реализацией утвержденных федеральных стандартов на оплату коммунальных услуг.
Суд кассационной инстанции считает, что судом апелляционной инстанции решение принято без учета следующего.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.2003 № 522 предусмотрено возмещение экономически обоснованных затрат организаций на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению.
В заключении эксперта от 25.02.2009 № 252 указано, что по 2004 году отсутствует возможность установления обоснованности затрат ввиду непредставления оборотно-сальдовых ведомостей по счету 60. Эксперту не представилось возможным сплошным методом на основании всех счетов‑фактур проверить формирование затрат на энергоресурсы.
Оценивая заключение эксперта, суд первой инстанции указал, что постановления администрации г. Волгограда об утверждении тарифов по оплате жилья и коммунальных услуг для населения дифференцировали категории населения, которые оплачивали услуги по тарифу, и которые оплачивали услуги по той стоимости, которая была указана в постановлениях администрации г. Волгограда (собственники и наниматели второго жилья и граждане, занимающие жилые помещения, превышающие социальную норму). Как видно из заключения, эксперт при проведении экспертизы не дифференцировал расчет убытков по категориям населения. При этом эксперт указал, что в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие размер общей площади жилья, отапливаемого МУП «Тепловые сети» Краснооктябрьского района г. Волгограда в период с 1998-2004 годы. Нет в материалах дела и документов о численности граждан, пользовавшихся в указанный период услугами МУП «Тепловые сети» Краснооктябрьского района г. Волгограда по горячему водоснабжению, а также документов, подтверждающих распределение граждан по видам жилья в зависимости от степени его благоустройства и оснащенности жилых домов сантехническим оборудованием. В судебном заседании суда первой инстанции были допрошены эксперты Чугунова Л.В. и Малышев А.Н., которые пояснили, что при проведении экспертизы расчет сумм, начисленных и поступивших предприятию за оказанные коммунальные услуги по категориям потребителей коммунальных услуг, осуществляющих платежи по полной стоимости (занимающих жилые помещения сверх социальной нормы, имеющих второе жилье) и по тарифу (занимающих жилое помещение в пределах социальной нормы) не осуществлялся. Поскольку экономически обоснованная себестоимость услуг по теплоснабжению и горячему водоснабжению для МУП «Тепловые сети» не рассчитывалась, определение соответствия себестоимости услуг по теплоснабжению и горячему водоснабжению установленному тарифу не проводилось, такие вопросы перед экспертами не ставились и соответствующие документы не были представлены.
Согласно заключению эксперта прибыль, полученная предприятием от оплаты коммунальных услуг, ниже понесенных затрат. Однако перед экспертом не ставился вопрос расчета себестоимости оказанных услуг. При таких обстоятельствах суд первой инстанции нашел недоказанным, что истец понес убытки в результате оказания услуг, себестоимость которых превышала установленный тариф на ее оплату.
Данные выводы основаны на исследованном судом заключении эксперта и пояснениях экспертов. Переоценивая выводы суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не опроверг доказательства, на которых основаны указанные выводы.
В таблице № 29, на которую сослался суд апелляционной инстанции, определены не экономически обоснованные затраты истца на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, а его затраты за определенный период деятельности. При этом в таблице учитывались доходы истца от предоставления услуг по отоплению и горячему водоснабжению не только населению, но и прочим потребителям.
Следовательно, фактическая сумма убытков истца, установленная экспертизой, не является суммой убытков, возникших в связи с разницей в утвержденных тарифах на отопление и горячее водоснабжение для населения Краснооктябрьского района г. Волгограда, и экономически обоснованной себестоимостью производства тепловой энергии и горячего водоснабжения.
Для установления суммы заявленных истцом убытков необходимо определить экономически обоснованные затраты истца на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, а также доходы от реализации указанных услуг по установленным тарифам, имея в виду, что структура тарифов включает две величины ставок платы, а именно, по тарифу и по полной стоимости. Помимо этого, тариф и полная стоимость на горячее водоснабжение, в свою очередь, дифференцированы по степени благоустроенности жилья, а также в зависимости от степени оснащенности их сантехническим оборудованием.
Тариф и полная стоимость по теплоснабжению установлены в рублях на кв.м общей площади жилья, а тариф и полная стоимость по горячему водоснабжению установлены в рублях на 1 человека.
Для определения стоимости оказанных по установленным тарифам услуг необходимо исследовать документы о численности граждан, пользовавшихся в указанные периоды услугами МУП «Тепловые сети» по горячему водоснабжению, а также документы, подтверждающие распределение граждан по видам жилья в зависимости от степени его благоустройства и оснащенности жилых домов сантехническим оборудованием.
Поскольку судом апелляционной инстанции взыскана с Российской Федерации сумма, определенная без учета указанных условий, постановление апелляционной инстанции нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене.
Нельзя признать законным и обоснованным и решение суда первой инстанции, поскольку суд, правомерно признав, что заключение эксперта является неполным и не может являться основанием для удовлетворения иска, необоснованно отклонил ходатайства о назначении дополнительной экспертизы для получения ответов на поставленные вопросы.
При новом рассмотрении дела арбитражному суду необходимо принять предусмотренные законом меры для объективного рассмотрения дела, в том числе обсудить вопрос о назначении дополнительной экспертизы.
Также заслуживает внимания довод Министерства финансов Российской Федерации о том, что оно привлечено к участию в деле в качестве ответчика определением от 26.02 ‑ 01.03.2007, а срок исковой давности за 2003 год истек 01.01.2007, следовательно, по суммам за 2003 год суд должен был применить срок исковой давности, о чем было заявлено ответчиком в отзыве на иск.
Из материалов дела видно, что Министерство финансов Российской Федерации привлечено к участию в деле в качестве ответчика определением не от 26.02 ‑ 01.03.2007, а определением от 29.01.2007, тем не менее это обстоятельство имеет существенное значение при рассмотрении иска за 2003 год в отношении Министерства финансов Российской Федерации.
Кроме того, суду необходимо проверить довод Министерства финансов Российской Федерации о том, что администрация Волгоградской области и администрация г. Волгограда установили величину доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, отличную от федерального стандарта для малообеспеченных семей.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.04.1997 № 425 органы местного самоуправления вправе в течение переходного периода самостоятельно устанавливать уровень платежей граждан, однако установление предельного уровня ниже уровня федерального стандарта не может служить основанием для перераспределения средств. Следовательно, установление на муниципальном уровне предельных размеров платы населения за жилье и коммунальные услуги ниже федерального стандарта не может служить основанием для взыскания убытков из казны Российской Федерации в полном объеме.
Судебные акты, принятые без учета указанных выше обстоятельств, являются незаконными и необоснованными, решение арбитражного суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Волгоградской области от 10.04.2009 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2009 по делу № А12-20392/06 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий судья Н.Н. Королева
Судьи И.Р. Нагимуллин
М.М. Сабиров
