ПОСТАНОВЛЕНИЕ
город Москва
28 декабря 2020 года Дело № А40-228557/19
Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 28 декабря 2020 года.
Арбитражный суд Московского округа в составе:
председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,
судей: Ананьиной Е.А., Шевченко Е.Е.,
при участии в заседании:
от заявителей: от Министерства развития инфраструктуры Калининградской области: Орлова Е.А., доверенность от 23.11.2020; от Министерства финансов Калининградской области: Хроленко О.С., доверенность от 09.01.2020; от Правительства Калининградской области: представитель не явился, извещен;
от заинтересованных лиц: от Федерального казначейства: Биджиев А.Б., доверенность от 12.12.2018; от Минфина России: Ткаченко Н.Г., доверенность от 20.02.2020; от УФК по Калининградской области: представитель не явился, извещен;
рассмотрев 23 декабря 2020 года в судебном заседании кассационные жалобы заинтересованных лиц - Федерального казначейства, Минфина России
на постановление от 19 августа 2020 года
Девятого арбитражного апелляционного суда
по делу № А40-228557/19
по заявлению Министерства развития инфраструктуры Калининградской области, Правительства Калининградской области, Министерства финансов Калининградской области
об оспаривании уведомления и приказов
к Федеральному казначейству, УФК по Калининградской области, Минфину России,
УСТАНОВИЛ:
Министерство развития инфраструктуры Калининградской области, Правительство Калининградской области, Министерство финансов Калининградской области обратились в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральному казначейству, УФК по Калининградской области (далее - Управление), Минфину России об оспаривании уведомления от 16.04.2019 № 07-04-04/09-7689 о применении мер принуждения в отношении Правительства Калининградской области, приказов от 16.05.2019 № 226, № 227 о бесспорном взыскании денежных средств из бюджета Калининградской области в федеральный бюджет.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 12.05.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 августа 2020 года решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, Федеральное казначейство и Минфин России обратились с кассационными жалобами, в которых просят постановление отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.
Заявители жалоб считают судебный акт незаконным и необоснованным, как принятый с неправильным применением норм материального и процессуального права.
Заявитель - Правительство Калининградской области и заинтересованное лицо - УФК по Калининградской области, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационных жалоб, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.
В судебном заседании суда кассационной инстанции представители заинтересованных лиц - Федерального казначейства и Минфина России поддержали доводы кассационных жалоб.
Представители заявителей - Министерства развития инфраструктуры Калининградской области и Министерства финансов Калининградской области возражали против удовлетворения кассационных жалоб.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.
Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, Управлением Федерального казначейства по Калининградской области в феврале 2019 года в отношении Министерства развития инфраструктуры Калининградской области проведена внеплановая камеральная проверка использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в части обеспечения уровня софинансирования расходного обязательства за счет средств бюджета Калининградской области за 2015-2016 годы, по результатам которой составлен акт камеральной проверки от 20.02.2019 (далее - акт).
Акт Управления Федерального казначейства по Калининградской области в соответствии со статьей 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и приказом Минфина России от 11.08.2014 № 74н «Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов Российской Федерации» (далее - Приказ № 74н) явился основанием для применения бюджетной меры принуждения в отношении Правительства Калининградской области и Министерства развития инфраструктуры Калининградской области.
На основании акта Федеральным казначейством в Минфин России направлено уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 16.04.2019 № 07-04-04/09-7689, которым признано, что в нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раздела V «Механизм реализации Программы» Федеральной целевой программы, пункта 2 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету Калининградской области на софинансирование мероприятий Федеральной целевой программы, пунктов 1.6, 2.3.10 соглашения от 22.06.2015 № ФДА 48/23-С, субъектом Российской Федерации «Калининградская область» не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидий из федерального бюджета), а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Калининградской области, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 11.338.501,77 руб., а также в нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раздела V «Механизм реализации Программы» Федеральной целевой программы, пункта 2 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету Калининградской области на софинансирование мероприятий Федеральной целевой программы, пункта 2.3.10 соглашения от 11.03.2016 № ФДА 48/23-С субъектом Российской Федерации «Калининградская область» не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (средств остатков федерального бюджета 2015 года, не обеспечен уровень софинансирования за счет средств остатков областного бюджета 2015 года, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 52.590.836,29 руб.
Указанные обстоятельства признаны основаниями для применения бюджетной меры принуждения в соответствии со статьей 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На основании данного уведомления Минфином России приказами от 16.04.2019 № 226 и № 227 принято решение, обязательное к исполнению Федеральным казначейством, о бесспорном взыскании денежных средств в размере 63.929.338,06 руб. из бюджета Калининградской области и перечислении их в федеральный бюджет.
Полагая, что уведомление от 16.04.2019 № 07-04-04/09-7689 и приказы от 16.04.2019 № 226 и № 227, а также действия Управления по бесспорному взысканию денежных средств в размере 63.929.338,06 руб. из бюджета Калининградской области и перечислении их в федеральный бюджет являются незаконными и нарушают права Калининградской области, заявители обратились в Арбитражный суд города Москвы с соответствующим заявлением.
Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение суда подлежит отмене, а заявленные требования удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с положениями статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации, межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение (далее - целевые средства), являются источниками формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и в соответствии со статьей 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные безвозмездные поступления (за исключением субвенций) относятся к собственным доходам бюджетов.
При этом в соответствии со статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете.
Исходя из основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установленного статьей 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при кассовом обслуживании исполнения бюджетов кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета.
Учитывая вышеизложенные положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходы бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе не связанные с исполнением расходных обязательств Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства, осуществляются независимо от поступивших в бюджет субъекта Российской Федерации сумм целевых средств, если иное не установлено законом о бюджете Российской Федерации.
При этом в соответствии с положениями пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не использованный по состоянию на 1 января текущего финансового года остаток целевых средств подлежит возврату в федеральный бюджет в первые 15 рабочих дней текущего финансового года и в соответствии с решением главного администратора доходов федерального бюджета может быть направлен на те же цели в установленном порядке.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2015 № 193 «Об утверждении Правил предоставления и распределения в 2015 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства по решениям Правительства Российской Федерации в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (далее - Правила № 193), Калининградской области выделены средства иного межбюджетного трансферта в размере 378.031,50 тыс. руб.
Правилами № 193 установлено обязательство субъекта по достижению целевых показателей региональных программ в сфере дорожного хозяйства, предусматривающих развитие и увеличение пропускной способности сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения.
Правилами № 193 не установлено, что данные средства не могут быть направлены на софинансирование объектов, реализуемых с привлечением иных средств федерального бюджета.
Как установил суд апелляционной инстанции, соглашением от 25.06.2015 № 48/23-С-1, заключенным между Правительством Калининградской области и Федеральным дорожным агентством, пообъектного распределения средств иных межбюджетных трансфертов не предусмотрено, закреплено достижение показателей по приросту протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения, соответствующих нормативным требованиям.
Стоимость объекта «Реконструкция автомобильной дороги Березовка-Храброво-Жемчужное км 2,05-10,65» (далее - объект) до согласования с Федеральным дорожным агентством составляла 382.113,41 тыс. руб.
17.09.2015 по результатам рассмотрения заявок электронного аукциона определен генеральный подрядчик - ООО СП «Балтдормостстрой». Заключен контракт от 30.09.2015 № 0135200000515000972 со сроком окончания работ - до 20.12.2016.
Постановлением Правительства Калининградской области от 25.11.2015 № 655 объем финансирования по объекту распределен следующим образом:
- 310.221,86 тыс. руб. в 2015 году, в том числе: 100.000 тыс. руб. - субсидия федерального бюджета; 190.757,86 тыс. руб. - средства иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета; 119.464 тыс. руб. - средства регионального дорожного фонда;
- 71.891,45 тыс. руб. в 2016 году, в том числе: 69.891,45 тыс. руб. - субсидия из федерального бюджета; 2.000 тыс. руб. - средства регионального дорожного фонда.
После согласования стоимости с Федеральным дорожным агентством стоимость объекта составила 368.817,87 тыс. руб.
В соответствии с дополнительным соглашением от 25.12.2015 № 3 к соглашению о предоставлении в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджету Калининградской области в рамках реализации Федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года от 22.06.2015 № ФДА/23-С, финансирование на объект в размере 298.220,33 тыс. руб. в 2015 году распределено следующим образом:
- 100.000 тыс. руб. - субсидия федерального бюджета;
- 198.220,33 тыс. руб. - средства бюджета Калининградской области.
При этом средства бюджета Калининградской области включают в себя иные межбюджетные трансферты в размере 190.757,86 тыс. руб., предоставленные в соответствии с соглашением от 25.06.2015 № 48/23-С-1 и средства регионального дорожного фонда в размере 7.462,47 тыс. руб.
Отчет об осуществлении расходов за счет средств федерального бюджета и достижении показателей за 2015 год направлен в Федеральное дорожное агентство 22.01.2016 № 12-2016/422/ЕД.
Кассовый расход по объекту за январь-декабрь 2015 года Министерства развития инфраструктуры Калининградской области на реализацию мероприятия по объекту составил 63.659.480 руб., в том числе за счет средств: федерального бюджета - 20.357.658 руб.; областного бюджета - 43.301.822 руб.
При проведении проверяющими анализа данных прикладного программного обеспечения «Автоматизированная система Федерального казначейства» установлено, что кассовые расходы на объект в сумме 36.848.341 руб. (КБК 01604091225420414310), отраженные Министерством развития инфраструктуры Калининградской области в отчете в общей сумме кассовых расходов за счет средств областного бюджета, осуществлены за счет средств иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставленных Министерству развития инфраструктуры Калининградской области Федеральным дорожным агентством на реализацию мероприятий региональной программы в сфере дорожного хозяйства по решениям Правительства Российской Федерации в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» в соответствии с заключенным между ними соглашением от 25.06.2015 № 48/23-С-l.
Остатки средств федерального бюджета на реализацию объекта по состоянию на 01.01.2016 составляли 79.642,34 тыс. руб. - средства субсидии, 154.832,69 тыс. руб.
Письмом от 21.01.2016 № 12-2016/389-ЕД Правительством Калининградской области запрошено подтверждение использования остатков средств федерального бюджета 2015 года на те же цели в 2016 году.
Учитывая то, что целевые показатели, предусмотренные соглашением от 25.06.2015 № 48/23-С-1 по итогам 2015 года исполнены в полном объеме платежным поручением от 19.04.2016 № 789781 Федеральным дорожным агентством возвращены остатки средств федерального бюджета 2015 года на те же цели в 2016 году.
В 2016 году соглашением, заключенным между Правительством Калининградской области и Федеральным дорожным агентством о предоставлении в 2016 году субсидий из федерального бюджета бюджету Калининградской области в рамках реализации Федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года от 11.03.2016 № 48/23-С предусмотрено финансирование на объект в размере 305.072,47 руб., из них:
- 70.597,44 тыс. руб. - лимиты 2016 года, в том числе 69.891,47 тыс. руб. - средства субсидии, 705,97 тыс. руб. - средства регионального дорожного фонда;
- 234.475,03 тыс. руб. - остаток лимитов 2015 года, в том числе 79.642,34 тыс. руб. - средства субсидии, 154.832,69 тыс. руб. - средства иных межбюджетных трансфертов.
При заключении соглашения от 11.03.2016 № 48/23-С комплект документов включал в себя постановление Правительства Калининградской области от 09.03.2016 № 105 «О перечне мероприятий и объектов капитальных, вложений государственной (муниципальной) собственности с указанием объемов финансирования за счет ассигнований, предусмотренных Законом Калининградской области «Об областном бюджете на 2016 год» по подразделу «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» раздела «Национальная экономика» в 2016 году, и признании утратившими силу постановления Правительства Калининградской области от 20 марта 2015 года № 127 и пункта 1 постановления Правительства Калининградской области от 25 ноября 2015 года № 655», в котором объем финансирования по объекту на 2016 год распределен следующим образом:
- 69.891,47 тыс. руб. - средства субсидии из федерального бюджета;
- 79.642,35 тыс. руб. - средства регионального дорожного фонда;
- 235.267,31 тыс. руб. - иные межбюджетные трансферты и переходящие остатки субсидии 2015 года.
Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции обоснованно заключил, что Федеральное дорожное агентство знало при заключении соглашения от 11.03.2016 № 48/23-С о том, что средства регионального бюджета, направляемые на реализацию объекта в 2016 году, включают в себя остатки иных межбюджетных трансфертов в сумме 154.832,69 тыс. руб.
Также судом апелляционной инстанции установлено, что 27.09.2018 Министерством развития инфраструктуры Калининградской области направлено письмо с целью получения официальной позиции Федерального дорожного агентства в отношении использования средств иного межбюджетного трансферта в качестве софинансирования за счет средств областного бюджета. Письмом от 26.10.2018 № 01-25/41722 Министерством развития инфраструктуры Калининградской области получен ответ о направлении Федеральным дорожным агентством обращения в Минфин России с просьбой разъяснить, допускается ли при реализации мероприятий (объектов капитального строительства), включенных в региональные программы, расходование средств федерального бюджета, направленных в бюджеты субъектов Российской Федерации в качестве иных межбюджетных трансфертов Т2, в качестве доли софинансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренной иными нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Таким образом, суд апелляционной инстанции обоснованно заключил, что указанными действиями Министерства развития инфраструктуры Калининградской области не нарушены пункт 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 8 приложения № 14 к Федеральной целевой программе (в редакции от 22.02.2016 и от 25.05.2016), раздел V. «Механизм реализации Программы» Федеральной целевой программы, приложение № 2 к соглашению от 11.03.2016 № ФДА 48/23-С.
Суд апелляционной инстанции правомерно отметил, что постановление Правительства Российской Федерации от 20.04.2016 № 329 «Об утверждении Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках ведомственной целевой программы «Содействие развитию автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» не содержит прямого запрета направления иных межбюджетных трансфертов Т2 в качестве доли софинансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации мероприятий, реализация которых осуществляется с привлечением субсидий из федерального бюджета.
При этом субъект Российской Федерации должен обеспечить достижение значений показателей результативности, предусмотренных соглашениями о предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов Т2 заключенными между Федеральным дорожным агентством и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Более того, как обоснованно отметил суд апелляционной инстанции, Минфин России в ответ на обращение Росавтодора направил в Минтранс России письмо от 14.03.2019 № 19-02-05/7/17440, в котором указал, что субъекты Российской Федерации в силу статьи 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации имеют возможность направлять средства, полученные в виде иных межбюджетных трансфертов, на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, что не является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
При этом Минфин России в целях эффективного использования средств федерального бюджета предложил Минтрансу России внести в существующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, устанавливающие правила предоставления иных межбюджетных трансфертов, новое положение о том, что доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, поступающие из федерального бюджета в виде иных межбюджетных трансфертов, не могут направляться на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
Таким образом, поскольку действующее законодательство не предусматривает запрета на направление иных межбюджетных трансфертов в качестве доли софинансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации, мероприятий, реализация которых осуществляется с привлечением субсидий из федерального бюджет, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Министерством развития инфраструктуры Калининградской области соблюдены условия предоставления субсидий из федерального бюджета.
Суд обоснованно заключил, что указанными действиями Министерства развития инфраструктуры Калининградской области не нарушены пункт 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 8 приложения № 14 к ФЦП (в редакции от 22.02.2016 и от 25.05.2016), раздела V. «Механизм реализации Программы» Федеральной целевой программы, приложения № 2 к соглашению от 11.03.2016 № ФДА 48/23-С.
В связи с изложенным, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному вводу о том, что вышеуказанное уведомление и приказы Минфина Российской Федерации от 16.04.2019 № 226 и № 227 не соответствует бюджетному законодательству и нарушают права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а решение суда первой инстанции подлежало отмене на основании части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неправильным применением норм материального права.
Таким образом, доводы кассационных жалоб сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.
Учитывая, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, установлены судом апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены либо изменения принятого по настоящему делу постановления апелляционного суда.
Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 августа 2020 года по делу № А40-228557/19 оставить без изменения, кассационные жалобы Федерального казначейства, Минфина России - без удовлетворения.
Председательствующий-судья В.В. Кузнецов
Судьи Е.А. Ананьина
Е.Е. Шевченко
