ПОСТАНОВЛЕНИЕ
город Москва Дело № А40-54670/2019-147-435
22 июня 2020 года
Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2020 года
Полный текст постановления изготовлен 22 июня 2020 года
Арбитражный суд Московского округа
в составе:
председательствующего-судьи Ананьиной Е.А.,
судей Кузнецова В.В., Шевченко Е.Е.,
при участии в заседании:
от истца (заявителя) Губернатора Ленинградской области: Яковлевой Н.Н. (дов. № 60-6004/2019 от 23.12.2019 г.);
от ответчика (заинтересованного лица) Рослесхоза: Миятлиевой Д.М. (дов. № СА-02-28/16 от 09.01.2020 г.);
от третьего лица Комитета природных ресурсов Ленинградской области: Пономаренко Г.В. (дов. № 1/2020-8 от 09.01.2020 г.);
рассмотрев 16 июня 2020 г. в судебном заседании кассационные жалобы Губернатора Ленинградской области, Рослесхоза и Комитета природных ресурсов Ленинградской области
на решение Арбитражного суда города Москвы от 30 августа 2019 г.,
постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2020 г.,
по делу № А40-54670/2019-147-435
по заявлению Губернатора Ленинградской области
к Федеральному агентству лесного хозяйства
о признании незаконным предписания от 29 декабря 2018 г. № 37/2018,
третье лицо: Комитет природных ресурсов Ленинградской области,
УСТАНОВИЛ: в период с 06 ноября 2018 г. по 23 ноября 2018 г. Федеральным агентством лесного хозяйства (далее – Рослесхоз) на основании приказа от 25 октября 2018 г. № 884 «О проведении плановой выездной проверки деятельности органов государственной власти Ленинградской области и должностных лиц органов государственной власти Ленинградской области» проведена проверка в отношении Комитета по природным ресурсам Ленинградской области и Комитета государственного экологического надзора Ленинградской области с целью реализации плана проверок исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений и расходования средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета на осуществление указанных полномочий на 2018 год, утвержденного приказом Рослесхоза от 14 декабря 2017 г. № 719 (в редакции приказов Рослесхоза от 19 февраля 2018 г. № 94, от 25 апреля 2018 г. № 371, от 22 мая 2018 г. № 444).
По результатам проверки составлен акт плановой выездной проверки деятельности органов государственной власти Ленинградской области и должностных лиц органов государственной власти Ленинградской области от 23 ноября 2018 г. № 37/218, в котором зафиксированы выявленные нарушения законодательства Российской Федерации, в том числе нецелевое использование средств федерального бюджета.
29 декабря 2018 г. Губернатору Ленинградской области (далее – заявитель) выдано предписание № 37/2018 «Об устранении выявленных нарушений при исполнении органами государственной власти Ленинградской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, а также о привлечении должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, в установленном порядке к дисциплинарной ответственности», которым Губернатору Ленинградской области предписано:
1.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить принятие мер, направленных на соблюдение установленных требований при предоставлении в Рослесхоз документальной информации, содержащейся в государственном лесном реестре (далее – ГЛР) (нарушены сроки и порядок предоставления в Рослесхоз документированной информации в ГЛР);
2.В срок до 01 апреля 2019 г. обеспечить приведение к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нарушения при предоставлении в Рослесхоз документированной информации, содержащийся ГЛР (нарушены сроки и порядок предоставления в Рослесхоз документированной информации в ГЛР);
3.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить принятие мер, направленных на соблюдение в ГЛР и ее изменении (в отдельных актах указаны приложения, не являющиеся основанием для внесения документированной информации в ГЛР; материалы таксации лесов Приозерного и Лодейнопольского лесничества внесены в ГЛР с превышением установленного срока; в отдельных случаях нарушен срок: внесения документарной информации в ГЛР, составления акта несоответствия данных ГЛР натурному обследованию; в Киришском и Тихвинском лесничествах не составлялись акты об изменении документированной информации ГЛР на основании договоров аренды лесных участков и заключений государственной экспертизы проектов освоения лесов; при наличии оснований для внесения документированной информации актами информация не вносится в ГЛР);
4.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить принятие мер по соблюдению установленных требований при составлении актов несоответствия данных ГЛР натурному обследованию (в нарушение установленных требований актами несоответствия данных ГЛР натурному обследованию изменяются таксационная характеристика и границы выделов на территории Тихвинского лесничества);
5.В срок до 01 сентября 2019 г. обеспечить устранение нарушений, допущенных при проведении лесоустройства на территории Лодейнопольского лесничества (материалы таксации лесов (введены в действие приказом Комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 10 апреля 2018 г. № 3) в части подготовки картографического материала не соответствуют установленным требованиям);
6.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить направление в Рослесхоз предложений по изменению категорий лесов по целевому назначению Северо-Западного, Кировского, Приозерного, Лодейнопольского лесничеств по итогам лесоустройства;
7.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить принятие мер, направленных на соблюдение установленных требований при хранении лесоустроительных материалов (материалы хранятся не в специально оборудованных местах, исключающих утрату информации);
8.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить принятие мер, направленных на соблюдение установленных требований при заключении договоров безвозмездного пользования лесными участками и при предоставлении лесного участка в аренду без проведения торгов (в отдельных случаях нарушены сроки рассмотрения заявлений, а также сроки принятия решений о предоставлении лесных участков и заключения договора аренды лесного участка);
9.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить принятие мер, направленных на соблюдение установленных требований при принятии решений о выдаче разрешения на проведение работ по геологическому изучению недр (нарушены сроки рассмотрения и принятия решения о выдаче разрешений на проведение работ);
10.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить устранение нарушений, допущенных при проведении государственной экспертизы проектов освоения лесов (на официальном сайте Комитета размещена неполная информация о предоставлении государственной услуги, на портале www.gosuslugi.ru не размещена информация о предоставлении государственной услуги);
11.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить принятие мер, направленных на соблюдение установленных требований при проведении государственной экспертизы проектов освоения лесов (приняты заявления, заполненные с нарушением установленных требований; в отдельных случаях нарушен срок проведения государственной экспертизы);
12.В срок до 01 сентября 2019 г. обеспечить устранение нарушений, допущенных при утверждении положительных заключений государственной экспертизы на проекты освоения лесов, разработанных с нарушением установленных требований (проекты освоения лесов лесных участков, предоставленных по договорам аренды от 23 декабря 2014 г. № 15/С-2014-12 (ООО «Лесное»), от 19 января 2017 г. № 247/К-2017-01 (ООО «Петроглэс-Инвест», от 12 октября 2016 г. № 256/К-2016-05 (ООО «ЭФЭСК-ПГС»), от 02 марта 2017 г. № 1003кс-2017-03 (ООО «СЗИ-Комплекс»), от 27 мая 2016 г. № 892/ДС-2016-05 (ПАО «Мобильные телесистемы»), от 02 декабря 2016 г. № 947/ДС-2016-12 (ООО «Тоснодорремстрой-К»), от 27 декабря 2016 г. № 4/Р-2016-12 (ООО «Лосевские дали»);
13.В срок 01 июля 2019 г. обеспечить принятие мер, направленных на соблюдение арендаторами лесных участков установленных требований при использовании лесов (непредставление лицами, использующими леса, лесных деклараций и отчетов об использовании лесов);
14.В срок до 01 сентября 2019 г. обеспечить привлечение к установленной законом ответственности лиц, использующих леса с нарушением лесного законодательства, а также принятие мер по устранению указанными лицами выявленных нарушений, в том числе в форме выдачи соответствующих предписаний и (или) представлений, предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований (договор аренды лесного участка от 09 августа 2010 г. № 100/Р-2010-08 (ООО «Балтийская Компания»): использование лесного участка без проекта освоения лесов, лесной участок огорожен; от 20 мая 2017 г. № 607 (ООО «Медвежья гора»): в нарушение установленных требований на арендованном лесном участке к деревьям прикреплены противопожарные аншлаги; на границе лесного участка, расположенного в квартале 29 Громовского участкового лесничества Приозерского лесничества, в нарушение установленных требований к дереву прикреплен противопожарный аншлаг);
15.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить принятие мер, направленных на соблюдение установленных требований при составлении актов лесопатологического обследования (далее - акт ЛПО) (в отдельных актах ЛПО: отсутствует распределение деревьев по категориям состояния в целом по насаждению; распределение деревьев по категориям состояния дано по числу стволов, а не по запасу; в нарушении установленных требований в рубку назначены деревья из категории состояния «ослабленные»; отсутствует информация о заселении и обработке деревьев стволовыми вредителями; не указаны координаты и схематичное расположение пробных площадей; форма акта ЛПО не соответствует установленной);
16.В срок до 01 апреля 2019 г. обеспечить отмену актов ЛПО, содержащих нарушения при назначении санитарно-оздоровительных мероприятий (в выделе 30 квартала 44 Черкасовского участкового лесничества Рощинского лесничества, выделе 20 квартала 10 Антикайненского участкового лесничества Приозерского лесничества назначение сплошной санитарной рубки на части выдела необоснованно);
17.В срок до 01 апреля 2019 г. обеспечить привлечение к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нарушения при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и при производстве по делам об административных правонарушениях, а также принятие мер, направленных на недопущение выявленных нарушений (в отдельных протоколах об административных правонарушениях отсутствует отметка о времени и месте совершения административного правонарушения; при рассмотрении дел об административных правонарушениях не вносятся представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; в нарушение установленных требований дела об административных правонарушениях рассматриваются не по месту его совершения; в отдельных в актах отсутствуют подписи должностных лиц, проводивших проверку; постановление о назначении административного наказания направлено виновному лицу с превышением установленного 3-х дневного срока; в отдельных случаях не учитываются отягчающие обстоятельства; дела об административных правонарушениях рассматриваются с нарушением установленного срока);
18.В срок до 31 декабря 2019 г. обеспечить перерасчет арендной платы по договорам аренды лесных участков с учетом выявленных нарушений, внесение в них изменений и доначисление недополученного дохода в федеральный бюджет в сумме 9 168,71 тыс.рублей (неверное применение корректирующих коэффициентов в отношении карьеров, сенокосов, трубопроводов и прочих нелесных земель), а также доначисление недополученного дохода в федеральный бюджет в сумме 9 473,58 тыс. рублей (начисление арендной платы по договорам, заключенным для заготовки древесины, в размере, отличном от установленного на торгах);
19.В срок до 31 декабря 2019 г. обеспечить начисление и взыскание неустоек по заключенным договорам аренды лесных участков за нарушение сроков представления в уполномоченный орган проектов освоения лесов для проведения государственной экспертизы на сумму 8 550,0 тыс. рублей;
20.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить отражение в отчете по форме 2-ОИП «Сведения о поступлении платы за использование лесов в бюджетную систему Российской Федерации»: Комитету государственного экологического надзора Ленинградской области - задолженности в федеральный бюджет в сумме 4 779,1 тыс. рублей (денежные взыскания (штрафы) за нарушение лесного законодательства на лесных участках, находящихся в федеральной собственности; денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства Российской Федерации о пожарной безопасности), Комитету по природным ресурсам Ленинградской области (далее - Комитет по природным ресурсам) - задолженности в федеральный бюджет в сумме 17 795,2 тыс. рублей (денежные взыскания (штрафы) за нарушение лесного законодательства на лесных участках, находящихся в федеральной собственности – 12 451,7 тыс. рублей; прочие поступления от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемые в федеральный бюджет – 5 343,5 тыс. рублей), а также задолженность неплатежеспособных дебиторов в сумме 38 397,39 тыс. рублей;
21.В срок до 31 декабря 2019 г. обеспечить устранение нарушений, допущенных при заключении дополнительных соглашений к договорам аренды лесных участков, предоставленных для заготовки древесины, а также принятие мер по недопущению указанных нарушений (к договорам аренды лесных участков от 06 июня 2009 г. № 1/3-2009-06 (ООО «Траст лес»), от 29 апреля 2010 г. № 56/3-2010-04 (ООО «Свирьлес»), от 16 декабря 2008 г. № 2-2008-12-135-3 (ООО «Чистяков»), от 16 декабря 2008 г. № 2-2008-12-205-3 (ООО «Кириши Леспром»), от 15 декабря 2008 г. № 2-2008-12-112-3 (ЗАО «Фиро-О»), заключенным по результатам аукционов (торгов), заключены дополнительные соглашения, по которым в нарушение установленных требований изменены объем заготовки древесины и размер арендной платы);
22.В срок до 01 апреля 2019 г. обеспечить привлечение к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нарушения при заключении дополнительных соглашений к договорам аренды лесных участков, предоставленных для заготовки древесины, а также принятие мер по недопущению указанных нарушений (к договорам аренды лесных участков от 29 апреля 2010 г. № 56/3-2010-04 (ООО «Свирьлес»), от 16 декабря 2008 г. № М 2-2008-12-135-3 (ООО «Чистяков»), от 16 декабря 2008 г. № 2-2008-12-205-3 (ООО «Кириши Леспром»), от 15 декабря 2008 г. № 2-2008-12-112-3 (ЗАО «Фиро-О»), заключенным по результатам аукционов (торгов), заключены дополнительные соглашения, по которым в нарушение установленных требований изменены объем заготовки древесины и размер арендной платы);
23.В срок до 01 июля 2019 г. обеспечить принятие мер, направленных на недопущение нецелевого использования средств субвенций из федерального бюджета (Комитет по природным ресурсам: проведена государственная экологическая экспертиза лесохозяйственного регламента Северо-Западного лесничества - 177,3 тыс. рублей (2016 г.); ЛОГКУ «Ленобллес»: оплачены работы по изготовлению технического паспорта на объекты недвижимости, которые находились в оперативном управлении у другого юридического лица - 7,65 тыс. рублей (2016 г.);
24.В срок до 01 апреля 2019 г. обеспечить привлечение к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших неправомерное использование средств субвенций из федерального бюджета, а также принятие мер по недопущению выявленных нарушений (ЛОГКУ «Ленобллес» выдана спецодежда работникам, которым данная спецодежда не положена - 30,36 тыс. рублей (2016 г.);
25.В срок до 01 апреля 2019 г. обеспечить привлечение к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших неэффективное использование средств субвенций из федерального бюджета, а также принятие мер по недопущению выявленных нарушений (ЛОГКУ «Ленобллес» произведены расходы на приобретение вакцины и проведение вакцинации против клещевого вирусного энцефалита, против бешенства при возможном бесплатном ее проведении согласно календарю профилактических прививок по эпидемическим показаниям — 146,3 тыс. рублей (2016 г.), 132,39 тыс. рублей (2017 г.).
Считая свои права нарушенными, Губернатор Ленинградской области обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Рослесхозу о признании незаконным указанного предписания.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 30 августа 2019 г., оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2020 г., заявленные требования удовлетворены в части признания незаконным предписания Рослесхоза от 29 декабря 2018 г. № 37/2019 в части выводов, изложенных в пунктах 2, 6, 17, 21, 22, 24 и 25. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет природных ресурсов Ленинградской области.
Не согласившись с указанными судебными актами, Губернатор Ленинградской области, Рослесхоз и Комитет природных ресурсов Ленинградской области обратились в Арбитражный суд Московского округа с кассационными жалобами.
В кассационных жалобах Губернатор Ленинградской области и Комитет природных ресурсов Ленинградской области просят об отмене принятых судебных актов в части отказа в удовлетворении требований по пунктам 4, 16, 18, 20, 23 предписания Рослесхоза от 29 декабря 2018 г. № 37/2018 и удовлетворении заявленных требований в указанной части, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.
Рослесхоз в кассационной жалобе просит об отмене судебных актов в части удовлетворения требований о признании незаконными пункты 2, 6, 17, 21, 22, 24, 25 предписания от 29 декабря 2018 г. № 37/2018 и отказе в удовлетворении требований в полном объеме.
В отзыве на кассационные жалобы Рослесхоз просит оставить судебные акты без изменения, а кассационные жалобы Губернатора Ленинградской области и Комитета природных ресурсов Ленинградской области - без удовлетворения, ссылаясь на соблюдение судами норм материального и процессуального права при вынесении обжалуемых судебных актов в оспариваемой части.
Представители Губернатора Ленинградской области и Комитета природных ресурсов Ленинградской области приняли участие в судебном заседании с использования информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседании).
Представители Губернатора Ленинградской области и Комитета природных ресурсов Ленинградской области поддержали доводы своих кассационных жалоб, согласились с доводами кассационных жалоб друг друга, против удовлетворения жалобы Рослесхоза возражали.
В заседании кассационной инстанции представитель Рослесхоза поддержал доводы своей кассационной жалобы, возражал против удовлетворения кассационных жалоб Губернатора Ленинградской области и Комитета природных ресурсов Ленинградской области.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, действий закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт.
Предписание представляет собой акт государственного органа, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.
Предписание должно быть исполнимым.
Неопределенность и неисполнимость выданного предписания влечет признание его недействительным.
Пунктами 9 и 11 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю за осуществлением переданных полномочий: 1) дает согласие на назначение на должность руководителя органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочия; 2) осуществляет контроль за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов, связанных с осуществлением переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений, а также с правом отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные им полномочия, в части, регулирующей осуществление переданных им полномочий, по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации; 3) осуществляет контроль за эффективностью и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, а также представлений об отстранении от должности и (или) о привлечении к дисциплинарной ответственности, в том числе об освобождении от занимаемой должности, должностных лиц, ответственных за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий; 4) осуществляет контроль за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах, представляемых уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочия, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 5) осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, контроль за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актами лесопатологических обследований, утвержденными уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене соответствующих актов лесопатологических обследований или о внесении в них изменений; 6) осуществляет оценку эффективности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий и подготовку при необходимости представления об изъятии с 1 января следующего года соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Методика оценки эффективности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Руководитель уполномоченного федерального органа исполнительной власти по контролю за осуществлением переданных полномочий вправе: 1) выносить высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации предписания об устранении нарушений, выявленных при осуществлении переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, подлежащие обязательному рассмотрению в тридцатидневный срок; 2) вносить высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представления об освобождении от занимаемой должности его заместителей и руководителей соответствующих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственных за осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, в случаях их ненадлежащего исполнения (неисполнения), которые подлежат рассмотрению высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в десятидневный срок; 3) давать высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения указания по вопросам осуществления переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, в том числе в случае, если требуется координация их осуществления органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации.
Удовлетворяя заявленные требования в части признания незаконными пунктов 2, 6, 17, 21, 22, 24, 25 предписания Рослесхоза от 29 декабря 2018 г. № 37/2018, суды пришли к выводу о том, что предписание в указанной части не соответствует положениям действующего законодательства.
При этом судами установлено, что формулировка требований, изложенных в пунктах 2, 17, 22, 24, 25 предписания, не соответствует трудовому законодательству и полномочиям, предоставленным Рослесхозу в силу Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736 (далее - Положение № 736).
В соответствии с пунктом 5.4.31 Положения № 736 Рослесхоз осуществляет организацию контроля и контроль за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений;
Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.
Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.
Таким образом, содержащееся в предписание императивное требование об обеспечении привлечения виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности противоречит как Положению № 736, так и положениям Трудового кодекса Российской Федерации.
В части пункта 6 предписания судами указано на то, что требование Рослесхоза об обеспечении направления предложений по изменению категорий лесов по целевому назначению Северо-Западного, Кировского, Приозерского, Лодейнопольского лесничеств является неправомерным, поскольку такие предложения направлялись Рослесхозу, о чем последним издан приказ от 03 июня 2016 г. № 210 «Об установлении границ Северо-Западного лесничества, об отнесении лесов к защитным лесам и установлении их границ на территории Ленинградской области».
В отношении пункта 21 предписания судами указано на то, что Рослесхоз превысил свои полномочия, обязав отменить дополнительные соглашения к договорам аренды, поскольку в данном случае вмешательство Рослесхоза в гражданско-правовые отношения сторон по договору противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации и выходит за рамки полномочий, предусмотренных Положением № 736.
В отношении остальной части предписания судами сделан вывод о соответствии его законодательству.
Судом апелляционной инстанции в части пунктов 4, 16, 18, 20 и 23 предписания установлено следующее.
Так, по пункту 4 предписания судом со ссылкой на пункт 4.3 Перечня, форм и порядка подготовки документов, на основании которых осуществляется внесение документированной информации в ГЛР и ее изменение, утвержденных приказом Минприроды России от 11 ноября 2013 г. № 496, акта несоответствия данных ГЛР натурному обследованию, составляется в случае выявления несоответствия основных таксационных показателей выдела нормативам точности, установленным Лесоустроительной инструкцией, утвержденной приказом Рослесхоза от 12 декабря 2011 г. № 516 (действовал в проверяемый период до 03 мая 2018 г.) (далее - Лесоустроительная инструкция № 516), указано на то, что к данным показателям отнесены запас на 1 га, высота, коэффициент состава преобладающей породы, диаметр, количество подроста на гектар, возраст, группа типов лесорастительных условий (типов леса), класс бонитета, полнота древостоя, класс товарности древостоя.
В соответствии частью 2 статьи 69.1 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), пунктом 60 Лесоустроительной инструкции № 516, пунктом 59 Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Минприроды России от 29 марта 2018 г. № 122 (далее - Лесоустроительная инструкция № 122), установление границ лесотаксационных выделов осуществляется при таксации лесов, проводимой в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков, а также, учитывая, что площадь лесотаксационного выдела не относится к таксационным показателям лесных насаждений, акты несоответствия данных ГЛР натурному обследованию, отмеченные в акте проверки Рослесхоза, составлены заявителем не правомочно.
Таким образом, акт несоответствия данных ГЛР натурному обследованию не может устанавливать перечисленные показатели, в том числе изменять границы выделов, поскольку путем составления актов несоответствия данных ГЛР натурному обследованию заявителем фактически изменяется площадь лесотаксационного выдела, что может повлечь за собой исключения части площади из категории лесных земель.
По пункту 16 предписания судом сделан вывод о том, что по результатам проведенной Рослесхозом проверки установлено, что на 2-х участках, проверенных при натурном осмотре, (Черкасовское участковое лесничество, кв. 44, выд. 30, л/п выдел 2 на площади 4,6 га и Антикайненское участковое лесничество, кв. 10, выдел 20, л/п выдел 1 на площади 1,1 га) границы усыхания и процент деревьев, подлежащих рубке, а также снижение полноты ниже критической верно определены только на части лесопатологического выдела и, соответственно, назначение сплошной санитарной рубки обосновано на части лесопатологического выдела, а не на всей площади лесопатологических выделов указанных в актах лесопатологического обследования.
Согласно Перечню лесных участков, отнесенных к ценным лесам, эксплуатационным лесам на территории Приозерского лесничества Ленинградской области, утвержденного приказом Рослесхоза от 20 февраля 2009 г. № 48 (далее – Перечень № 48), квартал 10 Антикайненское участковое лесничество Приозерского лесничества относится к запретным полосам лесов, расположенных вдоль водных объектов.
В соответствии с Перечнем № 48 квартал Черкасовское участковое лесничество относится к запретным полосам лесов, расположенных вдоль водных объектов.
Учитывая категорию лесов, которые расположены в указанных лесничествах, проведение сплошных рубок лесных насаждений в них запрещено.
Таким образом, в целях исключения необоснованного проведения санитарно-оздоровительных мероприятий Комитету по природным ресурсам Ленинградской области правомерно предписано обеспечить отмену актов лесопатологического обследования, содержащих необоснованное назначение сплошной санитарной рубки на части лесопатологических выделов (в выделе 30 квартала 44 Черкасовского участкового лесничества Рощинского лесничества, в выделе 20 квартала 10 Антикайненского участкового лесничества Приозерского лесничества).
По пункту 18 предписания судом указано на то, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 г. № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности» (далее – постановление № 310) при использовании лесных участков, находящихся в федеральной собственности, на которых в силу естественно-географических условий не могут произрастать древесные породы лесных насаждений, или занятых рединами, применяется наименьший размер ставки платы, установленной для субъекта Российской Федерации, с коэффициентом 0,75.
Земли, занятые естественными рединами - лесными участками в экстремальных физико-географических условиях, где формирование древостоев с большей полнотой невозможно, согласно пункту 95 Лесоустроительной инструкции N 516 отнесены к землям, не покрытым лесной растительностью.
Согласно стандарту отрасли ОСТ 56-108-98 «Лесоводство. Термины и определения», разработанному Всероссийским научно-исследовательским институтом лесоводства и механизации лесного хозяйства, естественные редины, редколесье - лесные земли с редким древостоем в экстремальных лесорастительных условиях, не обеспечивающих произрастание сомкнутых древостоев.
Таким образом, редины и земли, занятые кустарниками, на которых в силу естественно-географических условий не могут произрастать древесные породы, относятся к лесным землям.
Коэффициент 0,75, предусмотренный пунктом 8 примечаний к таблице 14 и 16 постановления № 310, применяется только к лесным землям.
Пункты 96 и 134 (во взаимосвязи) Лесоустроительной инструкции № 516, а также пункты 65 и 105 (во взаимосвязи) Лесоустроительной инструкции № 122, относят карьеры к нелесным землям.
Следовательно, применение коэффициента 0,75 для нелесных земель не соответствует действующему законодательству.
Применение понижающего коэффициента 0,5 в отношении карьеров, ЛЭП, нефтепроводов, газопроводов, в соответствии с четвертым абзацем п. 8 примечания к таблицам 14 - 16 постановления № 310 также невозможно в связи с наличием закрытого перечня нелесных земель, к которым возможно применение коэффициента 0,5 (просеки, дороги, болота (за исключением разработки месторождений торфа), каменистые россыпи).
Коэффициент 0,5, предусмотренный пунктом 8 примечаний к таблицам 14 - 16 Постановления № 310, применяется к лесным участкам, занятым просеками, дорогами, болотами, каменистыми россыпями. Данный перечень лесных участков является закрытым и расширительному толкованию не подлежит.
Следовательно, у Комитета не было оснований для применения коэффициента 0,5 в отношении лесных участков, занятыми карьерами, ЛЭП, нефтепроводами, газопроводами и другими нелесными землями.
Согласно приложению № 2 «Характеристики лесного участка» к договорам лесных участков от 30 марта 2017 г. № 997/ДС-2017 ООО «Транснефть-Балтика»; от 06 марта 2017 г. № 987/ДС-2017-03 ООО «Газпроминвест» вся площадь арендованных участков относится к нелесным землям (другие), в графе «Просеки» стоит прочерк.
Следовательно, карьеры, трассы ЛЭП и т.д. не могут быть отнесены к лесным землям, так как леса на данных участках отсутствуют в силу искусственного воздействия человека.
По пункту 20 предписания судом указано на то, что на основании пункта 5.4.19(2) Положения № 736 Рослесхоз осуществляет проверку достоверности сведений, содержащихся в отчетности об осуществлении органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных им в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий. Правильность оформления отчетности также контролируется Рослесхозом.
В отношении пункта 23 суд указал на то, что в ходе проверки выявлено нецелевое использование средств субвенций из федерального бюджета, поскольку проведение государственной экологической экспертизы лесохозяйственного регламента Северо-Западного лесничества не является целью, связанной с осуществлением переданных полномочий в области лесных отношений.
Согласно письму Рослесхоза от 18 ноября 2009 г. № МГ-03-27/7219, лесохозяйственный регламент не относится к объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанным в статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
Таким образом, расходы на проведение государственной экологической экспертизы регионального уровня проекта лесохозяйственного регламента Северо-Западного лесничества Ленинградской области в сумме 177,3 тыс. рублей осуществлены в нарушение части 3 статьи 83 ЛК РФ, пункта 2 Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. № 837.
Выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства.
Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает обоснованным вывод судов о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований в части.
Доводы, изложенные в кассационных жалобах, подлежат отклонению, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального и процессуального права, направлены на переоценку собранных по делу доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции.
Поскольку нормы материального права, регулирующие спорные отношения, судом применены правильно, процессуальных нарушений не допущено, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены или изменения принятых по делу судебных актов.
При таком положении обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда города Москвы от 30 августа 2019 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2020 г. по делу № А40-54670/2019-147-435 оставить без изменения, кассационные жалобы Губернатора Ленинградской области, Рослесхоза и Комитета природных ресурсов Ленинградской области – без удовлетворения.
Председательствующий-судья Е.А.Ананьина
Судьи В.В.Кузнецов
Е.Е.Шевченко
