ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Москва
20.06.2018
Дело № А40-177995/2017
Резолютивная часть постановления объявлена 13.06.2018
Полный текст постановления изготовлен 20.06.2018
Арбитражный суд Московского округа в составе:
председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,
судей Каменской О.В., Кузнецова В.В.,
при участии в заседании:
от заявителя по делу – Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки – до перерыва и после перерыва: ФИО1 (представителя по доверенности от 15.01.2018), ФИО2 (представителя по доверенности от 25.12.2017), после перерыва – ФИО3 (представителя по доверенности от 25.12.2017),
от частного учреждения высшего образования «Столичный институт бизнес-технологий и управления» – до перерыва и после перерыва: ФИО4 (представителя по доверенности от 03.11.2017);
рассмотрев в судебном заседании 07.06.2018 – 13.06.2018 (объявлялся перерыв) кассационную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки
на решение Арбитражного суда города Москвы
от 07.12.2017,
принятое судьей Махлаевой Т.И.,
на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда
от 21.02.2018,
принятое судьями Яковлевой Л.Г., Вигдорчиком Д.Г., Поповым В.И.,
по делу № А40-177995/2017
по заявлению Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки
к частному учреждению высшего образования «Столичный институт бизнес-технологий и управления»
об аннулировании лицензии,
УСТАНОВИЛ:
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее – заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об аннулировании лицензии частного учреждения высшего образования «Столичный институт бизнес-технологий и управления» (далее – Рособрнадзор) от 27.10.2015 регистрационный номер № 1722, серия 90 Л01 0008744.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 07.12.2017, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2018, в удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе Рособрнадзор просит данные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие их выводов обстоятельствам дела, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.
До начала судебного разбирательства в суд от института поступил отзыв на кассационную жалобу с приложением доказательств по делу.
Представитель института в судебном заседании просил приобщить к материалам дела данные документы.
Представители Рособрнадзор в судебном заседании поддержали доводы кассационной жалобы, просили приобщить к материалам дела оригинал кассационной жалобы.
Отзыв и оригинал кассационной жалобы приобщены к материалам дела, в приобщении дополнительных доказательств институту отказано ввиду отсутствия у суда кассационной инстанции соответствующих полномочий.
Представитель института возражал против удовлетворения кассационной жалобы по доводам, изложенным в отзыве, просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения.
Изучив материалы дела, выслушав представителей Рособрнадзора и института, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции ввиду следующего.
Как установлено судами и следует из материалов дела, институту на основании части 6 статьи 93 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) было выдано предписание от 28.10.2015 № 07-55-440/28-Л/З/ об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, законодательства Российской Федерации в области образования, со сроком исполнения до 28.11.2015.
По результатам проверки исполнения предписания был установлен факт его неисполнения, что отражено в акте Рособрнадзора от 24.03.2016 № 79/ВП/КП/Л/З.
В связи с неисполнением предписания Рособрнадзор на основании части 7 статьи 93 Закона об образовании выдал институту повторное предписание от 24.03.2016 № 07-55-92/28-Л/З/ПП со сроком устранения нарушений до 20.04.2016.
Как указали суды, постановлением мирового судьи судебного участка № 372 Таганского района г. Москвы, исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка № 374 Таганского района города Москвы от 19.04.2017 по делу об административном правонарушении № 5-331/17, ректор института был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 1 000 руб.
Ссылаясь на неисполнение повторного предписания и привлечение ректора института к административной ответственности, Рособрнадзор обратился в суд с заявлением об аннулировании лицензии института.
Признавая заявление не подлежащим удовлетворению, суды установили, что институт представил Рособрнадзору документы, подтверждающие прохождение педагогическими работниками в установленном законодательством Российской Федерации порядке обучение в области охраны труда, 18.04.2016, за два дня срока устранения нарушений, определенного в предписании заявителя от 24.03.2016 № 07-55-92/28-Л73/ПП (копия сопроводительного письма с отметкой Рособрнадзора, опись представленных документов и отчет об исполнении повторного предписания Рособрнадзора (т. 1 л.д. 72-152).
При этом суды исходили из следующего применения норм законодательства и обстоятельств.
Прохождение педагогическими работниками института обучение в области охраны труда и проверка знаний, было организовано в соответствии с установленном законодательством Российской Федерации порядке, а именно: в соответствии с абзацем 4 статьи 216 главы 35 и статьей 225 главы 36 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – Трудовой кодекса) все работники, в том числе руководители организаций, обязаны проходить обучение по охране труда и проверку знания требований охраны труда в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В целях реализации данных норм Трудового кодекса и Минтрудом России и Минобразованием России издано совместное Постановление от 13.01.2003 № 1/29 «Об утверждении Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций» (далее также – Порядок).
В соответствии с абзацем 10 подпункта 2.3.2 пункта 2.3 раздела II Порядка руководители и специалисты организации могут проходить обучение по охране труда и проверку знаний требований охраны труда в самой организации, имеющей комиссию по проверке знаний требований охраны труда.
Приказом ректора института от 10.06.2015 № 38/0 «О создании комиссии по проверке знаний и навыков в области охраны труда» в институте была создана комиссия по проверке знаний требований охраны труда, члены которой прошли обучение в области охраны труда в установленном законодательстве порядке в АНО «Учебно-консультационный центр дополнительного профессионального образования «Мастер».
В соответствии с подпунктом 2.3.4 пункта 2.3 раздела II Порядка Министерство труда и социального развития Российской Федерации разрабатывает и утверждает примерные учебные планы и программы обучения по охране труда.
Обучение по охране труда руководителей и специалистов (к которым относятся и педагогические работники) в организации проводится по программам обучения по охране труда, разрабатываемым на основе примерных учебных планов и программ обучения по охране труда, утверждаемым работодателем.
Ректором института в августе 2015 г. были утверждены: Программа обучения по охране труда, которая разработана на основе Примерной программы обучения по охране труда работников организаций, утвержденной Минтрудом России 17.05.2004; Положение о порядке обучения и проверки знаний по охране труда педагогических и иных работников.
По окончании обучения комиссией по проверке знаний и навыков в области охраны труда института осуществлялась проверка знаний педагогических работников, прошедших обучение по программе обучения в области охраны труда в объеме 40 часов.
В соответствии с пунктом 3.6 Порядка результаты отражены в протоколах заседания комиссии по проверке знаний и навыков в области охраны труда.
В соответствии с пунктом 3.7 Порядка педагогическим работникам института, успешно прошедшим обучение и проверку знаний требований охраны труда, были выданы удостоверения (в соответствии с приложением № 2 к Порядку) за подписью председателя комиссии по проверке знаний требований охраны труда, заверенные печатью института.
Педагогические работники института, прошедшие обучение, зарегистрированы в журнале регистрации педагогических работников, прошедших обучение и проверку знаний требований охраны труда. Приведенный список документов, свидетельствующий об обучении педагогических работников в области охраны труда является полным и исчерпывающим.
Доводы Рособрнадзора о том, что руководители и специалисты института должны проходить обучение по охране труда в рамках повышении квалификации по специальности и иметь удостоверения о повышении квалификации, как доказательства их обучения охране труда, отклонены судами первой и апелляционной инстанций как не основанные на законодательстве.
Положение о том, что «обучение по охране труда руководителей и специалистов организаций осуществляется при повышении их квалификации по специальности» относится к пункту 2.3.6 Порядка, в котором закреплен порядок обучения по охране труда руководителей и специалистов обучающих организаций, т.е. организаций, имеющих право в соответствии с национальным законодательством оказывать услуги сторонним организациям и лицам по обучению, включая проверку знаний, вопросам безопасности труда, охраны труда, безопасности производства. Также, в соответствии с абзацем вторым пункта 13.4 раздела 13 «Обучение безопасности труда в форме отдельного курса обучения с итоговой проверкой знаний» межгосударственного стандарта ГОСТ 12.0.004-2015 «Система стандартов безопасности труда. Организация обучения безопасности труда» (введен в действие, в качестве национального стандарта Российской Федерации приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 09.06.2016 № 600-ст) «Руководители и специалисты, выполняющие функции специалистов по охране труда, проходят обучение по охране труда и проверку знаний требований охраны труда в форме повышения квалификации в учреждениях профессионального образования в течение полугода после поступления на работу или назначения на должность, далее - по мере необходимости, но не реже одного раза в три года».
Педагогические работники института не выполняют функции специалистов по охране труда, не являются работниками обучающей организации, следовательно, они проходят специальное обучение по охране труда в объеме должностных обязанностей при поступлении на работу в течение первого месяца, далее - по мере необходимости, но не реже одного раза в три года (абзац первый пункта 2.3.1 раздела II Порядка и абзац первый пункта 13.4 раздела 13 ГОСТ 12.0.004-2015). Руководители и специалисты (в т.ч. педагогические работники) иных, не обучающих, организаций проходят обучение охране труда и проверку знаний охраны труда в соответствии с пунктами 2.3.1, 2.3.2, 2.3.3, 2.3.4, 2.3.5 постановления Минтруда России и Минобразования России от 13.01.2003 № 1/29, которые не предусматривают обучение по охране труда в рамках повышения их квалификации по специальности.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 12 Закона об образовании программы повышения квалификации относятся к дополнительным профессиональным программам, которые реализуются, в соответствии с частью 2 статьи 76 Закона об образовании, в рамках дополнительного профессионального образования.
В Приложении к Письму Министерства образования и науки Российской Федерации от 07.05.2014 № АК-1261/06 «Об особенностях законодательного и нормативного правового обеспечения в сфере ДПО» дано разъяснение (абзац 6-8 п. 1 Вопрос 15) о том, что обучение по охране труда и проверка знаний требований охраны труда не является реализацией дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки) в связи с тем, что рабочие учебные планы и программы обучения по охране труда разрабатываются на основе примерных учебных планов и программ обучения по охране труда и проверка знаний не заканчивается итоговой аттестацией.
В соответствии с частью 15 статьи 60 Закона об образовании организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе выдавать лицам, освоившим образовательные программы, по которым не предусмотрено проведение итоговой аттестации, документы об обучении по образцу и в порядке, которые установлены этими организациями самостоятельно.
Признавая обоснованным довод института о том, что институт не рассматривает программу обучения по охране труда как дополнительную профессиональную программу, не имеет лицензии на реализацию дополнительной профессиональной программы по охране труда, не выдает документа об обучении по охране труда, а проводит обучение по охране труда и проверку знаний требований охраны труда в соответствии с Трудовым кодексом и Порядком, выдает педагогическим работникам, успешно прошедшим обучение по охране труда и проверку знаний требований охрану труда, документ по форме, установленной Порядком.
В письме от 28.10.2016 № 12-179 (далее – Письмо) Министерство образования и науки Российской Федерации (Департамент государственной службы и кадров) дается разъяснение по вопросам обучения охране труда при проведении проверок образовательных учреждений и отмечено, что "Лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и государственный контроль в сфере образования за деятельностью указанных организаций относятся к полномочиям Рособрнадзора и органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия РФ в сфере образования (пункты 7 и 9 части 1 статьи 6, пункты 1 и 2 части 1 статьи 7 Федерального закона № 273-ФЗ).
При этом согласно пункту 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 № 966 (далее – Положение о лицензировании), лицензионным требованием к лицензиату при осуществлении образовательной деятельности, в том числе является наличие разработанных и утвержденных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, образовательных программ в соответствии со статьей 12 Закона об образовании. Таким образом, Программы по охране труда не являются образовательными программами. Контроль за своевременным проведением проверки знаний требований охраны труда работников, в том числе руководителей организаций, осуществляется органами федеральной инспекции труда.
Утверждение Рособрнадзора о нарушении институтом подпункта «д» пункта 6 Положения о лицензировании суды также признали необоснованным.
В соответствии с подпунктом «д» пункта 6 Положения о лицензировании к лицензионным требованиям к лицензиату при осуществлении образовательной деятельности отнесено наличие в штате лицензиата или привлечение им на ином законном основании педагогических работников, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией, имеющих стаж работы, необходимый для осуществления образовательной деятельности по реализуемым образовательным программам, и соответствующих требованиям статьи 46 Закона об образовании, а также требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, федеральным государственным требованиям и (или) образовательным стандартам.
Ни в статье 46 Закона об образовании, ни в приказах Министерства образования и науки Российской Федерации от 12.012016 № 7 «Об утверждении Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 38.03.02 Менеджмент (уровень бакалавриата)», от 12.11.2015 № 1327 «Об утверждении Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 38.03.01 Экономика (уровень бакалавриата)», ни в приказе Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 08.09.2015 № 608н «Об утверждении профессионального стандарта «Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования» не установлены квалификационные требования к педагогическим работникам в области охраны труда и требования к организации обучения по охране труда, имеется лишь требование о необходимости прохождения преподавателями обучения по охране труда.
Данное требование, как указали суды, институтом выполнено: все педагогические работники института полностью соответствуют лицензионным требованиям и прошли обучение по охране труда и проверку знаний требований охраны труда в соответствии с действующим законодательством и утвержденной институтом программой обучения по охране труда.
Выводу судов о применении норм права являются правильными.
Согласно пункту 2.3.2 Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций обучение по охране труда руководителей и специалистов проводится по соответствующим программам по охране труда непосредственно самой организацией или образовательными учреждениями профессионального образования, учебными центрами и другими учреждениями и организациями, осуществляющими образовательную деятельность (далее – обучающие организации), при наличии у них лицензии на право ведения образовательной деятельности, преподавательского состава, специализирующегося в области охраны труда, и соответствующей материально-технической базы.
Из этого и иных положений Порядка следует, что необходимо различать 1) обучающие организации (образовательные учреждения и организации, осуществляющими образовательную деятельность и специализирующиеся в области охраны труда) и 2) иные организации, к которым относятся и организации, осуществляющие образовательную деятельность, но не специализирующиеся в области охраны труда.
Пункт 2.3.6 Порядка, на применение которого настаивает Рособрнадзор (обучение по охране труда руководителей и специалистов проводится преподавателями образовательных учреждений, осуществляющими преподавание дисциплин «охрана труда», «безопасность жизнедеятельности», «безопасность технологических процессов и производств»…обучающие организации должны иметь штатных преподавателей; обучение по охране труда руководителей и специалистов организаций осуществляется при повышении их квалификации по специальности), касается именно обучающих организаций, а не иных организацией.
Между тем в силу части 6 статьи 93 Закона об образовании в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения.
При этом в соответствии с частью 7 статьи 93 Закона об образовании в случае неисполнения указанного в части 6 настоящей статьи предписания (в том числе, если отчет, представленный органом или организацией, допустившими такое нарушение, не подтверждает исполнение предписания в установленный им срок или этот отчет до истечения срока исполнения предписания не представлен) орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ, выдает повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения.
В соответствии с частью 8 статьи 93 Закона об образовании до истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об
образовании с приложением документов, содержащих сведения,
подтверждающие исполнение указанного предписания. В течение тридцати дней после получения такого уведомления орган по
контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в
нем информации.
В случае вынесения судом решения о привлечении организации,
осуществляющей образовательную деятельность и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в
установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания и в
случае неустранения нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания, орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии
Таким образом, неисполнение или несвоевременное исполнение
лицензиатом обязанности по устранению нарушения лицензионных требований
является самостоятельным основанием для аннулирования лицензии.
Такое полномочие лицензирующего органа по обращению в суд с
требованием об аннулировании лицензии предусмотрено также частью 12
статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании
отдельных видов деятельности». Аннулирование лицензии является мерой воздействия на лицензиатов в целях удержания их от продолжения совершения грубых нарушений лицензионных требований, соблюдению положений действующего законодательства.
Основанием для аннулирования лицензии является не само нарушение,
допущенное лицензиатом, а факт невыполнения указаний лицензирующего
органа об устранении этих нарушений (определение Верховного суда Российской Федерации от 31.03.2017 № 305-КГ16-12763 по делу № А40-203393/2015).
По вопросу о том, были ли исполнены институтом в установленный срок требования Рособрнадзора, содержащиеся в названных предписаниях, Рособрнадзор сослался в кассационной жалобе на решение Таганского районного суда города Москвы от 29.06.2017 и постановление мирового судьи судебного участка № 372 Таганского района г. Москвы от 19.04.2017 (т .1 л.д. 54-58).
На эти судебные акты Рособрнадзор ссылался также и в суде первой инстанции, и в апелляционном суде.
Между тем арбитражные суды ограничились указанием на то, что данными судебными актами судов общей юрисдикции ректор института был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 1 000 руб.
Часть 1 статьи 19.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.
При этом содержание упомянутых судебных актов судов общей юрисдикции арбитражные суды в обжалуемых судебных актах не привели, за исполнение каких требований, какого предписания ректор института был привлечен к административной ответственности, не указали.
По доводам Рособрнадзора в суде округа, суды общей юрисдикции исследовали те же документы, на которые сослались суды первой и апелляционной инстанций (копия сопроводительного письма с отметкой Рособрнадзора, опись представленных документов и отчет об исполнении повторного предписания Рособрнадзора: т. 1 л.д. 72-152), что следует, по мнению Рособрнадзора, из названных судебных актов суды общей юрисдикции, и пришли к иному выводу (о неисполнении институтом предписаний).
Данные доводы Рособрнадзора, по мнению коллегии судей суда округа, требуют проверки и дополнительного исследования документов, имеющихся в материалах дела (в том числе, содержания предписаний от 28.10.2015 № 07-55-440/28-Л/З/, от 24.03.2016 № 07-55-92/28-Л/З/ПП, названных актов судов общей юрисдикции, представленных институтом документов во исполнение данных предписаний), что выходит за рамки полномочий суда кассационной инстанции.
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
При новом рассмотрении суду первой инстанции необходимо соотнести названные документы, в том числе установить, какие факты установлены в решении Таганского районного суда города Москвы от 29.06.2017 и постановлении мирового судьи судебного участка № 372 Таганского района г. Москвы от 19.04.2017, установлены ли они с учетом документов, на которые ссылается институт (в подтверждение прохождения педагогическими работниками в установленном законодательством Российской Федерации порядке обучение в области охраны труда), даты их представления Рособрнадзору, указывались ли вообще в названных актах судов общей юрисдикции, можно ли в связи с этим рассматривать их как судебные акты, исключающие исследование арбитражными судами упомянутых доказательств, имеющих значения для разрешения спора, и с учетом той или иной оценки имеющихся в материалах дела документов дать мотивированные ответы на приведенные доводы Рособрнадзора (равно как и института), и принять обоснованный судебный акт.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда города Москвы от 07.12.2017 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2018 по делу № А40-177995/2017 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
Председательствующий судья Шевченко Е.Е.
Судья Каменская О.В.
Судья Кузнецов В.В.
