ПОСТАНОВЛЕНИЕ
город Москва
10 сентября 2019 года Дело № А40-224097/18
Резолютивная часть постановления объявлена 03 сентября 2019 года.
Полный текст постановления изготовлен 10 сентября 2019 года.
Арбитражный суд Московского округа в составе:
председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,
судей: Григорьевой И.Ю., Каменской О.В.,
при участии в заседании:
от заявителя: ФИО1, доверенность от 30.10.2018; ФИО2, доверенность от 13.09.2018;
от заинтересованного лица: ФИО3, доверенность от 10.01.2019; ФИО4, доверенность от 14.11.2018;
от третьего лица: представитель не явился, извещен;
рассмотрев 03 сентября 2019 года в судебном заседании кассационную жалобу
заявителя - АО «ССК»
на постановление от 25 июня 2019 года
Девятого арбитражного апелляционного суда,
принятое судьями Пронниковой Е.В., Захаровым С.Л., Москвиной Л.А.,
по делу № А40-224097/18
по заявлению АО «ССК»
об оспаривании предписания
к ФАС России,
третье лицо: Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области,
УСТАНОВИЛ:
АО «ССК» (далее - общество, организация) обратилось в Арбитражный суд города Москвы заявлением о признании недействительным предписания ФАС России (далее - антимонопольный орган, контролирующий орган) от 20.07.2018 № АГ/56223/18 в части пунктов 1, 2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 3, 4, 5, 6 (с учетом принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнений).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области (далее - Министерство, орган регулирования).
Решением Арбитражного суда города Москвы от 27 декабря 2018 года признан недействительным пункт 2.1 предписания от 20.07.2018 № АГ/56223/18; на антимонопольный орган возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленном законом порядке в течении десяти дней с момента вступления решения суда в законную силу; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2019 года решение суда первой инстанции изменено, резолютивная часть решения изложена в следующей редакции: «Отказать в удовлетворении заявленных АО «Самарская сетевая компания» требований в полном объеме».
Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, АО «ССК» обратилось с кассационной жалобой, в которой просит постановление отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.
Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.
Третье лицо, извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своего представителя в судебное заседание суда кассационной инстанции не направило, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.
В судебном заседании суда кассационной инстанции представители заявителя поддержали доводы кассационной жалобы, просили решение и постановление отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Представители заинтересованного лица возражали против удовлетворения кассационной жалобы.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами норм материального и процессуального права, кассационная инстанция находит решение и постановление подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы по следующим основаниям.
Как установлено судом первой инстанции, на основании приказа ФАС России от 12.01.2018 № 30/18 контролирующим органом в отношении Министерства проведена плановая выездная проверка.
В ходе проверки ФАС России выявлены нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, допущенные Министерством при установлении сбытовых надбавок для АО «ССК».
По результатам проверки составлен акт проверки от 20.03.2018 № 37, а также выдано предписание от 20.07.2018 № АГ/56223/18 (далее - предписание), в соответствии с пунктом 1 которого Министерство признано нарушившим положения пунктов 17, 18, 23, 24, 26, 29, 32, 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных Правительством Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (далее - Основы ценообразования).
Пунктом 2 указанного предписания Министерству в срок до 01.10.2018 предписано устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, а именно:
2.1. Исключить в соответствии с действующим законодательством из состава необходимой валовой выручки (далее - НВВ) общества 2018 года, выявленные ФАС России экономически необоснованные расходы по статьям затрат:
- «Подконтрольные расходы из прибыли» на 2017 год в размере 11.348,17 тыс. руб.;
- «Плата за аренду имущества и лизинг» на 2017 год - 295.064,05 тыс. руб., на 2018 год - 285.988,14 тыс. руб.;
- «Резерв по сомнительным долгам» на 2016 год в размере 354.270,66 тыс. руб.
2.2. Провести и отразить анализ экономической обоснованности включения в состав НВВ общества расходов по следующим статьям затрат:
- «Плата за аренду имущества и лизинг» на 2016 год;
- «Материальные затраты» на 2017 год;
- «Ремонт основных фондов» на 2017 год;
- «Прочие расходы» на 2017 год;
- «Резерв по сомнительным долгам» на 2018 год;
- «Расходы на оплату труда» на 2017 год;
- «Энергия на хозяйственные нужды» на 2016-2017 годы;
- «Теплоэнергия» на 2016-2018 годы;
- «Страховые взносы во внебюджетные фонды» на 2016-2018 годы;
- «Налог на прибыль» на 2016-2018 годы;
- «Амортизация» на 2016-2018 годы.
2.3. Произвести анализ экономической обоснованности фактических доходов и расходов, понесенных АО «ССК» за 2012-2016 годы, а также отразить расчет корректировок, выполненных в соответствии с формулами Методических указаний по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденных приказом ФСТ России от 30.03.2012 № 228-э (далее - Методические указания № 228-э) и Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом ФСТ России от 17.02.2012 № 98-э (далее - Методические указания по расчету тарифов, Методические указания № 98-э), а также анализ исходных данных для расчета вышеуказанных корректировок.
2.4. Провести анализ исполнения АО «ССК» инвестиционной программы за 2014-2016 годы и 9 месяцев 2017 года, утвержденной в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также корректировку необходимой валовой выручки в связи с изменением (неисполнением) указанной инвестиционной программы за 2014-2016 годы и 9 месяцев 2017 года, с указанием документов и материалов, используемых при проведении анализа, планового и фактического объема финансирования в разрезе по инвестиционным проектам и годам.
Кроме того, Министерству также предписано пересмотреть базовый уровень операционных расходов АО «ССК» с учетом пункта 2 предписания и пункта 38 Основ ценообразования (пункт 3 предписания). С учетом исполнения пунктов 2 - 3 предписания исключить из состава НВВ общества экономически необоснованные расходы на 2018 год (пункт 4 предписания). Не позднее 01.10.2018 принять и ввести в действие решение об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии в отношении АО «ССК», с учетом пунктов 2 - 4 предписания (пункт 5 предписания). Об исполнении предписания Министерству в течение 10 рабочих дней с даты принятия решений, предусмотренных пунктами 2 - 5 предписания, проинформировать ФАС России, представив надлежащим образом заверенные копии: решений Министерства, принятие которых предписано пунктами 2, 3 и 4 предписания; протокола (протоколов) заседания правления (коллегии) Министерства, на котором (которых) принимались вышеуказанные решения; экспертных заключений по делу об установлении цен (тарифов), в которых отражены результаты исполнения предписания (пункт 6 предписания).
Не согласившись с указанным предписанием антимонопольного органа, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующими требованиями.
Удовлетворяя заявленные требования о признании недействительным пункта 2.1 предписания, суд первой инстанции исходил из следующего.
В обоснование оспариваемого предписания положен вывод о нарушении Министерством пунктов 7, 30 Основ ценообразования в результате непринятия мер по исключению из расчета регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике экономически необоснованных расходов, а также учете в указанных тарифах расходов, экономическая обоснованность которых не подтверждена.
Руководствуясь пунктами 2, 7, 15 - 31 Основ ценообразования, пунктами 1, 3 статьи 23, пунктом 2 статьи 23.1 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике), суд первой инстанции не согласился с указанным выводом антимонопольного органа, поскольку определяя экономическую обоснованность заявленных расходов, регулирующий орган должен исходить из обстоятельств, свидетельствующих о намерениях субъекта, осуществляющего регулируемую деятельность, получить экономический эффект, учитывая, что экономическая обоснованность расходов связана, прежде всего, с их оправданностью - необходимостью их осуществления в целях реальной экономической деятельности, направленной на получение дохода.
Суд первой инстанции установил, что при рассмотрении расходов по статье «Подконтрольные расходы из прибыли» ФАС России установлено следующее.
Экспертное заключение на 2017 год не содержит анализ документов и материалов, на основании которых в тариф приняты расходы в размере 11.348,17 тыс. руб. АО «ССК» заявлены затраты в размере 63.843,09 тыс. руб., органом регулирования не произведен анализ и не отражены фактические расходы по данной статье затрат за 2015 год.
ФАС России отметила, что в составе обосновывающих материалов отсутствуют коллективный договор, оборотно-сальдовые ведомости, подтверждающие фактически понесенные расходы в 2015 году, расчет затрат на расчетный период регулирования с расшифровкой этих затрат, с указанием исходных данных, использованных в расчете, и экономическим обоснованием целесообразности несения этих затрат.
Также отсутствует расшифровка по данной статье затрат.
Таким образом, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что учтенные затраты по статье «Подконтрольные расходы из прибыли» на 2017 год в размере 11.348,17 тыс. руб. подлежат исключению из состава НВВ АО «ССК», как не являющиеся обязательными для осуществления регулируемого вида деятельности.
Суд первой инстанции не согласился с указанными выводами ФАС России, руководствуясь пунктами 18, 36 Основ ценообразования и исходя из следующего.
Срок действия коллективного договора заявителя на 2017 год не пролонгировался, расходы по данной статье органом регулирования учтены только по социальным выплатам, отраженным в приказе заявителя от 30.05.2014 № 49.
На 2016 год в составе НВВ органом регулирования учтено 10.911,7 тыс. руб. На 2017 год представленные материалы определены как экономически обоснованные расходы по данной статье в размере 11.348,17 тыс. руб., с учетом индекса потребительских цен (далее - ИПЦ) принятого Министерством экономического развития Российской Федерации на 2017 год в размере 4% к уровню 2016 года.
Данные расходы включаются в состав платы за услуги по передаче электрической энергии в соответствии с подпунктом 4 пункта 19 Основ ценообразования, а также пунктом 12 Методических указаний от 17.02.2012 № 98-э.
Суд первой инстанции счел указанный вывод антимонопольного органа не соответствующим действующему законодательству и позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в апелляционном определении от 19.09.2018 № 81-АПГ18-10.
Судом первой инстанции установлено, что при рассмотрении расходов по статье «Плата за аренду имущества» ФАС России исходила из следующего.
ФАС отметила, что по 2017-2018 годам в подтверждение расходов по статье не предоставлены пообъектный перечень арендованного имущества, расчет арендных платежей на расчетный период регулирования, в договорах аренды отсутствует расчет арендных платежей, отсутствует обоснование величин амортизации, налогов на имущество и землю и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, возмещаемых арендодателю, не предоставлены декларации по налогу на имущество арендодателя, отсутствуют акты инвентаризации, инвентарные карточки.
При этом, в соответствии с требованиями Основ ценообразования и Методических указаний № 98-э орган регулирования ежегодно осуществляет корректировку необходимой валовой выручки на очередной период регулирования с учетом фактических параметров (в том числе доходов и расходов) предыдущего периода регулирования, формулами Методических указаний № 98-э предусмотрены указанные корректировки только на основании показателей с индексом i-1, i-2.
Таким образом, учтенные затраты по статье «Плата за аренду имущества и лизинг» на 2017 год - в размере 295.064,05 тыс. руб., на 2018 год - в размере 285.988,14 тыс. руб. подлежат исключению из состава НВВ АО «ССК», а расходы по данной статье затрат в размере 370.734,65 тыс. руб. на 2016 год подлежат дополнительному экономическому обоснованию.
Суд первой инстанции не согласился с данными выводами ФАС России, руководствуясь пунктами 17, 29, 34 Основ ценообразования и исходя из следующего.
ФАС России считает, обоснование величин амортизации, налогов на имущество и землю и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, возмещаемых арендодателю, а также декларации по налогу на имущество арендодателя, акты инвентаризации, инвентарные карточки отсутствуют.
Перечень материалов, предоставляемых в процессе рассмотрения тарифного дела, является закрытым и установлен пунктом 17 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (далее - Правила № 1178).
У арендатора могут отсутствовать инвентарные карты собственника имущества - это данные бухгалтерского учета иной организации (не являющейся регулируемой). В свою очередь, у регулирующего органа отсутствуют полномочия запрашивать документы у организаций, не являющихся регулируемыми, а у организаций, не являющихся регулируемыми, отсутствует обязанность предоставлять запрошенные регулирующим органом документы. Законодательство о государственном регулировании тарифов в сфере электроэнергетики такие требования не предусматривает.
При отсутствии данных, указанных в пункте 29 Основ ценообразования, расчетные значения расходов определяются с использованием официальной статистической информации.
Отсутствие информации о сумме амортизационных отчислений и налога на имущество не освобождает заинтересованное лицо от обязанности истребовать ее у лиц, владеющих этой информацией, а также определить их размер, используя предоставленные ему Основами ценообразования полномочия.
Суд первой инстанции нашел указанный вывод ФАС России не соответствующим действующему законодательству и позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 02.08.2013 № ВАС-6446/13.
Судом первой инстанции установлено, что при рассмотрении расходов по статье «Резерв по сомнительным долгам» на 2016 год ФАС России исходила из следующего.
Для исключения вероятности восстановления резерва по сомнительным долгам задолженности, включенной в состав затрат в НВВ, Министерство включило организации расходы по сомнительным долгам не по сомнительной, а по безнадежной к взысканию (мертвой) дебиторской задолженности.
В том числе, безнадежная к взысканию дебиторская задолженность по налоговым платежам реорганизованного в форме присоединения общества.
ЗАО «СГЭС» в размере 83.700 тыс. руб. (задолженность образовалась в результате банкротства Волжского социального банка в 2013 году). А также безнадежная к взысканию дебиторская задолженность ПАО «Самараэнерго» в размере 270.570,66 тыс. руб. (связанная с урегулированием разногласий по объемам полезного отпуска населению на общую сумму более 1 млрд. руб.).
В качестве обоснования по данной статье затрат представлены: приказ на списание дебиторской задолженности ПАО «Самараэнерго» от 04.04.2016 № 43/1, выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) от 08.06.2018 о нахождении в стадии ликвидации ООО «ВСБ», решение Арбитражного суда Самарской области от 27.01.2014 № А55-28168/13 о признании ООО «ВСБ» несостоятельным (банкротом), расшифровка расходов.
ФАС России отметила, что АО «ССК» не были предприняты надлежащие действия, направленные на взыскание с ПАО «Самараэнерго» дебиторской задолженности, в этой связи включение данной дебиторской задолженности является экономически необоснованным.
В отношении дебиторской задолженности, образованной в результате банкротства Волжского социального банка, ФАС России отмечала, что данные расходы не относятся к регулируемому виду деятельности, в этой связи также подлежали исключению, как экономически не обоснованные.
На 2018 год Министерством в составе прочих неподконтрольных расходов учтена безнадежная к взысканию дебиторская задолженность перед АО «ССК» в размере 8.444,14 тыс. руб. по контрагенту - ООО «Объединенная сетевая компания», сумма, заявленная организацией суммарно по резервам по сомнительным долгам на 2018 год, составляла 134.349,21 тыс. руб. В обоснование по данной статье представлены выписки из ЕГРЮЛ от 02.04.2018 и оборотно-сальдовые ведомости АО «ССК», а также приказ на списание от 30.03.2018 № 80.
Кроме того, в соответствии с пунктом 30 Основ ценообразования, в необходимую валовую выручку включаются внереализационные расходы, в том числе расходы на формирование резервов по сомнительным долгам. При этом в составе резерва по сомнительным долгам может учитываться дебиторская задолженность, возникшая при осуществлении соответствующего регулируемого вида деятельности. Возврат сомнительных долгов, для погашения которых был создан резерв, включенный в регулируемую цену (тариф) в предшествующий период регулирования, признается доходом и исключается из необходимой валовой выручки в следующем периоде регулирования с учетом уплаты налога на прибыль организаций.
Так, в соответствии со статьей 266 Налогового кодекса Российской Федерации, сумма резерва по сомнительным долгам, не полностью использованная налогоплательщиком в отчетном периоде на покрытие убытков по безнадежным долгам, может быть перенесена им на следующий отчетный (налоговый) период. При этом сумма вновь создаваемого по результатам инвентаризации резерва должна быть скорректирована на сумму остатка резерва предыдущего отчетного (налогового) периода. В случае, если сумма вновь создаваемого по результатам инвентаризации резерва меньше, чем сумма остатка резерва предыдущего отчетного (налогового) периода, то разница подлежит включению в состав внереализационных доходов налогоплательщика в текущем отчетном (налоговом) периоде. В случае, если сумма вновь создаваемого по результатам инвентаризации резерва больше, чем сумма остатка резерва предыдущего отчетного (налогового) периода, разница подлежит включению во внереализационные расходы в текущем отчетном (налоговом) периоде.
В случае, если налогоплательщик принял решение о создании резерва по сомнительным долгам, списание долгов, признаваемых безнадежными в соответствии с настоящей статьей, осуществляется за счет суммы созданного резерва. При этом, если сумма созданного резерва меньше суммы безнадежных долгов, подлежащих списанию, разница (убыток) подлежит включению в состав внереализационных расходов.
В отличие от Налогового кодекса Российской Федерации, законодательство в области государственного регулирования цен (тарифов) предполагает, что средства на создание резерва по сомнительным долгам, включенные в НВВ, собираются им в тарифной выручке реальными денежными средствами.
В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации резерв по сомнительным долгам может быть использован организацией лишь на покрытие убытков от безнадежных долгов, признанных таковыми в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации.
В обоснование экономически обоснованных расходов на создание резерва по сомнительным долгам в орган регулирования должны быть представлены следующие документы: акты инвентаризации расчетов с покупателями, поставщиками и прочими дебиторами и кредиторами по форме № ИНВ-17; справки к вышеуказанным актам (приложение к форме № ИНВ-17); сличительные ведомости по инвентаризации в соответствии с учетной политикой организации; ведомости результатов, выявленных инвентаризацией, по форме в соответствии с Методическими указаниями по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 13.06.1995 № 49 (Методические указания № 49); протоколы работы комиссии по проведению инвентаризации; акты о проведении инвентаризации долгов на основании судебных решений; акты о признании дебиторской задолженности безнадежной; приказы о проведении инвентаризации дебиторской задолженности в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации; перечень (реестр) потребителей услуг, по которым истек установленный срок исковой давности с указанием лицевых счетов, номеров договоров, сумм задолженности по отчетным датам; акты государственного органа, подтверждающие прекращение обязательства вследствие невозможности его исполнения; постановления об окончании исполнительного производства и возвращении взыскателю исполнительного документа, оборотно-сальдовые ведомости по счетам 007, 51, 62, 63, 91, 91.2 с расшифровками указанных сумм и другие документы.
Экспертные заключения не содержат анализ по данной статье затрат, в том числе на основании каких документов и материалов приняты в тариф расходы на 2016 год в размере 354.270,66 тыс. руб., на 2018 год - 8.444,14 тыс. руб., не представлена постатейная расшифровка.
ФАС России также отметила, что орган регулирования не указал в экспертном заключении на 2016 и 2018 годы перечень обосновывающих материалов, представленных АО «ССК», кроме того, в нарушение пункта 23 Основ ценообразования орган регулирования не проанализировал фактические расходы за прошлые периоды, не привел информацию об объемах дебиторской задолженности и сроках инвентаризации дебиторской задолженности, размере сформированного на очередной период регулирования резерва и суммы остатка резерва предыдущего периода регулирования.
Кроме того, антимонопольный орган указал, что в материалах дела об установлении тарифов на 2016 годы для АО «ССК» отсутствуют документы, подтверждающие размер расходов по сомнительным долгам, в том числе признанной безнадежной:
- акты инвентаризации дебиторской задолженности;
- приказы о создании резерва по сомнительным долгам;
- приказы о списании безнадежной дебиторской задолженности;
- ОСВ по счету 007;
- решения (определения) судов об окончании конкурсного производства;
- исполнительные листы;
- данные об исключении организаций из ЕГРЮЛ.
Кроме того, невозможно сделать вывод о том, что в резерв, учтенный в НВВ организации на плановый и предыдущие периоды регулирования не включены расходы на создание резерва по сомнительным долгам одних и тех же должников за одни и те же периоды.
Таким образом, учтенные затраты по статье «Прочие неподконтрольные расходы» в части подстатьи «резерв по сомнительным долгам» на 2016 год в размере 354.270,66 тыс. руб. подлежат исключению как экономически необоснованные расходы из состава НВВ АО «ССК».
Суд первой инстанции не согласился с данными выводами ФАС России по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 30 Основ ценообразования, в необходимую валовую выручку включаются внереализационные расходы, в том числе расходы на формирование резервов по сомнительным долгам.
Документами, подтверждающими экономическую обоснованность или необоснованность в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования, является бухгалтерская и налоговая отчетность.
Пунктами 1 и 2 статьи 266 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрена дифференциация задолженности на сомнительную и безнадежную. Указанной статьей регламентирован порядок учета расходов на формирование резервов по сомнительным долгам.
В сфере тарифного регулирования такие понятия как «сомнительный долг» и «безнадежный долг» не являются тождественными.
Основанием для создания резерва сомнительных долгов в бухгалтерском учете является признание самой организацией дебиторской задолженности сомнительной.
В предписании указан список документов, который необходим для списанного безнадежного долга, в то время как экономически обоснованной признается сомнительная задолженность. Таким образом, суд первой инстанции счел требование заинтересованного лица о предоставлении документов, формируемых в отношении безнадежной задолженности, как экономическое обоснование по сомнительным долгам, необоснованным, так как противоречит нормам Налогового кодекса Российской Федерации, приказу Минфина России, а также пункту 30 Основ ценообразования, который предусматривает механизм корректировки необходимой валовой выручки в случае оплаты ранее признанного сомнительным долга.
Ранее включенные в резерв суммы задолженности повторно не учитывались и не могли быть учтены в необходимой валовой выручке общества.
Судом первой инстанции установлено, что дополнительный перечень документов сформирован в предписании за пределами самой проверки, что является незаконным и нарушает права и экономические интересы заявителя, так как он лишился возможности предоставления пояснений в ходе проведения проверки.
Для исключения резерва и признания задолженности экономически необоснованной по организации ПАО «Самараэнерго» в размере 270.570,66 тыс. руб., ФАС России посчитала «отсутствие надлежащих действий, направленных на взыскание с ПАО «Самараэнерго» дебиторской задолженности».
Вместе с тем, в соответствии с нормативно-правовыми документами в области бухгалтерского, налогового учета, а также Основами ценообразования, характеристика понятия «надлежащие действия» отсутствует, в действующем законодательстве нет ограничений в зависимости от степени дифференциации предпринимаемых действий. В ходе проверки не проводилось анализа документов на предмет оценки степени предпринимаемых действий по взысканию.
Дебиторская задолженность, образованная в результате банкротства ООО «Волжский социальный банк», заинтересованное лицо в предписании указало к исключению на основании того, что, расходы по указанной статье не относятся к регулируемому виду деятельности.
В составе необходимой валовой выручки в соответствии с пунктом 20 Основ ценообразования в необходимую валовую выручку включается величина налога на прибыль организаций по регулируемому виду деятельности.
Судом первой инстанции установлено, что в рамках тарифного дела заявителем представлялись документы, подтверждающие, что в рамках осуществления регулируемого вида деятельности (оказание услуг по передаче) в общеустановленном порядке и сроки ЗАО «Самарские городские электрические сети» (правопреемник АО «Самарская сетевая компания») направлены в указанный банк платежные поручения на перечисление налога на прибыль и налога на добавленную стоимость, в счет погашения задолженности перед бюджетом Российской Федерации.
В предписании ФАС России указала документы, которые необходимы для списанного безнадежного долга. При этом в тарифном регулировании экономически обоснованной признается сомнительная задолженность.
Суд первой инстанции заключил, что указанные выводы ФАС России не соответствуют действующему законодательству и позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в апелляционном определении от 10.01.2018 № 38-АПГ17-7.
Принимая решение по настоящему делу, суд первой инстанции пришел к выводу о необходимости удовлетворения заявленных обществом требований в части признания недействительным пункт 2.1 оспариваемого предписания ФАС России в связи с необоснованным исключением из состава НВВ общества расходов по статьям «Плата за аренду имущества и лизинг» на 2017 и 2018 годы, «Резерв по сомнительным долгам» на 2016 год и «Подконтрольные расходы из прибыли».
Отказывая в удовлетворении остальной части заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности в остальной части оспариваемого предписания, антимонопольным органом не нарушены, поскольку не возлагают на него какие-либо обязанности. При этом, суд первой инстанции установил, что остальные пункты предписания возлагают обязанности на Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области совершить определенные в нем действия.
Соглашаясь с доводами ФАС России о законности и обоснованности выданного предписания в остальной части, суд первой инстанции исходил из следующего.
Для АО «ССК» 2017 год является первым годом долгосрочного периода регулирования 2017-2021 годы.
В соответствии с положениями Основ ценообразования, расчет необходимой валовой выручки на услуги по передаче электроэнергии осуществляется на долгосрочный период регулирования на основе долгосрочных параметров регулирования, к которым относятся, в том числе, базовый уровень операционных, подконтрольных расходов (далее - ОПР) в зависимости от метода регулирования.
В соответствии с пунктом 11 Методических указаний № 98-э, уровень подконтрольных расходов на первый (базовый) год долгосрочного периода регулирования (далее - базовый уровень ОПР) устанавливается регулирующими органами методом экономически обоснованных расходов, и при установлении базового уровня ОПР учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.
ФАС России письмом от 19.06.2017 № ИА/41019/17 дополнительно указала органам регулирования на необходимость исполнения указанных требований законодательства.
Вне зависимости от методов регулирования, который применялся в предшествующем долгосрочном периоде регулирования (далее - ДПР) и который будет применен на следующий ДПР, органы регулирования при установлении базового уровня ОПР на первый год нового ДПР обязаны провести анализ обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в текущем ДПР, и принять меры, предусмотренные пунктом 7 Основ ценообразования, а также при наличии результатов контрольных мероприятий, соответствующим образом учесть эти результаты.
В экспертном заключении на 2017 год не содержится анализ обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования (2012-2016 годы).
Таким образом, органом регулирования не выполнены требования пункта 7 Основ ценообразования и пункта 11 Методических указаний № 98-э.
Согласно пункту 12 Методических указаний 98-э, при расчете базового уровня подконтрольных расходов, связанных с передачей электрической энергии, в базовом году долгосрочного периода регулирования учитываются следующие статьи затрат:
1) сырье и материалы, определяемые в соответствии с пунктом 25 Основ ценообразования;
2) ремонт основных средств, определяемый на основе пункта 26 Основ ценообразования;
3) оплата труда, определяемая на основе пункта 27 Основ ценообразования;
4) другие подконтрольные расходы, в том числе расходы по коллективным договорам и другие расходы, осуществляемые из прибыли регулируемой организации.
Согласно пункту 2 Основ ценообразования, базовый уровень операционных расходов - уровень операционных расходов, установленный на первый год долгосрочного периода регулирования.
Основами ценообразования дано определение операционных расходов - это расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, за исключением амортизации основных средств, расходов на обслуживание заемных средств, расходов, связанных с арендой имущества, используемого для осуществления регулируемой деятельности, и расходов по оплате услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, а также налогов и сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Судом первой инстанции установлено, что при рассмотрении расходов по статье «Материальные затраты», ФАС России исходила из пунктов 17, 18, 24, 29 Основ ценообразования и того, что экспертное заключение за 2017 год не содержит анализ документов и материалов, на основании которых в тариф приняты расходы в размере 495.021,20 тыс. руб. (АО «ССК» заявлено 867.985,65 тыс. руб.). Также органом регулирования не произведен анализ и не отражены фактические расходы по данной статье затрат за 2015 год.
Кроме того, ФАС России отметила, что в составе обосновывающих документов отсутствуют: план-график ремонтов за прошедший период регулирования 2015 года, данные о проведенных торгах, оборотно-сальдовые ведомости, подтверждающие фактически понесенные расходы в 2015 году, дефектные ведомости, акты осмотров, обоснование стоимости запланированных расходов, графики капитальных, текущих ремонтов за 2 предшествующих, текущий и расчетный периоды регулирования, сметная документация на планируемые в расчетном периоде регулирования ремонтные работы.
Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что данные расходы подлежат дополнительном экономическому обоснованию.
Относительно расходов на ремонт основных средств ФАС России исходила из пунктов 18, 25 Основ ценообразования, а также того, что экспертное заключение за 2017 год не содержит анализ документов и материалов, на основании которых в тариф приняты расходы в размере 1.125.915 тыс. руб. АО «ССК» заявлены затраты в размере 1.690.385 тыс. руб., а также из того, что органом регулирования не произведен анализ и не отражены фактические расходы по данной статье затрат за 2015 год.
ФАС России отметила, что в составе обосновывающих документов отсутствуют: планграфик ремонтов за прошедший период регулирования 2015 года, данные о проведенных торгах, оборотно-сальдовые ведомости, подтверждающие фактически понесенные расходы в 2015 году, дефектные ведомости, акты осмотров, обоснование стоимости запланированных расходов, графики капитальных и текущих ремонтов за 2 предшествующих, текущий и расчетный периоды регулирования, сметная документация на планируемые в расчетном периоде регулирования ремонтные работы.
Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что операционные расходы (2017 год) подлежат дополнительном экономическому обоснованию.
Относительно прочих расходов ФАС России исходила из следующего. Экспертное заключение за 2017 год не содержит анализ документов и материалов, на основании которых в тариф приняты расходы в размере 297.148 тыс. руб. АО «ССК» заявлены затраты в размере 439.606,40 тыс. руб., а также органом регулирования не произведен анализ и не отражены фактические расходы по данной статье затрат за 2015 год.
ФАС России исходила из того, что в составе обосновывающих материалов отсутствуют данные о проведенных торгах, оборотно-сальдовые ведомости, подтверждающие фактически понесенные расходы в 2015 году, акты оказанных услуг, счета-фактур, обоснования необходимости несения затрат в заявленном объеме.
Таким образом, данные расходы подлежат дополнительному экономическому обоснованию. Также требуют дополнительного экономического обоснования учтенные затраты по статье «Энергия на хозяйственные нужды» на 2017 год.
Органом регулирования расходы на оплату труда затрат учтены в размере 939.024,60 тыс. руб.
Применив пункт 26 Основ ценообразования, судом первой инстанции установлено, что из информации, представленной в экспертном заключении органа регулирования, не представляется возможным однозначно установить каким образом Министерством определена численность персонала организации.
Также в экспертном заключении не представлена информация о принятой средней заработной плате работников АО «ССК», учтенном среднем тарифном коэффициенте, а также информация о фактическом объеме фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования в нарушение пункта 26 Основ ценообразования.
Суд первой инстанции отметил, что в целях соблюдения баланса интересов регулируемых организаций и потребителей (абонентов) при расчете средней заработной платы учитывается размер средней заработной платы в регионе по соответствующему виду деятельности по данным Федеральной службы государственной статистики за предыдущий год (имеющимся на момент установления тарифов) с учетом его индексации на индекс потребительских цен в соответствии с Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на текущий и плановый периоды, разрабатываемым Министерством экономического развития Российской Федерации (в базовом варианте), а также уровень средней заработной платы, сложившийся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях.
Кроме того при определении экономически обоснованного уровня заработной платы персонала регулируемой организации в сфере электроэнергетики также должен применяться метод сравнения аналогов в соответствии с Методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утвержденными приказом ФСТ России от 18.03.2015 № 421-э, при этом данный метод применен не был.
В соответствии с действующим законодательством численность персонала определяется исходя из уровня фактической численности, подтвержденной бухгалтерской и статистической отчетностью за предыдущий год, в том числе формой статистической отчетности № П-4 «Сведения о численности и заработной плате работников», при этом размер плановой численности не должен превышать максимальных значений нормативной численности.
Судом первой инстанции установлено, что в экспертном заключении органа регулирования не отражен анализ фактической численности организации, учтенный при установлении тарифов.
На основании вышеизложенного ФАС России отметила, что при установлении затрат по данной статье допущены нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов), а именно пункт 26 Основ ценообразования и пункт 23 Правил № 1178.
Таким образом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что затраты по статье «Расходы на оплату труда», принятые Министерством на 2017 год, подлежали дополнительному экономическому обоснованию.
Руководствуясь пунктом 18 Основ ценообразования, суд первой инстанции исходил из того, что экспертные заключения не содержали анализ по данной статье затрат, в том числе на основании каких документов и материалов приняты в тариф расходы на тепловую энергию за 2016 год в размере 9.296,59 тыс. руб. (при заявленной АО «ССК» величине 5.586,20 тыс. руб.), за 2017 год - 10.344,26 тыс. руб. (при заявленной величине 24.255 тыс. руб.), за 2018 год - 12.638,85 тыс. руб. (на уровне заявки АО «ССК»).
ФАС России отметила, что в составе представленных обосновывающих документов по статье «Теплоэнергия» отсутствовали акты фактического оказания услуг, счета-фактур, платежные поручения, оборотно-сальдовые ведомости за отчетный период регулирования.
Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что данные расходы по статье «Теплоэнергия» в размере 32.279,70 тыс. руб. подлежат дополнительном экономическому обоснованию.
Согласно Основам ценообразования, к операционным расходам, в том числе относятся расходы, связанные с арендой имущества, используемого для осуществления регулируемой деятельности.
Расходы на аренду определяются регулирующим органом исходя из величины амортизации и налога на имущество, относящихся к арендуемому имуществу.
На 2016 год указанные затраты включены органом регулирования в размере 370.734,65 тыс. руб. в том числе электросетевое оборудование 152.315,28 тыс. руб. (при заявленной АО «ССК» величине 388.456,60 тыс. руб., в том числе электросетевое оборудование 260.373,90 тыс. руб.), при этом в материалы тарифного дела представлены договоры, но не проведен и не представлен анализ обосновывающих документов и материалов подтверждающих обоснованность начисления амортизации и расчета налогов по объектам имущества.
Суд первой инстанции также согласился с доводом ФАС России о том, что учтенные затраты по статье «Страховые взносы во внебюджетные фонды» на 2016-2018 годы, подлежат дополнительному экономическому обоснованию. А также учтенные затраты по статье «Прочие неподконтрольные расходы» в части подстатьи «резерв по сомнительным долгам» на 2018 год в размере 8.444,14 тыс. руб. подлежат дополнительному экономическому обоснованию.
Руководствуясь пунктом 20 Основ ценообразования, судом первой инстанции установлено, что экспертные заключения не содержат анализ по данной статье затрат, в том числе на основании каких документов и материалов приняты в тариф расходы по налогу на прибыль за 2016 год в размере 388.585,63 тыс. руб. (при заявленной АО «ССК» величине 390.916,60 тыс. руб.), за 2017 год - 126.401 тыс. руб. (при заявленной величине 295.521,40 тыс. руб.), за 2018 год - 442.723 тыс. руб. (на уровне заявки АО «ССК»).
Антимонопольный орган отметил, что не были предоставлены расчет налога на прибыль, налоговые декларации по уплате авансовых платежей и налога на прибыль, платежные поручения, фактические данные об уплате налога на прибыль за предшествующие периоды регулирования.
Также, в 2014 году расходы по статье «Налог на прибыль» составили 103.618 тыс. руб. согласно таблице 1.3 Показатели раздельного учета доходов и расходов субъекта естественных монополий, оказывающего услуги по передаче электроэнергии (мощности) по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, согласно форме «Отчет о прибылях и убытках», размещенной на официальном сайте территориальной сетевой организации (далее - ТСО).
Таким образом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что расходы по статье «Налог на прибыль» в размере 284.967 тыс. руб. подлежат дополнительному экономическому обоснованию.
При рассмотрении расходов по статье «Амортизация», ФАС России на основании пунктов 18, 27 Основ ценообразования, приказа Минфина Российской Федерации от 13.10.2003 № 91н «Об утверждении Методических указаний по бухгалтерскому учету основных средств» заключила, что материалы тарифных дел за 2016-2018 годы не содержат расчеты амортизационных отчислений и данные о фактических амортизационных отчислениях с указанием амортизационных групп в соответствии с Классификацией основных средств, включаемых в амортизационные группы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2002 № 1. Также не представляется возможным установить, что срок полезного использования принят в максимальном размере в соответствии с выбранной амортизационной группой.
ФАС России отметила, что в подтверждение расходов по статье «Амортизация» не предоставлены пообъектный расчет расходов на амортизацию основных средств в расчетном периоде регулирования, приказ о проведении переоценки основных средств, инвентарные карточки ОС.
Также экспертные заключения за 2016-2018 годы не содержат анализ по данной статье затрат, в том числе на основании каких документов и материалов приняты в тариф расходы, в этой связи данные расходы подлежат дополнительному экономическому обоснованию.
ФАС России также отметила, что экспертные заключения 2016 - 2018 годов не содержат анализ результатов деятельности АО «ССК» за предыдущие периоды регулирования (2014 - 2016 годы) с учетом положений пункта 38 Основ ценообразования и пунктов 9, 10 Методических указаний № 98-э.
Судом первой инстанции установлено, что в соответствии с экспертным заключением за 2016 год определена сумма в размере 395.772,33 тыс. руб., подлежащая учету при корректировке НВВ на 2016 год, а также сумма избыточно полученных средств в размере 356.808,45 тыс. руб., при этом органом регулирования не отражено на основании каких документов определена вышеуказанная сумма, по каким статьям затрат выявлены экономически необоснованные расходы, либо организацией получен дополнительный доход, который подлежит исключению. Также экспертное заключение не содержит анализ и расчет в соответствии с Методическими указаниями № 98-э корректировки выпадающих доходов в размере 257.486,63 тыс. руб.
В соответствии с экспертным заключением за 2017 год определена сумма в размере 420.589,51 тыс. руб., подлежащая учету при корректировке НВВ на 2017 год, а также сумма избыточно полученных средств в размере 775.536,74 тыс. руб., и сумма оптимизации расходов - 210.282,07 тыс. руб., при этом органом регулирования не отражено на основании каких документов определена вышеуказанная сумма, по каким статьям затрат выявлены экономически необоснованные расходы, либо организацией получен дополнительный доход, который подлежит исключению. Также экспертное заключение не содержит анализ и расчет в соответствии с Методическими указаниями № 98-э корректировки выпадающих доходов в размере 638.329,60 тыс. руб.
В соответствии с экспертным заключением за 2018 год определена сумма в размере 780.679,98 тыс. руб., подлежащая учету при корректировке НВВ на 2018 год, а также сумма избыточно полученных средств в размере 595.354,82 тыс. руб., при этом органом регулирования не отражено на основании каких документов определена вышеуказанная сумма, по каким статьям затрат выявлены экономически необоснованные расходы, либо организацией получен дополнительный доход, который подлежит исключению.
На основании вышеизложенного, суд первой инстанции заключил, что корректировки необходимой валовой выручки за 2016, 2017, 2018 годы, либо их отсутствие подлежат дополнительному экономическому обоснованию.
Согласно экспертным заключениям об установлении тарифов за 2016, 2017 и 2018 годы органом регулирования не отражен расчет корректировок по исполнению инвестиционной программы в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2009 № 977 «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики» утверждены Правила осуществления контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики (далее - Правила осуществления контроля), формулами Методических указаний № 228-э и Методических указаний № 98-э, не определен объем собственных средств на реализацию инвестиционных программ, предусмотренных в НВВ, установленной на предыдущие годы, также не проведен анализ экономической обоснованности величины фактических расходов из прибыли (в том числе направленных на погашение кредитов).
Также Министерством не учтены требования законодательства, в части корректировки НВВ АО «ССК» с учетом факта исполнения инвестиционной программы в текущем году.
Судом первой инстанции установлено, что анализ исполнения (неисполнения) инвестиционной программы по факту 9 месяцев текущего года при установлении тарифов на 2015, 2016 и 2017 годы не проводился.
Довод заявителя об отсутствии правовых оснований пересмотра решения об установлении сбытовых надбавок отклонен судом первой инстанции на основании пункта 7 Основ ценообразования.
Учитывая вышеизложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание ФАС России в остальной части является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы заявителя и принято в соответствии с действующим законодательством.
Апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных требований, руководствовался следующим.
Государственное регулирование цен в электроэнергетике осуществляется в соответствии с Законом об электроэнергетике, Основами ценообразования, Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178, Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденными приказом ФСТ России от 06.08.2004 № 20-э/2, Методическими указаниями № 98-э.
На розничном рынке цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 4 статьи 23.1, пункт 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике).
Основы ценообразования определяют основные принципы и методы регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике.
В соответствии с пунктом 2 Основ ценообразования, к операционным расходам относятся, в том числе расходы, связанные с арендой имущества, используемого для осуществления регулируемой деятельности.
Расходы на аренду определяются регулирующим органом, исходя из величины амортизации и налога на имущество, относящихся к арендуемому имуществу.
Суд апелляционной инстанции установил, что в рассматриваемом случае экспертные заключения не содержат анализ по статье затрат «Плата за аренду имущества и лизинг», в том числе не указано, на основании каких документов и материалов приняты в состав тарифов расходы на аренду и лизинг за 2017 год в размере 295.064,05 тыс. руб., в том числе электросетевое оборудование 103.573,18 тыс. руб. (при заявленной величине 456.745,09 тыс. руб., в том числе электросетевое оборудование 182.626,02 тыс. руб.), за 2018 год в размере 285 988,14 тыс. руб., в том числе электросетевое оборудование 88.296,40 тыс. руб. (при заявленной величине 364.965,37 тыс. руб., в том числе электросетевое оборудование 143.883,98 тыс. руб.).
Кроме того, в подтверждение расходов по данной статье за 2017-2018 годы не представлены: пообъектный перечень арендованного имущества, расчет арендных платежей на расчетный период регулирования, в договорах аренды отсутствует расчет арендных платежей, отсутствует обоснование величин амортизации, налогов на имущество и землю и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, возмещаемых арендодателю, не предоставлены декларации по налогу на имущество арендодателя, отсутствуют акты инвентаризации, инвентарные карточки.
При этом согласно требованиям Основ ценообразования и Методических указаний № 98-э, по расчету тарифов орган регулирования ежегодно осуществляет корректировку необходимой валовой выручки на очередной период регулирования с учетом фактических параметров (в том числе доходов и расходов) предыдущего периода регулирования, формулами Методических указаний по расчету тарифов предусмотрены указанные корректировки только на основании показателей с индексом i-1, i-2.
Таким образом, апелляционный суд пришел к выводу о том, что учтенные затраты по статье «Плата за аренду имущества и лизинг» за 2017 год в размере 295.064,05 тыс. руб. и за 2018 год в размере 285.988,14 тыс. руб. правомерно исключены ФАС России из состава НВВ общества.
Апелляционный суд также исходил из того, что в ходе проведенной проверки ФАС России установлено, что в составе статьи «Прочие неподконтрольные расходы» учтены расходы по подстатье «Резерв по сомнительным долгам» в размере 354.270,66 тыс. руб.
Для исключения вероятности восстановления резерва по сомнительным долгам задолженности, включенной в состав затрат в НВВ, Министерство включило расходы по сомнительным долгам не по сомнительной, а по безнадежной ко взысканию (мертвой) дебиторской задолженности, в том числе по налоговым платежам реорганизованного в форме присоединения ЗАО «СГЭС» в размере 83.700 тыс. руб. (задолженность образовалась в результате банкротства ООО «ВСБ» в 2013 году), а также задолженность ПАО «Самараэнерго» в размере 270.570,66 тыс. руб. (связанная с урегулированием разногласий по объемам полезного отпуска населению на общую сумму более 1 млрд. руб.).
Суд апелляционной инстанции установил, что в качестве обоснования затрат по данной статье представлены: приказ на списание дебиторской задолженности ПАО «Самараэнерго» от 04.04.2016 № 43/1, выписки из ЕГРЮЛ от 08.06.2018 о нахождении в стадии ликвидации ООО «ВСБ», решение Арбитражного суда Самарской области от 27.01.2014 по делу № А55-28168/13 о признании ООО «ВСБ» несостоятельным (банкротом), расшифровка расходов.
При этом суд апелляционной инстанции отметил, что обществом не представлены доказательства принятия необходимых действий, направленных на взыскание с ПАО «Самараэнерго» дебиторской задолженности, в связи с чем заключил, что включение данной дебиторской задолженности является экономически необоснованным. Относительно дебиторской задолженности, образованной в результате банкротства ООО «ВСБ» апелляционный суд пришел к выводу о том, что данные расходы не относятся к регулируемому виду деятельности и также подлежат исключению как экономически необоснованные.
Апелляционный суд отметил, что в отличие от налогового законодательства, законодательство в области государственного регулирования цен (тарифов) предполагает, что средства на создание резерва по сомнительным долгам, включенные в НВВ, собираются им в тарифной выручке реальными денежными средствами.
Резерв по сомнительным долгам согласно Налоговому кодексу Российской Федерации может быть использован организацией лишь на покрытие убытков от безнадежных долгов, признанных таковыми в установленном Налоговым кодексом Российской Федерации порядке.
В обоснование экономически обоснованных расходов на создание резерва по сомнительным долгам в орган регулирования должны быть представлены следующие документы: акты инвентаризации расчетов с покупателями, поставщиками и прочими дебиторами и кредиторами по форме № ИНВ-17; справки к вышеуказанным актам (приложение к форме № ИНВ-17); сличительные ведомости по инвентаризации в соответствии с учетной политикой организации; ведомости результатов, выявленных инвентаризацией, по форме в соответствии с Методическими указаниями по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 13.06.1995 № 49; протоколы работы комиссии по проведению инвентаризации; акты о проведении инвентаризации долгов на основании судебных решений; акты о признании дебиторской задолженности безнадежной; приказы о проведении инвентаризации дебиторской задолженности в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации; перечень (реестр) потребителей услуг, по которым истек установленный срок исковой давности с указанием лицевых счетов, номеров договоров, сумм задолженности по отчетным датам; акты государственного органа, подтверждающие прекращение обязательства вследствие невозможности его исполнения; постановления об окончании исполнительного производства и возвращении взыскателю исполнительного документа, оборотно-сальдовые ведомости по счетам 007, 51, 62, 63, 91, 91.2 с расшифровками указанных сумм и другие документы.
В тоже время, как установлено судом апелляционной инстанции, экспертные заключения не содержат анализ по данной статье затрат, в том числе не указано, на основании каких документов и материалов приняты в тариф расходы на 2016 год в размере 354.270,66 тыс. руб., не представлена постатейная расшифровка.
Кроме того, апелляционный суд отметил, что орган регулирования также не указал в экспертном заключении за 2016 год перечень обосновывающих материалов, представленных обществом, а также в нарушение пункта 23 Основ ценообразования не проанализировал фактические расходы за прошлые периоды, не привел информацию об объемах дебиторской задолженности и сроках ее инвентаризации, размере сформированного на очередной период регулирования резерва и суммы остатка резерва предыдущего периода регулирования.
Как установлено антимонопольным органом, в материалах дела об установлении тарифов на 2016 год для АО «ССК» отсутствуют также документы, подтверждающие размер расходов по сомнительным долгам, в том числе признанной безнадежной: акты инвентаризации дебиторской задолженности, приказы о создании резерва по сомнительным долгам, приказы о списании безнадежной дебиторской задолженности, ОСВ по счету 007, решения (определения) судов об окончании конкурсного производства, исполнительные листы, данные об исключении организаций из ЕГРЮЛ.
Суд апелляционной инстанции указал, что не представляется возможным сделать вывод о том, что в резерв, учтенный в НВВ организации на плановый и предыдущие периоды регулирования, не включены расходы на создание резерва по сомнительным долгам одних и тех же должников за одни и те же периоды.
Таким образом, апелляционный суд пришел к выводу о том, что учтенные затраты по статье «Прочие неподконтрольные расходы» в части подстатьи «Резерв по сомнительным долгам» за 2016 год в размере 354.270,66 тыс. руб. были правомерно исключены ФАС России из состава НВВ общества как экономически необоснованные расходы.
Относительно исключения из состава НВВ общества необоснованных расходов по статье «Подконтрольные расходы из прибыли» также суд апелляционной инстанции отметил, что экспертное заключение за 2017 год не содержит анализ документов и материалов, на основании которых в тариф приняты расходы в размере 11.348,17 тыс. руб. обществом были заявлены затраты в размере 63.843,09 тыс. руб. При этом органом регулирования не произведен анализ и не отражены фактические расходы по данной статье затрат за 2015 год.
Апелляционным судом установлено, что в составе обосновывающих материалов отсутствуют: коллективный договор, оборотно-сальдовые ведомости, подтверждающие фактически понесенные расходы в 2015 году, расчет затрат на расчетный период регулирования с расшифровкой этих затрат, с указанием исходных данных, использованных в расчете, и экономическим обоснованием целесообразности несения этих затрат. Отсутствует также расшифровка по данной статье затрат.
Кроме того, суд апелляционной инстанции указал на возможность индексации только фактических, экономически обоснованных затрат, а не плановых затрат, как указало Министерство.
Таким образом, суд апелляционной инстанции заключил, что учтенные затраты по статье «Подконтрольные расходы из прибыли» за 2017 год в размере 11.348,17 тыс. руб. правомерно исключены ФАС России из состава НВВ общества как не являющиеся обязательными для осуществления регулируемого вида деятельности.
Учитывая приведенные обстоятельства, суд апелляционной инстанции поддержал изложенные в оспариваемом предписании выводы антимонопольного органа о необходимости исключения из состава НВВ общества расходов по статьям «Плата за аренду имущества и лизинг» за 2017 и 2018 годы, «Резерв по сомнительным долгам» за 2016 год, «Подконтрольные расходы из прибыли».
При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание антимонопольного органа в части пункта 2.1 является законным и обоснованным, права и законные интересы заявителя не нарушает.
Между тем, при проверке законности оспариваемого предписания судами не учтены и не получили должной оценки доводы заявителя, которые имеют принципиальное значение и без установления которых нельзя признать выводы судов законными и обоснованными.
Заявитель указал на то, что суд апелляционной инстанции делает вывод о том, что «экспертные заключения не содержат анализ по статье затрат «Плата за аренду имущества и лизинг», в том числе не указано, на основании каких документов и материалов приняты в состав тарифов расходы на аренду и лизинг на 2017 год в размере 295.064,05 тыс. руб., в том числе электросетевое оборудование 103.573,18 тыс. руб., в подтверждение расходов по данной статье по 2017-2018 годы не представлены: пообъектный перечень арендованного имущества, расчет арендных платежей на расчетный период регулирования, в договорах аренды отсутствует расчет арендных платежей, отсутствует обоснование величин амортизации, налогов на имущество и землю и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, возмещаемых арендодателю, не предоставлены декларации по налогу на имущество арендодателя, отсутствуют акты инвентаризации, инвентарные карточки».
Вместе с тем, по мнению заявителя, данный вывод противоречит материалам дела. В рамках тарифного дела заявителем представлены все необходимые документы, включая договоры аренды (с соответствующим указанием арендуемых объектов), расчет арендных платежей с разбивкой и обоснованием величин амортизации, а также налогов и иных обязательных платежей. Перечень материалов, предоставляемых в процессе рассмотрения тарифного дела, является закрытым и установлен пунктом 17 Правил. Иные нормативные акты, устанавливающие перечень документов в области тарифного регулирования, отсутствуют.
При этом заявитель также указал на то, что судебная практика исходит из того, что недостаточность и неоднозначность представленных материалов, по мнению заинтересованного лица, не может являться препятствием для расчета тарифа в экономически обоснованном размере, а также для реализации регулируемой организацией обязательных и необходимых для осуществления регулируемой деятельности мероприятий в очередном году и, соответственно, не освобождает проверяющий орган от обязанности определить фактическое значение каждого из таких обязательных расходов от источников по перечню пункта 29 Основ ценообразования либо в соответствии с пунктом 31 Основ ценообразования. Указанная позиция сформирована Верховным Судом Российской Федерации в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2019 № 29-АПГ18-8.
Заявитель также отметил, что ни подпункт 5 пункта 28 Основ ценообразования, ни Закон об электроэнергетике сами по себе, равно как и законодательство, регулирующее аренду, не обязывают арендодателя передавать арендатору сведения о величине амортизации и уплачиваемом налоге на сданное в аренду имущество, тем более не являющееся объектами электросетевого хозяйства, а также подтверждающие их документы, касающиеся арендованного имущества (постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12.11.2018 по делу № А46-4991/18).
Вместе с тем, отсутствие информации о сумме амортизационных отчислений и налога на имущество не освобождает регулирующий орган от обязанности истребовать ее у органов местного самоуправления, иных лиц, владеющих этой информацией, а также определить их размер, используя предоставленные ему пунктом 29 Основ ценообразования полномочия. Указанная позиция сформулирована в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 № ВАС-14369/13 по делу № ВАС-6446/13.
Верховный Суд Российской Федерации в определении от 16.09.2015 № 73-АПГ15-4 указал на то, что даже при отсутствии информации о величине амортизации, налога на имущество и прочих обязательных платежах, связанных с владением арендованным имуществом, если договоры заключены по результатам проведения закупочных процедур, орган регулирования, на основании произведенного анализа (в порядке, предусмотренном пунктом 29 Основ ценообразования) представленных договоров, может принять данные расходы как экономически обоснованные.
Таким образом, по мнению общества, судом апелляционной инстанции сделан неправильный вывод об экономической необоснованности расходов заявителя по статье «Плата за аренду имущества и лизинг» за 2017 и 2018 годы, руководствуясь лишь тем, что достаточным основанием для полного исключения расходов по данной статье является только непредставление дополнительных непоименованных в тарифном законодательстве материалов и документов, необходимость наличия которых обусловлена только мнением заинтересованного лица.
Также заявитель указал на то, что апелляционным судом не учтено, что на законодательном уровне не закреплено типовое экспертное заключение, поэтому нельзя сделать вывод о неполноте экспертного заключения только на том основании, что какие-то документы в данном заключении отсутствуют. Кроме того, судом полностью проигнорированы имеющиеся в рамках тарифного дела материалы и документы. Вывод об отсутствии документов сделан только на основании утверждения заинтересованного лица. При этом судом данное утверждение не проверено, материалы не исследованы.
Судом апелляционной инстанции не дана оценка доводам заявителя об обязанности заинтересованного лица провести анализ экономически обоснованных расходов в рамках проведенной проверки, используя методы оценки, указанные в пунктах 29 и 31 Основ ценообразования. Позиция заинтересованного лица и суда апелляционной инстанции об отсутствии необходимости проведения такого анализа является необоснованной и противоречит позиции Верховного Суда Российской Федерации.
Таким образом, заявитель ссылается на неправильное толкование закона, подлежащего применению (пункт 3 части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Относительно признания судом необоснованными расходов заявителя по статье «Резерв по сомнительным долгам», поскольку заявителем не представлены доказательства принятия необходимых действий, направленных на взыскание с ПАО «Самараэнерго» дебиторской задолженности, в связи с чем включение данной дебиторской задолженности является экономически необоснованным, заявитель ссылается на следующее.
Судомапелляционной инстанции не учтено, что действующим законодательством ограничений в зависимости от степени дифференциации предпринимаемых действий не предусмотрено. В ходе проверки документы, позволяющие оценить степень предпринимаемых действий по взысканию, заинтересованным лицом в рамках проверки не рассматривались.
Согласно правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.08.2018 № 302-ЭС17-23664 по делу № А78-7818/15, к сомнительной задолженности могут быть отнесены суммы разногласий между сетевой организацией и гарантирующим поставщиком по стоимости услуг по передаче электрической энергии. Указанные разногласия отражены в актах оказанных услуг и совпадают с суммой резерва. В настоящее время получение этих сумм невозможно в силу того, что обоснованность возражений гарантирующего поставщика подтверждена при разрешении других дел. Данная ситуация является аналогичной ситуации по задолженности ПАО «Самараэнерго», отнесенной заявителем в статью «Резерв по сомнительным долгам».
Суд апелляционной инстанции на странице 5 постановления указал: «Что касается дебиторской задолженности, образованной в результате банкротства ООО «ВСБ», то данные расходы не относятся к регулируемому виду деятельности и также подлежат исключению как экономически необоснованные».
Вместе с тем, по мнению заявителя, судом не учтено следующее: довод о непризнании обязанности перечисления налогов в рамках осуществления деятельности по оказанию услуг по передаче, как не относящимися к основному виду деятельности, является несостоятельным. В пункте 20 Основ ценообразования прямо указано, что в состав необходимой валовой выручки включается величина налога на прибыль организаций по регулируемому виду деятельности.
Также, по мнению общества, апелляционным судом неправильно применены положения статьи 266 Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующие статью «Резерв по сомнительным долгам».
Указанная позиция апелляционного суда противоречит правовой позиции, Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 20.08.2018 № 302-ЭС17-23664 по делу № А78-7818/15, согласно которой:
- законодательством о бухгалтерском учете, в частности, Положением по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 29.07.1998 № 34н (далее - Положение), определяется порядок формирования резервов по сомнительным долгам, который может отличаться от порядка, предусмотренного налоговым законодательством (например, по критериям отнесения задолженности к сомнительной);
- создание резервов сомнительных долгов в бухгалтерском учете является обязанностью организации (пункт 70 Положения). При этом сомнительной считается дебиторская задолженность организации, которая не погашена или с высокой степенью вероятности не будет погашена в сроки, установленные договором, и не обеспечена соответствующими гарантиями. Величина резерва определяется отдельно по каждому такому долгу в зависимости от финансового состояния (платежеспособности) должника и оценки вероятности погашения долга полностью или частично;
- позиция о том, что правила формирования резервов по сомнительным долгам, предусмотренные налоговым законодательством и законодательством о бухгалтерском учете, не должны различаться, является ошибочной.
Таким образом, по мнению заявителя, суд апелляционной инстанции ошибочно ссылается на применение налогового законодательства, хотя в данном случае согласно законодательству о тарифном регулировании должны применяться положения законодательства о бухгалтерском учете, о чем прямо указано в пункте 16 Основ ценообразования.
Таким образом, общество ссылается на неприменение закона, подлежащего применению (пункт 1 части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Суд апелляционной инстанции, отказывая в принятии расходов по статье «Подконтрольные расходы из прибыли» за 2017 год в размере 11.348,17 тыс. руб., аргументировал свою позицию тем, что «в составе обосновывающих материалов отсутствуют: коллективный договор, оборотно-сальдовые ведомости, подтверждающие фактически понесенные расходы в 2015 году, расчет затрат на расчетный период регулирования с расшифровкой этих затрат, с указанием исходных данных, использованных в расчете, и экономическим обоснованием целесообразности несения этих затрат.
Отсутствует также расшифровка по данной статье затрат. Кроме того, необходимо указать на возможность индексации только фактических, экономически обоснованных затрат, а не плановых затрат, как указало Министерство».
Вместе с тем, судом, по мнению заявителя, не учтено следующее.
В соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования, при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
В качестве обосновывающих материалов, как указало общество были представлены: форма 5 в части расшифровки фактических расходов в разрезе статей необходимой валовой выручки за предшествующий год, формы за предыдущие годы представлены организацией ранее в Единой информационной аналитической системе с электронно-цифровой подписью; бухгалтерская, налоговая и статистическая отчетность, предоставлены в Единой информационной аналитической системе с электронно-цифровой подписью; приказы на социальные выплаты работникам организации от 31.12.2009 № 111, от 30.05.2014 № 49.
Также заявитель пояснил, что коллективный договор не пролонгировался на 2017 год, поэтому он и не содержится в экспертном заключении, указанные обстоятельства также не получили должной оценки.
Таким образом, по мнению заявителя, представленные материалы, подтверждают выплаты, которые носят социально-защищенный характер. Кроме того, заявителем не были превышены показатели утвержденной средней заработной платы по статье расходов «расходы на оплату труда» над величиной среднеотраслевых значений по Самарской области. Таким образом, выплаты по приказу от 30.05.2014 № 49 утверждены Министерством как экономически обоснованные.
Относительно довода о том, что возможна индексация только фактических затрат, а не плановых, заявитель сослался на то, что данная позиция противоречит разъяснениям самой же ФАС России, изложенным в письме от 19.06.2017 № МИА/41019/17, в соответствии с которыми все без исключения методы установления тарифов на ДПР не предусматривают для электросетевых организаций возможности превышения фактических ОПР над величиной ОПР, установленной на соответствующий год ДПР в соответствии с законодательством органам регулирования следует считать максимально возможной экономически обоснованной величину ОПР на первый год нового ДПР, определенную исходя из величины ОПР, установленной на последний год текущего ДПР, с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (индекс потребительских цен) на соответствующий год.
Кроме того, заявитель указал на то, что указанная позиция согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 03.08.2017 № 81-АПГ17-8, согласно пункту 26 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
Таким образом, по мнению общества, аргументы суда апелляционной инстанции и антимонопольного органа противоречат ранее представленным данным государственным органом разъяснениям, а также противоречат законодательству в сфере тарифного регулирования и тем самым являются необоснованными.
При таких обстоятельствах, без установления и проверки вышеуказанных фактов выводы судов о законности/незаконности оспариваемого предписания являются преждевременными.
Поскольку оспариваемые пункты предписания являются взаимосвязанными и имеющими отсылки друг к другу, судебная коллегия суда кассационной инстанции считает необходимым при новом рассмотрении, дать, в том числе и совокупную оценку оспариваемым пунктам предписания, исходя из их взаимосвязи.
Кроме того, судам при принятии судебных актов следует учесть правовые позиции, изложенные в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2019 № 29-АПГ18-8, от 19.09.2018 № 81-АПГ18-10, от 20.08.2018 № 302-ЭС17-23664 по делу № А78-7818/15, от 03.08.2017 № 81-АПГ17-8, от 16.09.2015 № 73-АПГ15-4, определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 № ВАС-14369/13 по делу № ВАС-6446/13.
Поскольку судами первой и апелляционной инстанций вопреки требованиям процессуального законодательства не установлены все фактические обстоятельства дела и не дана надлежащая правовая оценка представленным доказательствам и всем доводам сторон, следует признать, что выводы судов сделаны при неполном выяснении обстоятельств, имеющих существенное значение для дела.
Ввиду того, что для принятия законного и обоснованного решения требуется установление обстоятельств, исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, предусмотренные для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, принятые судами по данному делу решение и постановление подлежат отмене, а дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
При новом рассмотрении суду в соответствии со статьей 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует оценить все доводы лиц, участвующих в деле, имеющиеся в деле доказательства, установить все имеющие значение для дела обстоятельства, правильно применить нормы процессуального и материального права, принять законный и обоснованный судебный акт.
Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2019 года и решение Арбитражного суда города Москвы от 27 декабря 2018 года по делу № А40-224097/18 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
Председательствующий-судья В.В. Кузнецов
Судьи И.Ю. Григорьева
О.В. Каменская
