АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
Пушкина ул., д. 45, г. Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Хабаровск
23 декабря 2021 года № Ф03-6338/2021
Полный текст постановления изготовлен 23 декабря 2021 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе судьи Луговой И.М.,
рассмотрев в соответствии с частью 2 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без вызова сторонкассационную жалобу Краевого государственного специализированного автономного учреждения «Дальневосточная база авиационной охраны лесов»
на решение от 13.07.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 14.09.2021
по делу № А73-25/2021 Арбитражного суда Хабаровского края
по заявлению Краевого государственного специализированного автономного учреждения «Дальневосточная база авиационной охраны лесов» (ОГРН 1072721000120, ИНН 2721145239, адрес: 680013, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Павленко, д. 19)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН 1022700921022, ИНН 2721023142, адрес: 680030, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Запарина, д. 67)
третье лицо: Хабаровская межрайонная природоохранная прокуратура (адрес: 680000, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Шевченко, д. 28)
о признании незаконным и отмене постановления
УСТАНОВИЛ:
Краевое государственное специализированное автономное учреждение «Дальневосточная база авиационной охраны лесов» (далее – заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – управление, антимонопольный орган, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 19.11.2020 по делу № 8-04/72 (027/04/7.32.3-1599/2020), которым учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 25 000 руб.
В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Хабаровская межрайонная природоохранная прокуратура (далее – прокуратура).
Решением суда от 13.07.2021, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 14.09.2021, в удовлетворении требований отказано.
Учреждение, не согласившись с состоявшимися по делу судебными актами, обратилось в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой предлагает их отменить, приняв по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Учреждение в жалобе настаивает, что оснований для привлечения заявителя к административной ответственности не имеется, поскольку управление и в дальнейшем суды пришли к ошибочному выводу о том, что в данном случае следовало проводить закупку по правилам Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), поскольку, являясь специализированным автономным учреждением и выполняя задание учредителя, заявитель обоснованно руководствовался Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ) и заключил договор на оказание авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также тушения лесных пожаров на территории Хабаровского края в 2020 году. Приводит доводы о нарушениях порядка проведения прокуратурой проверки и привлечения к административной ответственности.
Управление и прокуратура отзывы на кассационную жалобу не представили.
В соответствии с частью 5.1 статьи 211 АПК РФ и в силу положений части 2 статьи 288.2 АПК РФ кассационные жалобы на решения арбитражного суда первой инстанции и постановления арбитражного суда апелляционной инстанции, подлежащие рассмотрению в процедуре упрощенного судопроизводства, рассматриваются в суде кассационной инстанции судьей единолично без вызова сторон.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке и пределах статей 284, 286, 288.2 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд кассационной не находит оснований ее удовлетворения.
Из материалов дела судами установлено, что прокуратурой проведена проверка учреждения на предмет соблюдения требований Закона № 44-ФЗ при оказании авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также тушения лесных пожаров на территории Хабаровского края в 2020 году.
В ходе проведенной прокуратурой проверки установлено, что при заключении между ООО «Дальнереченск Авиа» и учреждением договора от 24.03.2020 № 47 на оказание авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также тушения лесных пожаров на территории Хабаровского края в 2020 году, учреждением нарушены требования законодательства при организации работ по охране лесов от пожаров, не соблюдены требования по осуществлению закупок работ в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, а именно: в нарушение требований части 4 статьи 19 ЛК РФ, статьи 15 Закона № 44-ФЗ в рамках исполнения государственного задания на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденного Управлением лесами Правительства Хабаровского края от 12.02.2020, 24.03.2020 учреждение осуществило закупку авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также тушения лесных пожаров на территории Хабаровского края в 2020 году путем проведения открытого конкурса в соответствии с Законом № 223-ФЗ и Положением о закупках для нужд учреждения, утвержденным его Наблюдательным советом, тогда как такая закупка должна была проводиться на основании Закона № 44-ФЗ.
Усмотрев в действиях учреждения нарушение порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг, прокуратура постановлением от 14.05.2020 возбудила в отношении учреждения дело по признакам административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ. Постановление и материалы проверки направлены в управление для рассмотрения по существу.
По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении управлением вынесено постановление от 19.11.2020 № 8-04/72 (027/04/7.32.3-1599/2020) о назначении административного наказания, которым учреждение привлечено к административной ответственности по части 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 25 000 руб.
Не согласившись с постановлением, учреждение обратилось с заявлением в арбитражный суд, который отказал в удовлетворении требований, придя к выводу о наличии в действиях учреждения состава административного правонарушения.
Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.
Суд округа соглашается с судами, которые обоснованно исходили из следующего.
Частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в ином порядке.
Объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг; субъектом правонарушения выступает лицо, осуществляющее закупку с нарушением требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Объективную сторону правонарушения образуют действия (бездействие), выразившиеся в осуществлении закупки товаров, работ, услуг без соблюдения порядка, предусмотренного законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, когда соблюдение такого порядка является обязательным.
Субъектом являются, в том числе юридические лица, признанные заказчиками в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Согласно частям 1 и 2 статьи 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.
Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.
Согласно части 2.1 данной статьи автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
В силу частей 3 и 4 статьи 4 Закона № 174-ФЗ финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Частью 6 статьи 4 Закона № 174-ФЗ предусмотрено, что кроме указанных в части 2 настоящей статьи государственного (муниципального) задания и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
При этом согласно части 7 статьи 4 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе).
В статье 6 БК РФ определено, что государственное задание представляет собой документ, который формируется и утверждается учредителем и устанавливает требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (выполнения работ).
Согласно пункту 4 статьи 69.2 БК РФ финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов.
Таким образом, выполнение государственного задания осуществляется автономным учреждением за счет средств соответствующего бюджета, посредством выделения финансовых средств учредителем.
Частью 2 статьи 19 ЛК РФ предусмотрено, что мероприятия по сохранению лесов могут осуществляться государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса.
Частью 4 статьи 19 ЛК РФ предписано, что в случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения, указанные в части 2 настоящей статьи, или на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и настоящим Кодексом.
В статье 53.2 ЛК РФ определен перечень мероприятий по осуществлению мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, включающий в себя: наблюдение и контроль за пожарной опасностью в лесах и лесными пожарами; организацию системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств; организацию патрулирования лесов.
Частью 1 статьи 57 ЛК РФ установлено, что авиационные работы по охране лесов от пожаров включают в себя: авиационное патрулирование; тушение лесных пожаров; доставку воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно.
Таким образом, как верно указали суды, по смыслу приведенного правового регулирования мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов могут выполняться за счет бюджетных средств непосредственно автономным учреждением на основании государственного задания, от выполнения которого оно не вправе отказаться, без передачи обязательств третьим лицам либо в случае, если осуществление указанных мероприятий не возложено на автономные учреждения, то исполнитель определяется уполномоченными органами государственной власти в соответствии с Законом № 44-ФЗ с использованием конкурентных способов заключения договора.
Суды установили, что в соответствии с пунктами 1.3, 2.2 устава учреждение является некоммерческой организацией, созданной на неопределенный срок для осуществления мероприятий по охране лесов от пожаров, иного негативного воздействия, а также по защите, воспроизводству лесов и лесоразведению.
Согласно пункту 1.6 устава учредителем учреждения является Хабаровский край. Органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим функции и полномочия учредителя, является Управление лесами Правительства Хабаровского края.
В соответствии с пунктом 2.3 устава основными целями деятельности учреждения являются: выполнение работ по тушению лесных пожаров и осуществление отдельных мер пожарной безопасности в лесах; выполнение мероприятий по защите и воспроизводству лесов.
Пунктом 2.9 устава предусмотрено, что учреждение выполняет государственное задание, установленное учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными настоящим уставом к основной деятельности. Учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного задания.
Кроме деятельности, осуществляемой в соответствии с государственным заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию, учреждение по своему усмотрению вправе оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых (при оказании однородных услуг) условиях в порядке, установленном федеральными законами (пункт 2.10 устава).
Учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его Уставе. Доходы, полученные от такой деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и используются им для достижения целей, указанных в пункте 2.3 настоящего устава (пункт 2.11 устава).
В рассматриваемом случае в соответствии с требованиями законодательства и положениями устава учреждение обязано было выполнить полученное им государственное задание в целях выполнения мероприятий по защите и воспроизводству лесов за счет средств, направленных на эти цели из соответствующего бюджета.
Вместе тем, по фактическим обстоятельствам, учреждение государственное задание исполнять не стало, а приняло на себя в обход действующих положений законодательства функции государственного заказчика по выбору способа исполнения полномочий государственного заказчика при осуществлении мероприятий по защите и воспроизводству лесов и заключило с ООО «Дальнереченск Авиа» договор на оказание авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также их тушения.
Таким образом, при рассмотрении настоящего дела и признании обоснованным вменения учреждению нарушения части 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ, суды правомерно указали, что действия учреждения не были направлены на удовлетворение собственных нужд, тем самым нарушили принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями, установленные Законом № 223-ФЗ. При этом эти действия допустили и нарушение положений Закона о контрактной системе, поскольку в нарушение требований Закона № 44-ФЗ договор с третьим лицом был заключён без проведения конкурентных процедур, что свидетельствует о предоставлении третьему лицу преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности, ограничении конкуренции на рынке соответствующих работ (услуг).
По материалам настоящего дела, с учетом всей совокупности собранных доказательств, суды пришли к правомерному выводу о доказанности факта совершения обществом вмененного ему правонарушения.
Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ предусмотрено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом установлена административная ответственность.
Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Вина учреждения выражается в том, что оно не приняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административного правонарушения. Чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, не установлено.
Доказательства обратного в материалы дела не представлено.
Нарушений порядка и срока привлечения к административной ответственности по результатам рассмотрения материалов административного производства судами не установлено.
При этом доводы о нарушении порядка проведения прокуратурой проверки и привлечения к административной ответственности, суды обоснованно отклонили.
Согласно части 1 статьи 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.
Полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях определены статьей 28.4 КоАП РФ.
Как следует из части 1 статьи 28.4 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной нормой, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.
О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.
Корреспондирующие положения содержатся в пункте 2 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон № 2202-1), в котором указано, что прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Как указано в статье 25 Закона о № 2202-1 прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В рассматриваемом случае, суды установили, что на основании задания Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры от 03.02.2020 № 7-23-2020, предметом которого являлась проверка исполнения территориальными органами лесного хозяйства, подведомственными им учреждениями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами законодательства в сфере лесопользования, прокурором вынесено решение от 13.03.2020 о проведении в отношении Управления лесами Правительства Хабаровского края в период с 13.03.2020 по 11.04.2020 проверки на предмет соблюдения требований законодательства при реализации переданных Хабаровскому краю полномочий в области лесных отношений.
Таким образом, по верным выводам судов, задание Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры явилось достаточным основанием для принятия прокурором решения от 13.03.2020, на основании которого в отношении Управления лесами и подведомственного ему юридического лица, созданного для выполнения государственного задания учредителя, была проведена проверка в рамках предоставленных Законом о № 2202-1 полномочий.
Административное наказание назначено правонарушителю с учетом правил, установленных КоАП РФ.
Исключительные обстоятельства, свидетельствующие о наличии оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ и освобождения учреждения от административной ответственности, судами не установлены.
Административное наказание назначено учреждению с учетом положений части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ ниже низшего предела санкции части 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ, что соответствует тяжести совершенного правонарушения, а также принципам справедливости, законности и неотвратимости административной ответственности.
На основании изложенного оснований для удовлетворения требований учреждения и признания постановления антимонопольного органа незаконным, у судов не имелось.
Доводы заявителя кассационной жалобы о неправильном применении положений части 4 статьи 19 ЛК РФ, части 1 статьи 1 и части 1 статьи 15 Закона № 44-ФЗ и об ошибочном неприменении статьи 3, частей 4, 6 статьи 15 Закона о № 44-ФЗ, части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ отклоняются судом кассационной инстанции как основанные на неверном толковании учреждением норм материального права.
Доводы о нарушении норм статей 2.1, 24.5, 26.1, 26.2, 29.7 КоАП РФ не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения кассационной жалобы, в связи с чем также подлежат отклонению.
Нарушений норм статьи 210 АПК РФ, вопреки доводам учреждения, судами не допущено.
Иные доводы кассационной жалобы не опровергают выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанции и не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального права, а по существу сводятся к несогласию с установленными по делу обстоятельствами и оценкой арбитражными судами доказательств, представленных участвующими в деле лицами в материалы настоящего дела.
Поскольку судами правильно установлены все имеющие существенное значение для разрешения спора обстоятельства, существенных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов, не допущено, то оснований для пересмотра в порядке кассационного производства указанных судебных актов судом округа не выявлено.
В связи с чем, кассационная жалоба - удовлетворению, а судебные акты - отмене, не подлежат.
Руководствуясь статьями 286-289, 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 13.07.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 14.09.2021 по делу № А73-25/2021 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и не подлежит обжалованию в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в силу части 3 статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Судья И.М. Луговая
