АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
Пушкина ул., д. 45, г. Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru
г. Хабаровск
21 января 2022 года № Ф03-6339/2021
Полный текст постановления изготовлен 21 января 2022 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
рассмотрев в соответствии с частью 2 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без вызова сторон
кассационную жалобу краевого государственного специализированного автономного учреждения «Дальневосточная база авиационной охраны лесов»
на решение от 13.07.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2021
по делу № А73-23/2021
Арбитражного суда Хабаровского края
по заявлению краевого государственного специализированного автономного учреждения «Дальневосточная база авиационной охраны лесов» (ОГРН 1072721000120, ИНН 2721145239, адрес: 680013, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Павленко, д. 19)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН 1022700921022, ИНН 2721023142, адрес: 680030, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Запарина, д. 67)
третье лицо: Хабаровская межрайонная природоохранная прокуратура (адрес: 680000, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Шевченко, д. 28)
о признании незаконным и отмене постановления
УСТАНОВИЛ:
Краевое государственное специализированное автономное учреждение «Дальневосточная база авиационной охраны лесов» (далее – КГСАУ «ДВ Авиабаза», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – Хабаровское УФАС России, антимонопольный орган) от 19.11.2020 № 8-04/74 по делу № 027/04/7.32.3-1601/2020 о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 25 000 руб.
Определением суда от 07.04.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Хабаровская межрайонная природоохранная прокуратура.
Решением суда от 13.07.2021, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2021, в удовлетворении заявленного требования отказано.
Не согласившись с судебными актами, КГСАУ «ДВ Авиабаза» обратилось в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Приводит доводы о неправильном применении судами положений статьи 19 (часть 4) Лесного кодекса Российской Федерации, статей 1 (часть 1) и 15 (часть 1) Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе); об ошибочном неприменении положений статей 3, 15 (части 4, 6) Закона о контрактной системе, статьи 1 (часть 1) Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках); о нарушении норм статей 2.1, 24.5, 26.1, 26.2 КоАП РФ. По мнению КГСАУ «ДВ Авиабаза», оснований для привлечения его к административной ответственности не имелось, поскольку, являясь специализированным автономным учреждением и выполняя задание учредителя, заявитель обоснованно руководствовался Законом о закупках. Указывает на неверные вывода суда о том, что государственное задание по мониторингу и тушению лесных пожаров выполнялось АНО ДПО «ДВ АТСК ДОСААФ России», а не силами и средствами учреждения. Полагает, что привлечение АНО ДПО «ДВ АТСК ДОСААФ России» осуществлено им для собственных нужд в целях выполнения государственного задания.
КГСАУ «ДВ Авиабаза» также обращает внимание окружного суда на то, что в нарушение положений частей 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) суды не дали оценку допущенным административным органом нарушениям норм пунктов 3, 4, 5 статьи 29.1, пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ.
Хабаровское УФАС России и прокуратура отзывы на кассационную жалобу в суд кассационной инстанции не представили.
Согласно части 5.1 статьи 211 АПК РФ решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения законом установлено административное наказание только в виде предупреждения и (или) в виде административного штрафа и размер назначенного административного штрафа не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей пять тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции по правилам, предусмотренным главой 35 настоящего Кодекса, и рассматриваются им с учетом особенностей, установленных статьей 288.2 настоящего Кодекса.
В силу части 2 статьи 288.2 АПК РФ кассационные жалобы на решения арбитражного суда первой инстанции и постановления арбитражного суда апелляционной инстанции, принятые по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде кассационной инстанции судьей единолично без вызова сторон.
Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ законность обжалуемых по делу судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа счел их не подлежащими отмене в силу следующего.
В ходе осуществления проверки соблюдения требований Закона о контрактной системе при оказании авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также тушения лесных пожаров на территории Хабаровского края в 2020 году, проведенной Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой, установлено, что между КГСАУ «ДВ Авиабаза» и АНО ДПО «ДВ АТСК ДОСААФ России» заключен договора от 17.04.2020 № 68 на оказание авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также тушения лесных пожаров на территории Хабаровского края в 2020 году (далее – договор). При этом, при заключении договора учреждением был нарушен порядок осуществления закупки, предусмотренный Законом о контрактной системе.
Постановлением от 14.05.2020 Хабаровский межрайонный природоохранный прокурор в отношении КГСАУ «ДВ Авиабаза» возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ.
Постановление и материалы проверки направлены руководителю Хабаровского УФАС России для рассмотрения по существу.
19.11.2020 временно исполняющим обязанности руководителя Хабаровского УФАС России Ребус Л.В. по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении в присутствии законного представителя учреждения – начальника Ежкова А.В., представителя по доверенности Белинского А.В., представителя Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратуры Гончарова Р.Ю. вынесено постановление № 8-04/74, которым учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 7.32.3. КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде штрафа в размере 25 000 руб.
Не согласившись с постановлением административного органа, учреждение обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.
Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, пришел к выводу о наличии в действиях КГСАУ «ДВ Авиабаза» состава вмененного административного правонарушения.
Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.
При этом, суды обоснованно исходили из следующего.
Частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в ином порядке.
Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг; субъектом правонарушения выступает лицо, осуществляющее закупку с нарушением требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Объективную сторону данного правонарушения образуют действия (бездействие), выразившиеся в осуществлении закупки товаров, работ, услуг без соблюдения порядка, предусмотренного законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, когда соблюдение такого порядка является обязательным.
Частью 1 статьи 1 Закона о контрактной системе установлено, что настоящий федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
Исчерпывающий перечень случаев, когда данный федеральный закон не применяется, установлен частью 2 статьи 1 данного закона.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о контрактной системе бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.
В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Частью 5 указанной нормы установлено, что заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.
Из материалов дела следует, что КГСАУ «ДВ Авиабаза», в соответствии с пунктами 1.3, 2.2 устава является некоммерческой организацией, созданной на неопределенный срок для осуществления мероприятий по охране лесов от пожаров, иного негативного воздействия, а также по защите и воспроизводству лесов.
Согласно пункту 1.6 устава учредителем учреждения является Хабаровский край. Органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим функции и полномочия учредителя, является Управление лесами Правительства Хабаровского края.
Согласно пункту 2.3 устава основными целями деятельности учреждения являются: выполнение работ по тушению лесных пожаров и осуществление отдельных мер пожарной безопасности в лесах; выполнение мероприятий по защите и воспроизводству лесов.
Пунктом 2.9 устава предусмотрено, что учреждение выполняет государственное задание, установленное учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными настоящим уставом к основной деятельности.
В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ) основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.
Частями 3, 4 статьи 4 Закона № 174-ФЗ установлено, что финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.
В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) определено, что государственное задание представляет собой документ, который формируется и утверждается учредителем и устанавливает требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (выполнения работ).
Согласно пункту 4 статьи 69.2 БК РФ финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов.
Таким образом, выполнение государственного задания осуществляется автономным учреждением за счет средств соответствующего бюджета, посредством выделения финансовых средств учредителем.
Частью 2 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ) предусмотрено, что мероприятия по сохранению лесов могут осуществляться государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 – 84 настоящего Кодекса.
Частью 4 статьи 19 ЛК РФ предписано, что, в случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения, указанные в части 2 настоящей статьи, или на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и настоящим Кодексом.
В статье 53.2 ЛК РФ определен перечень мероприятий по осуществлению мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, включающий в себя: наблюдение и контроль за пожарной опасностью в лесах и лесными пожарами; организацию системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств; организацию патрулирования лесов.
Частью 1 статьи 57 ЛК РФ установлено, что авиационные работы по охране лесов от пожаров включают в себя: авиационное патрулирование; тушение лесных пожаров; доставку воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно.
Таким образом, по смыслу приведенного правового регулирования, мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов, в том числе по осуществлению мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, авиационные работы по охране лесов от пожаров могут выполняться за счет бюджетных средств непосредственно автономным учреждением на основании государственного задания. В случае, если осуществление указанных мероприятий не возложено на автономные учреждения, то исполнитель определяется уполномоченными органами государственной власти, в соответствии с Законом о контрактной системе с использованием конкурентных способов заключения сделки.
При этом, действующим законодательством не предусмотрен запрет на привлечение к выполнению государственного задания третьих лиц, однако выбор такого лица и последующее заключение с ним гражданско-правового договора должен осуществляться с соблюдением требований, предусмотренных Законом о контрактной системе, поскольку выполнение государственного задания обеспечивает государственные нужды и финансируется исключительно бюджетными средствами, предназначенными на эти цели.
Между тем, по материалам административного дела установлено, что договор на оказание авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также на тушение лесных пожаров на территории Хабаровского края заключен КГСАУ «ДВ Авиабаза» с АНО ДПО «ДВ АТСК ДОСААФ России» без соблюдения конкурентных процедур, предусмотренных Законом о контрактной системе, что свидетельствует о предоставлении последнему преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности, ограничении конкуренции на рынке соответствующих работ (услуг).
В этой связи антимонопольным органом правомерно установлено в действиях учреждения наличие объективной стороны правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ.
Доводы учреждения о том, что спорная закупка произведена им в соответствии с положениями Закона о закупках и разработанным в соответствии с ним внутренним положением о закупках, которое предусматривает возможность закупки у единственного поставщика, рассмотрены судами и правомерно отклонены.
Статья 1 Закона о закупках, к которому отсылает статья 15 Закона о контрактной системе, устанавливает, что целями регулирования Закона о закупках являются создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (заказчиков, к которым отнесены и автономные учреждения), в товарах, работах, услугах, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд этих заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
Принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями установлены Законом о закупках. При этом, общая направленность задач и целей указанных Законов едина – противодействие злоупотреблениям в сфере закупок для обеспечения публичных нужд и интересов.
Между тем, Закон о закупках определяет порядок закупок для нужд самих автономных учреждений. В тех же случаях, когда автономные учреждения выступают государственными заказчиками в силу наделения их соответствующими полномочиями государственными органами и производят закупки для удовлетворения государственных нужд, Закон о закупках применению не подлежит. В этих случаях поставщики (подрядчики, исполнители) должны определяться конкурентными способами, указанными в статье 24 Закона о контрактной системе, то есть на открытых, закрытых конкурсах, аукционах, путем запроса котировок, запроса предложений и только в определенных случаях – у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
В данном случае КГСАУ «ДВ авиабаза», являясь некоммерческой организацией, созданной для осуществления мероприятий по охране лесов от пожаров, иного негативного воздействия, а также по защите и воспроизводству лесов, выполняя государственное задание, установленное учредителем, относящееся к основным видам деятельности, обязано было проводить закупку в соответствии с Законом о контрактной системе.
Таким образом, с учетом совокупности собранных доказательств суды пришли к правомерному выводу о доказанности факта совершения КГСАУ «ДВ Авиабаза» вмененного ему правонарушения.
Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ предусмотрено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом установлена административная ответственность.
Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Вина учреждения выражается в том, что оно не приняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административного правонарушения. Чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, не установлено.
Нарушений порядка и срока привлечения к административной ответственности по результатам рассмотрения материалов административного производства судами не установлено.
Исключительные обстоятельства, свидетельствующие о наличии оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ и освобождения учреждения от административной ответственности, судом не выявлены.
Административное наказание назначено по части 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ с учетом характера совершенного правонарушения, с применением части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ, в размере половины минимального размера штрафной санкции, что отвечает требованиям справедливости и соразмерности наказания совершенному деянию.
В связи с изложенным оснований для удовлетворения требований учреждения и признания постановления антимонопольного органа незаконным у судов не имелось.
Поскольку судами правильно установлены все имеющие существенное значение для разрешения спора обстоятельства, нарушений норм материального права и процессуального права не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 13.07.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2021 по делу № А73-23/2021 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и обжалованию не подлежит.
Судья А.И. Михайлова
