АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
улица Пушкина, дом 45, Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru
г. Хабаровск
августа 2015 года № Ф03-3290/2015
Резолютивная часть постановления объявлена августа 2015 года .
Полный текст постановления изготовлен августа 2015 года .
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
Председательствующего судьи: И.М. Луговой
Судей: В.М. Голикова, Г.В. Котиковой
при участии:
от Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Сахалинской области - Махонина Н.В., представитель по доверенности от 12.01.2015 № 1;
от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области -представитель не явился;
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области
на решение от 15.01.2015, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.05.2015
по делу № А59-3899/2014 Арбитражного суда Сахалинской области
по заявлению Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Сахалинской области(ОГРН 1116501000110, ИНН 6501232772, место нахождения: 693001, Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, пр-т Мира, 64-А)
кТерриториальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области (ОГРН 1046500630109, ИНН 6501150921, место нахождения: 693011, Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, Коммунистический пр-т, 39)
о признании недействительным представления
Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Сахалинской области (далее - Следственное управление, Управление) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1 - 12 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области (далее - Территориальное управление Росфиннадзора) от 23.07.2014 №61-03-051, содержащих выводы о нецелевом использовании бюджетных средств на общую сумму 166 781 руб.
Решением суда от 15.01.2015, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.05.2015, заявленное Следственным управлением требование удовлетворено: оспариваемое представление Территориального управления Росфиннадзора в части пунктов 1 - 12 признано незаконным как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - БК РФ).
Законность принятых судебных актов проверяется по кассационной жалобе Территориального управления Росфиннадзора, которое просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить в связи с неправильным применением судами норм материального права, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного управлением требования.
По мнению заявителя жалобы, оспариваемое представление, а именно его мотивировочная часть - пункты 1 - 12, не содержит властно-распорядительных полномочий, влекущих для Следственного управления юридические последствия, в связи с чем, не может быть обжаловано как ненормативный правовой акт. Требования представления не направлены на устранение выявленных нарушений, так как они устранены, а содержат требования о недопущении нецелевого использования средств в будущем. Таким образом, указание на нарушение требований законодательства и необходимость их соблюдения, равно как и требование о необходимости рассмотрения представления не нарушают права Следственного управления.
В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее – АПК РФ) был объявлен перерыв до 19.08.2015.
Следственное управление в отзыве на кассационную жалобу и в судебном заседании суда кассационной инстанции в лице своего представителя, возражая относительно приведенных в ней доводов, просило оставить её без удовлетворения.
Территориальное управление Росфиннадзора, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, явку своего представителя в судебное заседание суда кассационной инстанции не обеспечило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не может служить препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, заслушав пояснения представителя Следственного управления, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не установил оснований к отмене принятых по делу судебных актов.
Как следует из материалов дела и установлено судами, в период с 16.06.2014 по 17.07.2014 на основании приказа Территориального управления Росфиннадзора от 16.06.2014 №51-р в отношении Следственного управления проведена выездная проверка по вопросу правомерности использования средств федерального бюджета, в том числе средств федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы за 2012-2013 годы.
Обстоятельства проведения проверки нашли отражение в акте проверки №61-03-051 от 21.07.2014. По результатам проверки Следственному управлению выдано представление от 23.07.2014 №61-03-051 с перечнем выявленных в ходе проверки нарушений бюджетного законодательства и требованиями, которого определено:
- рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
- обеспечить надлежащее исполнение полномочий получателя бюджетных средств в соответствии с требованиями статьи 162 БК РФ в части целевого использования бюджетных средств;
- обеспечить надлежащий учет материальных ценностей. Исключить недостачи материальных ценностей;
- проинформировать Территориальное управление Росфиннадзора о результатах исполнения настоящего представления до 24.08.2014.
Не согласившись с указанным представлением в части пунктов 1 - 12, указывающих на допущенное нецелевое расходование средств федерального бюджета, Следственное управление обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд, который, по мнению суда округа, на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств установил фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, и правомерно удовлетворил заявленные требования. Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.
Так суды обеих инстанций правомерно исходили из следующего.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному ненормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно статье 268 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета (пункт 1).
При осуществлении названных полномочий объектам контроля в частности направляются акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2).
Оспариваемое представление органа бюджетного надзора принято по результатам проведенной проверки в качестве меры реагирования на выявленные в ходе проверки факты нарушения бюджетного законодательства; определяет обязанность проверяемого лица осуществить определенные действия. Неисполнение представления, как прямо следует из его содержания, влечет административную ответственность. В этой связи решение органа наделенного определенными законом распорядительно-властными полномочиями формализованное в виде представления может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ.
В соответствии со статьями 28 и 38 БК РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
В соответствии со статьей 162 БК РФ при исполнении бюджетной сметы получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Из изложенного следует, что организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии не только с размером, но и целевым назначением средств (в разрезе кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами перечисления средств.
Для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 1 статьи 18 БК РФ).
Согласно пункту 4 статьи 21 БК РФ перечень разделов, подразделов, целевых статей (государственных (муниципальных) программ и непрограммных направлений деятельности), групп (групп и подгрупп) видов расходов бюджета утверждается в составе ведомственной структуры расходов бюджета законом (решением) о бюджете либо в установленных настоящим Кодексом случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.
В соответствии с частями 3 и 4 статьи 23.1 БК РФ единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень статей и подстатей классификации операций сектора государственного управления, а также порядок применения указанной классификации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.
Реализуя предоставленные полномочия в целях реализации законов о федеральном бюджете на соответствующий год Министерство финансов Российской Федерации на каждый финансовый год устанавливает порядок применения названной классификации в виде указаний нормативного характера по применению бюджетной классификации.
В указаниях Министерством финансов Российской Федерации устанавливаются перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащие отнесению на определенные целевые статьи, виды расходов ведомственной классификации расходов, а также статьи и подстатьи классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ).
Так, Приказом Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», применявшимся при исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2012 году, действовавшим до 01.01.2013, Приказом Минфина России от 21.12.2012 № 171н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», применявшимся при исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2013 год (2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов), действовавшим до 01.01.2014, утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (далее - Указания).
Согласно пунктам 3.2.1. Указаний целевые статьи обеспечивают привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса, в пределах соответствующих разделов и подразделов классификации расходов.
Виды расходов детализируют направление финансирования расходов бюджетов по целевым статьям классификации расходов, так и по целевым программам расходов бюджетов (пункты 3.3.1.).
Из оспариваемого представления следует, что оно выдано в связи с нецелевым расходованием бюджетных денежных средств в нарушение положений статьи 289 БК РФ, действующей на тот момент.
Апелляционная коллегия правомерно приняла во внимание, что нарушенные положения БК РФ с момента их исключения в рамках статьи 289 БК РФ отражены в диспозиции статьи 306.4 БК РФ, что обеспечило непрерывность действия норм бюджетного законодательства в сфере целевого использования бюджетных средств.
В силу части 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Согласно части 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
По результатам проверки Следственного управления, проверяющие должностные лица Территориального управления Росфиннадзора заключили, что имеют место факты нецелевого использования средств федерального бюджета, что составило: за 2012 год - 22 289 руб., в том числе по КБК 417/0314/0016700/242/221-20 - 449 руб., по КБК 417/0314/0016700/244/225-1 - 840 руб.; за 2013 год - 144 492 руб., в том числе: по КБК 417/0314/0016700/244/225-7 - 7 000 руб., по КБК 417/0314/0016700/244/340 -33 500 руб., КБК 417/0314/0016700/122/212-18 - 776 руб., КБК 417/0314/0016700/122/222-4 - 032 руб., КБК 417/0314/0011500/122/212-2 - 900 руб., КБК 417/0314/0016700/244/222-35 - 772 руб., КБК 417/0314/0016700/244/226-42 - 512 руб.
Общая сумма нецелевого использования средств по результатам проверки за 2012, 2013 годы составила 166 781 руб.
Впоследствии, но до начала проведения проверки, уведомлениями об уточнении вида и принадлежности платежей денежные средства восстановлены Управлением по соответствующим КБК в пределах 2012 финансового года и 2013 финансового года, соответственно, что Территориальным управлением Росфиннадзора не отрицалось, зафиксировано в акте проверки и оспариваемом представлении.
В соответствии с пунктом 2.5.3 Приказа Казначейства России от 10.10.2008 №8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» клиент вправе в пределах текущего финансового года уточнить операции по кассовым выплатам и (или) коды бюджетной классификации, по которым данные операции были отражены на лицевом счете клиента. Для уточнения указанных операций и кодов бюджетной классификации по операциям клиент представляет в Федеральное казначейство или орган Федерального казначейства Уведомление об уточнении вида и принадлежности платежа.
Внесение в установленном порядке изменений в учетные записи в части изменения кодов бюджетной классификации по произведенным клиентом кассовым выплатам возможно в следующих случаях:
- при изменении на основании нормативных правовых актов Министерством финансов Российской Федерации или финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в соответствии с установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочиями принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации;
- при ошибочном указании получателем бюджетных средств (администратором источников финансирования дефицита бюджета) в Заявке или финансовым органом в расчетном документе кода бюджетной классификации, на основании которого была отражена кассовая выплата на его лицевом счете, в случае если указанная ошибка не влечет создания нового бюджетного обязательства.
Орган Федерального казначейства обрабатывает Уведомление об уточнении вида и принадлежности платежа. Указанное Уведомление является основанием для отражения органом Федерального казначейства операции по уточнению кода бюджетной классификации в бюджетном учете.
При установленных обстоятельствах с учетом приведенных положений Приказа № 8н суды обеих инстанций пришли к правильному выводу о том, что кассовые расходы Следственного управления соответствуют их предметно-целевому назначению, определенному экономической классификацией расходов бюджетов, размеру и целевому назначению средств по соответствующим КБК, не нарушают порядок применения бюджетной классификации, принцип адресности и целевого использования средств федерального бюджета.
Вместе с этим апелляционной коллегией верно замечено, что нарушение порядка осуществления кассовых расходов средств федерального бюджета не подпадает под понятие нецелевое использование, если производится в пределах доведенных до них в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств и в соответствии со сметой доходов и расходов, утвержденной также на соответствующий финансовый год.
Установление финансового объема потребностей конкретного получателя по соответствующей статье в пределах соответствующего года позволяет ему использовать и распоряжаться определенным ему объемом бюджетных средств на нужды и цели соответствующего бюджетного учреждения в течение соответствующего финансового года.
При этом анализ только кассовых расходов, показывающих сумму средств, полученных из бюджета и характеризующих движение денежных средств, выделенных без анализа фактических расходов, то есть начисленных расходов получателя, подтвержденных соответствующими первичными документами, характеризующих полноту их использования, в их совокупности с отчетом об исполнении сметы не может повлечь вывод о нецелевом расходовании средств.
В связи с этим судами правомерно указано на отсутствие оснований для квалификации действий Следственного управления как нецелевого расходования средств федерального бюджета.
Доводы Территориального управления Росфиннадзора о том, что судами не оценены его доводы о соотношении со статьей 4 АПК РФ об отсутствии у Следственного управления права на обращение в суд пока его права не будут нарушены, судом округа отклоняются.
Право на судебную защиту прав и свобод любого заинтересованного в этом лица гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации, нашло отражение в положениях статьи 198 АПК РФ, в соответствии с которой граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу выше указанных положений Конституции РФ, Кодекса право заявителя на обращение в арбитражный суд за судебной защитой как заинтересованного в его восстановлении лица, безусловно.
Доводы Территориального управления Росфиннадзора о том, что суды не учли того обстоятельства, что в связи с изменением положений статьи 19.5 КоАП РФ оно было вправе привлекать к административной ответственности только за неисполнение предписания, а не представления, что по мнению подателя жалобы подтверждает отсутствие ненормативного характера оспариваемого акта, судом округа отклоняются, поскольку статья 19.5 КоАП РФ дополненная частью 20 , предусматривает отдельный состав административного правонарушения – за невыполнение предписания. В этой связи применение судами разъяснений, касающихся применения мер ответственности по части 1 той же статьи за неисполнение иного решения уполномоченного финансового органа (в данном случае представления), представляется верным.
Подтверждения доводу подателя жалобы о том, что суды не обосновали причины принятия к рассмотрению обжалование заявителем мотивировочной части представления в порядке статьи 198 РФ не усматривается, так как именно исходя из совокупного анализа представления как единого документа, суды признали оспариваемый ненормативный правой акт незаконным.
Иное понимание выводов судов не свидетельствует о нарушении ими действующего процессуального законодательства.
Довод подателя жалобы о том, что Следственным управлением не доказано нарушение его прав оспариваемым представлением, был предметом исследования суда первой инстанции и апелляционного суда, получил надлежащую правовую оценку. При этом суды обосновано исходили из следующего.
Нарушение прав и законных интересов Следственного управления в данном случае выразилось в том, что оспариваемые пункты представления содержат выводы о нецелевом расходовании бюджетных средств и, соответственно, о допущенных управлением нарушениях бюджетного законодательства, что фактически свидетельствует о нарушениях законодательства со стороны Следственного управления, учитывается при последующих проверках финансово-хозяйственной деятельности, означает необходимость установления конкретных сотрудников, допустивших нарушения и принятия к ним соответствующих мер.
Таким образом, выводы суда о том, что оспариваемое представление Территориального управления Росфиннадзора от 23.07.2014 №61-03-051 в части пунктов 1 - 12, содержащих выводы о нецелевом использовании бюджетных средств на общую сумму 166 781 руб., не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Следственного управления, являются правомерными.
Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражными судами на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены принятых по делу судебных актов.
Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств, имеющихся доказательств и сделанных на их основании выводов судов, что согласно статье 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.
Новых доводов, имеющих существенное значение для рассмотрения данного спора и опровергающих правильность выводов арбитражных судов, в кассационной жалобе не приведено.
Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 15.01.2015, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.05.2015 по делу № А59-3899/2014 Арбитражного суда Сахалинской области оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья И.М. Луговая
Судьи В.М. Голиков
Г.В. Котикова
