Постановление АС Архангельской области от 20.10.2021 № А05-12028/20

20 октября 2021 года

Дело №

А05-12028/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Журавлевой О.Р., судей Васильевой Е.С.,           Родина Ю.А.,

рассмотрев 20.10.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования «Северодвинск» на решение Арбитражного суда Архангельской области от 16.02.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда  от 07.07.2021 по делу № А05-12028/2020,

у с т а н о в и л:

Администрация муниципального образования «Северодвинск», ОГРН 1032901000703, ИНН 2902018137, адрес: 164501, Архангельская область, город Северодвинск, улица Плюснина, дом 7, (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Контрольно-счетной палате муниципального образования «Северодвинск», ОГРН 1142932000122, ИНН 2902077661, адрес: 164501, Архангельская область, город Северодвинск, улица Бойчука, дом 3, офис 411, (далее - палата, КСП) о признании недействительным представления от 09.09.2020 № П-16/2020 в части пунктов 1, 3, 4 описательно-мотивировочной части, а также пунктов 2, 2.1, дефиса 3 пункта 2.2, пункта 2.3, дефиса 2 пункта 3, пункта 4 итоговой части.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное автономное учреждение «Молодежный центр», ОГРН 1112932000543, ИНН 2902070289, адрес: 163513, Архангельская область, город Северодвинск, улица Первомайская, дом 13а, (далее - учреждение, молодежный центр).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 16.02.2021 представление КСП признано недействительным в части пункта 1 описательно-мотивировочной части представления в части вывода о неправомерном включении мероприятий по оказанию поддержки и осуществлению материального стимулирования деятельности народных дружин в муниципальную программу «Молодежь Северодвинска на 2016-2021 годы», в части вывода о неправомерном отнесении деятельности правоохранительной направленности к задачам Управления общественных связей и молодежной политики Администрации Северодвинска, в части подпункта 2.1 пункта 2 итоговой части представления в части требования принятия мер по возврату муниципальным автономным учреждением «Молодежный центр» в местный бюджет субсидии на иные цели (на поддержку деятельности народных дружин), использованной с нарушением муниципального правового акта, в размере 58 160 руб., в части подпункта 2.3 пункта 2 итоговой части представления в части требования рассмотреть вопрос об исключении мероприятий по оказанию поддержки и осуществлению материального стимулирования народных дружин, то есть деятельности правоохранительной направленности, из муниципальной программы «Молодежь Северодвинска на 2016-2021 годы» и задач Управления общественных связей и молодежной политики Администрации Северодвинска, как противоречащих целям муниципальной программы и функциям данного управления. На палату возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 07.07.2021 указанное решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение судами обеих инстанций норм материального и процессуального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить в части отказа в удовлетворении заявления.

По мнению подателя жалобы, пункт 1 описательно-мотивировочной части представления (дефис 3, 4, 5) и пункт 2.2 дефис 3 итоговой части представления, пункт 3 описательно-мотивировочной части представления и пункт 3 итоговой части представления (дефис 2) являются недействительными. 

Стороны и третье лицо извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, однако их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенного в соответствии с пунктом 2 раздела 2 плана работы КСП на 2020 год, утвержденного приказом от 27.12.2019 № 49-п (в редакции от 27.07.2020), контрольного мероприятия «Проверка выделения и использования средств местного бюджета на поддержку деятельности народных дружин в рамках муниципальной программы «Молодежь Северодвинска на 2016-2021 годы» за 2019 год» палатой составлен акт от 20.08.2020 № АП-2/2020.

В связи с выявленными нарушениями администрации выдано представление от 09.09.2020 № П-16/2020, которым администрации требуется следующее:

1. Рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.

2. Принять меры по устранению выявленных недостатков и нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, в том числе:

2.1. по возврату молодежным центром в местный бюджет субсидии на иные цели (на поддержку деятельности народных дружин), использованными:

- не в соответствии с целями ее предоставления - в сумме 299 551 руб.;

- с нарушением муниципального правового акта - в сумме 64 160 руб.

2.2. Привести Положение о мерах поддержки народных дружин Северодвинска и материальном стимулировании членов народных дружин, принимающих участие в охране общественного порядка на территории муниципального образования «Северодвинск», утвержденное постановлением Администрации Северодвинска от 06.08.2018 № 327-па, в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и законодательства Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области оказания поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка:

- исключить норму об установлении расходного обязательства муниципальному автономному учреждению «Молодежный центр»;

- установить порядок финансового обеспечения мер поддержки и стимулирования народных дружин;

- исключить меру поддержки деятельности народных дружин в виде приобретения форменной одежды.

2.3. Рассмотреть вопрос об исключении мероприятий по оказанию поддержки и осуществлению материального стимулирования деятельности народных дружин, то есть деятельности правоохранительной направленности, из муниципальной программы «Молодежь Северодвинска на 2016-2021 годы» и задач Управления общественных связей и молодежной политики Администрации Северодвинска, как противоречащих целям муниципальной программы и функциям данного управления.

3. Принять меры по предупреждению и пресечению нарушений законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе обеспечить соблюдение порядка:

- применения бюджетной классификации Российской Федерации при отражении в ведомственной структуре расходов местного бюджета расходов на поддержку деятельности народных дружин;

- определения объема и условий предоставления из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации субсидий бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

4. Рассмотреть вопрос о применении мер дисциплинарной ответственности к лицам, допустившим нарушения норм действующего законодательства.

О принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах Администрация Северодвинска обязана уведомить в письменной форме с приложением подтверждающих документов Контрольно-счетную палату Северодвинска в течение одного месяца со дня получения представления.

Не согласившись с этим представлением в указанной выше части, администрация оспорила его в судебном порядке.

Суды обеих инстанций частично удовлетворили заявления администрации, отказав в обжалуемой части.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ).

Вынесение представления уполномоченным на то лицом и в рамках положений пункта 3.1 статьи 270.2 БК РФ, Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» подателем жалобы не оспаривается.

В кассационной жалобе ее податель считает недействительным пункт 1 описательно-мотивировочной части представления (дефис 3), согласно которому автономному учреждению установлено расходное обязательство в нарушение статей 6 и 86 БК РФ. Податель жалобы также не согласен с судебными актами в части выводов судов о том, что мера поддержки народных дружин в виде приобретения форменной одежды установлена с нарушением пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее - Закон № 44-ФЗ) и Закона Архангельской области от 26.09.2014 № 171-10-ОЗ «О поддержке граждан и их объединений, участвующих в охране общественного порядка на территории Архангельской области» (далее - Закон № 171-10-ОЗ); в нарушение Закона № 44-ФЗ и Закона № 171-10-ОЗ не установлен порядок финансового обеспечения мер поддержки и стимулирования народных дружин за исключением расходов, связанных с выплатой материального стимулирования народным дружинникам. Администрация также не согласна с выводами судов в части нарушения порядка, объема и условий предоставления из бюджетов субсидий автономным учреждениям на иные цели, повлекшее нецелевое использование средств бюджета молодежным центром.

Как следует из материалов дела, согласно данным официального сайта УМВД России по Архангельской области (29.мвд.рф), а также информации, представленной молодежным центром, на территории г. Северодвинска действуют три народные дружины: «Правопорядок» (свидетельство от 27.10.2014 № 1), «Каскад» (свидетельство от 05.11.2014 N 2); «Ягры» (свидетельство от 31.03.2015 № 15).

В соответствии с пунктом 2 статьи 13 Закона № 44-ФЗ, статьями 5 и 10 Закона № 171-10-ОЗ решением Совета депутатов Северодвинска с 18.12.2014 № 114 создан штаб народных дружин Северодвинска.

Пунктом 37 части 1 статьи 16 Федерального закона от 0610.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) установлено, что к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.

Основами государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.11.2014 № 2403-р, установлена системная поддержка программ и проектов, направленных на формирование активной гражданской позиции молодых граждан, вовлечение молодежи в деятельность гражданско-патриотических объединений.

Охрана общественного порядка силами общественности осуществляется в соответствии с Законом № 44-ФЗ, который устанавливает принципы и основные формы участия граждан в охране общественного порядка, участия граждан в поиске лиц, пропавших без вести; особенности создания и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, целью которых является участие в охране общественного порядка; порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, а также правовой статус народных дружинников.

При этом молодежный центр является автономным учреждением, в связи этим и с учетом содержащихся в статье 6 БК РФ понятия получателя бюджетных средств, а также положений Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», он не может считаться получателем бюджетных средств, на что правомерно указали суды обеих инстанций.

При этом правом на исполнение расходного обязательства, установленного постановлением Администрации Северодвинска от 06.08.2018 № 327-па (далее - Постановление № 327-па) «Об утверждении Положения о мерах поддержки народных дружин Северодвинска и материальном стимулировании членов народных дружин, принимающих участие в охране общественною порядка на территории муниципального образования «Северодвинск» (далее - Положение № 327-па), обладает получатель средств местного бюджета - Администрации Северодвинска.

Согласно пункту 1.6 Положения № 327-па материальное стимулирование народных дружинников осуществляется за счет средств местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на поддержку деятельности народных дружин, в рамках муниципальной программы «Молодежь Северодвинска на 2016-2021 годы».

В соответствии с пунктом 1.7 Положения № 327-па финансовое обеспечение расходов, связанных с выплатой материального стимулирования народным дружинникам, является расходным обязательством учреждения.

С учетом изложенного суды обеих инстанций обоснованно признали верными выводы КСП о нарушении администрацией положений статей 6 и 86 БК РФ при установлении расходного обязательства автономному учреждению.

По эпизоду, связанному с приобретением форменной одежды, суды правомерно руководствовались следующим.

Согласно части 2 статьи 6 Закона № 44-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации и муниципальным нормативными правовыми актами, оказывают поддержку гражданам и их объединения, участвующим в охране общественного порядка создают условия для деятельности народных дружин.

В соответствии с частью 1 статьи 16 этого же Закона народные дружинники при участии в охране общественного порядка должны иметь при себе удостоверение народного дружинника, а также носить форменную одежду и (или) использовать отличительную символику народного дружинника. Образец и порядок выдачи удостоверения, образцы форменной одежды и (или) отличительной символики народного дружинника устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Законом № 171-10-ОЗ также установлены только образцы удостоверения и отличительной символики народного дружинника.

Таким  образом, орган местного самоуправления не обладает полномочиями по установлению меры поддержки народных дружин в виде приобретения форменной одежды без соответствующего установления ее на уровне субъекта Российской Федерации и такой вид поддержки в рассматриваемом случае не установлен, на что правомерно указали суды обеих инстанций.

Кроме того, как установлено КСП в ходе проверки, фактически имело место приобретение повседневной одежды (куртки, толстовки, футболки и бейсболки).

При таких обстоятельствах судами обеих инстанций правомерно указано на отсутствие правовых оснований для признания недействительным представления в данной части.

Относительно порядка финансового обеспечения мер поддержки и стимулирования народных дружин, за исключением расходов, связанных с выплатой материального стимулирования народным дружинникам, судами установлено следующее.

Во исполнение положений БК РФ по установлению расходного обязательства по оказанию за счет средств местного бюджета мер поддержки деятельности народных дружин и материальном стимулировании членов народных дружин, принимающих участие в охране общественного порядка, в целях реализации полномочий, предусмотренных пунктом 37 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, пунктом 1.37 статьи, с учетом положений названного Закона и Закона № 171-10-ОЗ принято Постановление № 327-па.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Закона № 44-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом, Законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовым актами, оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создают условия для деятельности народных дружин.

При этом Закон № 44-ФЗ разделяет следующие направления поддержки, которые могут осуществляться за счет средств местного бюджета: финансирование материально-технического обеспечения деятельности народных дружин (статья 21); материальное стимулирование, предоставление льгот и компенсаций народным дружинникам (статья 26).

В рассматриваемом случае согласно пункту 1.4 Положения № 327-па меры поддержки стимулирования деятельности народных дружин могут осуществляться в форме:

материального стимулирования народных дружинников;

приобретения и предоставления проездных билетов на общественный транспорт (кроме такси) в пределах территории муниципального образования «Северодвинск» во время исполнения обязанностей народного дружинника;

приобретения форменной одежды, отличительной символики;

приобретения бланков удостоверений народных дружинников;

приобретения средств связи;

приобретения бланков грамот и ценных подарков;

приобретения ГСМ для специализированной техники;

приобретение страховки жизни и здоровья на период исполнения обязанностей народного дружинника.

Таким образом, требование КСП об установлении порядка финансового обеспечения мер поддержки народных дружин обусловлено необходимостью их отнесения к конкретным видам бюджетных ассигнований и соблюдению бюджетного законодательства, на что правомерно указали суды обеих инстанций.

Доводы подателя жалобы об обратном рассмотрены судами обеих инстанций и правомерно ими отклонены исходя из установленных фактических обстоятельств дела.

Относительно вывода КСП об использовании молодежным центром субсидии на иные цели (на поддержку деятельности народных дружин) не в соответствии с целями предоставления и необходимости возврата в местный бюджет 299 551 руб. (279 551 руб. на приобретение одежды, 20 000 руб. на приобретение сувенирной продукции), суды правомерно руководствовались следующим.

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Согласно статье 306.4 этого Кодекса нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Решением Совета депутатов Северодвинска от 13.12.2018 № 132 «О местном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» предусмотрено предоставление субсидии на иные цели учреждению в размере 1 810 500 руб.

Орган местного самоуправления не обладает полномочиями по установлению меры поддержки народных дружин в виде приобретения форменной одежды без соответствующего установления ее на уровне субъекта Российской Федерации.

При этом, как отмечалось ранее, Законом № 171-10-ОЗ установлены только образцы удостоверения и отличительной символики народного дружинника.

Вместе с тем, в ходе проверки приобретена одежда для народных дружинников на 279 551 руб. по договорам с ООО «Регионстройснаб», в том числе от 19.12.2019 N 76 на 99 400 руб. (куртки Барс (черный) - 28 штук), от 23.12.2019 № 78 на 96 633 руб. (толстовка Helikon Patriot (серый) - 20 штук, бейсболка (серая) - 1 штука), от 23.12.2019 № 79 от на 83 518 руб. (толстовка Helikon Patriot (серый) - 8 штук, бейсболка (серая) - 27 штук, футболка поло (серая) - 28 штук).

Кроме того имело место приобретение сувенирной продукции на 20 000 руб. (акт от 30.11.2019 № 14, утвержденный директором молодежного центра), что также не соответствует положениями Закона № 171-10-ОЗ и Положению N 327-па.

При таких обстоятельствах суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что субсидия на иные цели в сумме 299 551 руб. израсходована не в соответствии с целями ее предоставления.

Доводы кассационной жалобы в части заключенного администрацией Северодвинска и молодежным центром соглашения от 17.05.2019 № 123 о порядке и условиях предоставления субсидий на иные цели (далее - Соглашение № 123) рассмотрены судами обеих инстанций и правомерно ими отклонены с учетом следующего.

Требования к содержанию Соглашения установлены пунктом 6 Порядка № 138-па, в соответствии с которым оно должно содержать: наименования сторон соглашения; права, обязанности и ответственность сторон соглашения; объем и цели (направления расходования) субсидии; условия предоставления субсидии; сроки использования субсидии; перечень основных мероприятий, источником финансового обеспечения которых является субсидия; периодичность перечисления субсидии: периодичность представления и форму отчетности об использовании субсидии, право Администрации Северодвинска и органов муниципального финансового контроля муниципального образования «Северодвинск» на проведение проверок соблюдения учреждением целей, порядка и условий предоставления субсидии, определенных настоящим Порядком и заключенными соглашениями; порядок возврата суммы субсидии в случае установления фактов использования не в соответствии с целями и (или) условиями, порядком Предоставления субсидии; условия изменения соглашения, далее вместе именуемые элементами соглашения.

В рассматриваемом случае судами обеих инстанций установлено, что фактически в Соглашении № 123 содержится только следующее: 1. Предмет соглашения, 2. Права и обязанности сторон, 3. Ответственность сторон, 4. Срок действия соглашения, 5. Заключительные положения, 6. Платежные реквизиты сторон, 7. Приложения 1-3. В нарушение пункта 6 Порядка № 138-па Соглашение N 123 не содержит условия предоставления субсидии и сроки ее использования.

Помимо того, в Соглашение № 123 в объем субсидии включены расходы, финансовое обеспечение которых не является расходным обязательством моложенного центра и не предусмотрено муниципальной программой Молодежь Северодвинска на 2016-2021 года.

Доводы кассационной жалобы фактически направлены на переоценку судом кассационной инстанции обстоятельств дела, установленных судами первой и апелляционной инстанций.

Вместе с тем, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции», при проверке соответствия выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (часть 3 статьи 286 АПК РФ) необходимо исходить из того, что суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

С учетом того, что наличие или отсутствие обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела, устанавливается судом на основании доказательств по делу (часть 1 статьи 64 АПК РФ), переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, то есть иные по сравнению со сделанными судами первой и апелляционной инстанций выводы относительно того, какие обстоятельства по делу можно считать установленными исходя из иной оценки доказательств, в частности, относимости, допустимости, достоверности каждого доказательства в отдельности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности (часть 2 статьи 71 АПК РФ), не допускается.

Несогласие подателя жалобы с произведенной судами оценкой фактических обстоятельств дела не свидетельствует о неправильном применении норм материального и процессуального права и не может быть положено в обоснование отмены обжалуемых судебных актов.

С учетом изложенного следует признать, что суды обеих инстанций правильно установили обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследовали все представленные сторонами доказательства и дали им надлежащую правовую оценку, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 16.02.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда  от 07.07.2021 по делу № А05-12028/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации муниципального образования «Северодвинск» - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Р. Журавлева

Судьи

Е.С. Васильева

Ю.А. Родин