Постановление АС Архангельской области от 12.10.2020 № А05-5619/20

Резолютивная часть постановления объявлена октября 2020 года .

В полном объёме постановление изготовлено октября 2020 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и Болдыревой Е.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Даниловой А.С.,

при участии от государственного казенного учреждения Архангельской области «Главное управление капитального строительства» ФИО1 по доверенности от 12.02.2020 № 4, от Контрольно-счетной палаты Архангельской области ФИО2 по доверенности от 06.04.2020,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи апелляционную жалобу государственного казенного учреждения Архангельской области «Главное управление капитального строительства» на решение Арбитражного суда Архангельской области                      от 13 июля 2020 года по делу № А05-5619/2020,

у с т а н о в и л:

государственное казенное учреждение Архангельской области «Главное управление капитального строительства» (ОГРН <***>,                              ИНН <***>; адрес: 163000, <...>; далее – учреждение, ГКУ АО «ГУКС») обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-счетной палате Архангельской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 163069, город Архангельск, площадь В.И.Ленина, дом 1; далее – палата, КСП) о признании недействительным и отмене пункта 3 представления от 20.03.2020 № 01-02/311.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 13 июля                 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Учреждение с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Отмечает, что спорные  денежные средства направлены на выполнение работ по контракту, подпункт 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) не нарушен. Размер индекса-дефлятора применен с учетом положений о неизменности цены государственного контракта.

Палата в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда законным и обоснованным.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, изучив доводы жалобы,  суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной  КСП проверки деятельности ГКУ АО «ГУКС» по вопросу соблюдения им бюджетного законодательства при расходовании бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятия «Строительство средней общеобразовательной школы с эстетическим уклоном на 240 мест в пос. Ерцево Коношского района» в рамках государственной программы Архангельской области «Развитие образования и науки Архангельской области (2013-2025)», палатой составлен акт от 05.02.2020, а также в связи с выявленными нарушениями  в адрес учреждения направлено представление от 20.03.2020                 № 01-02/311, согласно которому учреждению необходимо в срок не позднее 02.06.2020 среди прочего принять меры по возмещению в  областной бюджет               2 678 977 руб. 52 коп. ущерба.

Не согласившись с представлением КСП в  указанной части, учреждение обратилось в арбитражный суд с указанным выше заявлением.

Отказывая в  удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Из части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

В силу положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующие орган, который его принял.

Согласно пункту 1 статьи 268.1 БК РФ органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – Закон № 41-ФЗ) и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон                   № 6-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 268.1 БК РФ при осуществлении данных полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Законом № 41-ФЗ и Законом № 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания.

Тот факт, что представление вынесено уполномоченным на то лицом учреждением не оспаривается.

 Фактически доводы ГКУ АО «ГУКС» сводятся к тому, что исполнение контракта с подрядчиком,  в том числе оплата,  осуществлялось в соответствии с его сметой, получившей положительное заключение о достоверности определения сметной стоимости.

Проанализировав в соответствии со статьей 71 АПК РФ предъявленные в дело доказательства, а также изучив заявленные сторонами доводы,  апелляционная коллегия поддерживает выводы суда.

В рассматриваемом случае КСП проведена проверка расходования бюджетных средств, направленных учреждением  на реализацию мероприятия по строительству средней общеобразовательной школы с эстетическим уклоном на 240 мест в пос. Ерцево Коношского района (далее – школа), предусмотренного пунктом 2.1.10 задачи № 2 «Развитие сети муниципальных общеобразовательных организаций и муниципальных образовательных организаций дополнительного образования му­ниципальных образований Архангельской области, государственных профессио­нальных образовательных организаций Архангельской области и создание в них современных условий обучения» подпрограммы № 7 «Строительство и капиталь­ный ремонт объектов инфраструктуры системы образования в Архангельской об­ласти» государственной программы Архангельской области «Развитие образова­ния и науки Архангельской области», утвержденной постановлением правитель­ства Архангельской области от 12.10.2012 № 463-пп.

Согласно распоряжению Правительства Архангельской области                         от 31.01.2017 № 29-рп заказчиком работ по строительству школы определено учреждение.

Финансирование мероприятия реализовано в рамках областной адресной инвестиционной программы Архангельской области на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.

Указанным распоряжением утвержден предельный объем средств на оплату долгосрочного государственного контракта в сумме 349 852, 9 тыс. руб.

В силу частей 1, 2 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) начальная (максимальная) цена контракта (далее – НМЦК) и цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения предусмотренных в указанной норме методов.

НМЦК определена на основании сметной стоимости, достоверность определения которой подтверждена положительным заключением                         от 30.12.2016 № 29-1-3-0572-16.

В соответствии с пунктом 1.5 этого заключения на проверку достоверности представлена сметная документация в базисных ценах на 01.01.2000, в ценах на 1-й  квартал 2015 года, в ценах на 2-й  квартал 2016 года с пересчетом в цены 2018 года.

Согласно пункту 2.1 заключения прогнозная стоимость на 2018 год составила 349 852,90 тыс. руб.

В пункте 2.3 заключения указано о применении индексов-дефляторов 2016/2017 годов – 105,4 % и 2017/2018 годов – 104,4 % согласно прогнозу Минэкономразвития для отрасли «Капитальные вложения» от 24.11.2016.

Извещение № 0124200000617001135 о проведении электронного аукциона на закупку работ по строительству школы опубликовано18.05.2017,  НМЦК определена проектно-сметным методом и составила 349 852 900 руб. В качестве обоснования НМЦК указано положительное заключение о достоверности определения сметной стоимости от 30.12.2016 № 29-1-3-0572-16.

Приложением № 4  к  проекту  государственного контракта являлся график исполнения контракта, разделяющий  работы по разделам и  определяющий  период строительства: 2017-2018 годы.

В силу пункта 3.1 проекта контракта календарные сроки выполнения работ определены следующим образом: начало работ – не позднее одного дня               с даты заключения контракта, срок их окончания – октябрь 2018 года.

Согласно пункту 10.4 проекта контракта расчет выполненных работ осуществляется с применением индекса дефлятора текущего года, в течение которого подписывается акт сдачи-приемки выполненных работ по форме                    № КС-2.

ГКУ АО «ГУКС» и ООО «ОРТОСТ-ФАСАД» заключен государственный контракт от 21.06.2017 № 0124200000617001135246648 (далее – государственный контракта) на выполнение работ по строительству указанной выше школы.

При проведении закупки на выполнение работ по строительству при обосновании НМЦК использован проектно-сметный метод

Определено, что сметная документация является неотъемлемой   частью государственного контракта, в которой предусмотрено применение индексов-дефляторов 2015/2016, 2016/2017 годы.

Приемка части выполненных работ производилась в 2017 году.

Оплата выполненных  подрядчиком работ осуществлялась заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки, которые установлены государственным контрактом.

В актах о приемке выполненных работ (ф. КС-2) за 2017 год № 1-11 стоимость работ, предъявленных подрядчиком к оплате, определена с учетом индекса-дефлятора 2015/2016 годов – 105,4%, 2016/2017годов – 104,4%.

Вместе с тем, фактически  оплата производилась с учетом индекса-дефлятора 2016/2017 и 2017/2018 годов, то есть при фактическом выполнении работ в 2017 году, а стоимость работ определена по прогнозной стоимости строительства на 2018 год.

Бюджет в соответствии со статьей 6 БК РФ – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В силу статьи 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

В силу статьи 34 указанного Кодекса принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Обязанность обеспечивать результативность и целевой характер использования бюджетных ассигнований возложена на получателя бюджетных средств подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 763 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) подрядные строительные работы (статья 740), проектные и изыскательские работы (статья 758), предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.

По государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату (пункт 2 статьи 763 ГК РФ).

Согласно статье 740 указанного Кодекса  по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик - создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.

В соответствии с пунктом 1 статьи 746 ГК РФ оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда. При отсутствии соответствующих указаний в законе или договоре оплата работ производится в соответствии со статьей 711 настоящего Кодекса.

В договоре подряда указываются цена подлежащей выполнению работы или способы ее определения (пункт 1 статьи 709 ГК РФ).

В силу пункта 1 статьи 711 ГК РФ, если договором подряда не предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или отдельных ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок, либо с согласия заказчика досрочно.

С учетом приведенных выше норм, а также обстоятельств дела, суд первой инстанции верно отметил, что учреждением, как заказчиком, не учтено следующее.

Согласно части 6 статьи 110.2 Закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент заключения контракта) объем выполненных по контракту ра­бот определяется с учетом статьи 743 ГК РФ. Оплата выполненных по контракту работ осуществляется в сроки и в размерах, которые установлены графиком оплаты выполненных по контракту работ с учетом графика выполнения строительно-монтажных работ.

В силу пункта 1 части 9 статьи 44 Закона № 44-ФЗ НМЦК на выполнение работ по строительству объектов капитального строительства опре­деляется и обосновывается заказчиком посредством применения проектно-сметного метода на основании проектной документации в соответствии с методи­ками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответ­ствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 утверждены Ме­тодические рекомендации по применению методов определения начальной (мак­симальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным по­ставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее – Методические рекомендации).

Согласно пункту 6.4 Методических рекомендаций в случае если по результа­там проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капиталь­ного строительства сметная стоимость объекта по годам реализации инвестицион­ного проекта, рассчитанная в ценах соответствующих лет с использованием индексов-дефляторов по видам экономической деятельности, определяемых Министерством экономического развития Российской Федерации в рамках разра­ботки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, не превышает объем капитальных вложений, установленный в указанных в пункте 6.3 настоящих рекомендаций актах или решениях, то НМЦК на строительство и (или) реконструкцию объектов капитального строительства с использованием средств федерального бюджета в рамках ФАИП формируется исходя из указан­ной сметной стоимости.

Таким образом, сметная стоимость объекта по годам реализации инвестиционного проекта рассчитывается в ценах соответствующих лет с использованием индексов-дефляторов по видам экономической деятельности.

Аналогичный вывод содержится в письме Минфина России от 03.11.2017 № 24-01-10/72553 и письме Минэкономразвития России от 19.10.2015                № Д28и-3161.

Следовательно, с учетом графика выполнения работ, предусматривающего календарные сроки выполнения работ в течение 19 месяцев, при определении цены должны учитываться индексы-дефляторы того периода, в котором планируется выполнение строительных работ (реализация инвестиций).

Индекс-дефлятор фактически представляет собой коэффициент, который отражает изменение потребительских цен на товары, работы и услуги при пересчете текущей стоимости в постоянные цены, то есть  индекс-дефлятор 2017/2018 года указывает  изменение потребительских цен в 2018 году к уровню 2017 года, следовательно, не может быть применен в 2017 году.

Податель жалобы ссылается на использование в качестве НМЦК стоимости работ, указанной в положительном заключении о достоверности определения смет­ной стоимости строительства объекта от 30.12.2016                         № 29-1-3-0572-16.

Вместе с тем, в материалах дела усматривается, что информация о периоде вы­полнения работ по строительству объекта с учетом графика производства работ по годам (2017-2018) на экспертизу не предъявлялась.

Положительное заключение достоверности сметной стоимости строительства объекта выдано исходя из периода строительства объекта  определенного как 2018 год.

Следует также отметить, что в силу пункта 10.4 государственного контракта  определено, что расчет выполненных работ должен осуществляться с применением индекса дефлятора текущего года.

Следовательно, при определении сметной стоимости строительства, рассчитываемой на несколько лет реализации инвестиций, к стоимости работ, планирующихся к выполнению в соответствующем году, необходимо применять индексы-дефляторы именно этого года, но не индексы будущих периодов.

Принцип эффективности использования бюджетных средств, указанный в статье 34 БК РФ, означает, что при составлении и исполнении бюджетов участни­ки бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с исполь­зованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Поскольку стоимость работ, завышена на 2 678 977 руб. 52 коп. (арифметически расчет не оспаривается учреждением),  то  выводы  палаты об излишнем расходовании ГКУ АО «ГУКС» бюджетных средств в указанном разме­ре и  необеспечении  эффективного и результативного   использования бюджетных средств при реализации мероприятия по строительству школы являются обоснованными.

В связи с этим у суда первой инстанции не имелось оснований                       для вывода о недействительности пункта 3 представления КСП                                от 20.03.2020 № 01-02/311 о необходимости возврата в областной                     бюджет  2 678 977 руб. 52 коп.

Выводы суда, изложенные в решении от 13.07.2020, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Оснований для отмены судебного акта не усматривается.

Поскольку при принятии апелляционной жалобы определением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2020 года  учреждению  была предоставлена отсрочка уплаты государственной пошлины, то согласно статьям 102, 110 АПК РФ эта пошлина подлежит взысканию с него в доход бюджета.

Руководствуясь статьями 102, 110, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 июля                        2020 года по делу № А05-5619/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного казенного учреждения Архангельской области «Главное управление капитального строительства» – без удовлетворения. 

Взыскать с государственного казенного учреждения Архангельской области «Главное управление капитального строительства»                                  (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 163000, <...>) в доход федерального бюджета 1 500 руб. государственной пошлины за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.