МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 7 июля 2004 г. N 06-06-01
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ
ФИНАНСОВЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА С БЮДЖЕТАМИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
НА 2005 ГОД И НА СРЕДНЕСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ
Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год и на период до 2007 года.
Отличительной чертой следующего бюджетного года является вступление в силу Федерального закона
от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, частично, Федерального закона
от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми подготовлены соответствующие поправки в Бюджетный и
Налоговый кодексы Российской Федерации.
Кроме того, Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который принят в первом чтении.
Целью данного законопроекта является приведение федерального законодательства в соответствие с законодательством о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Результатом реализации поправок в законодательство станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем и порядок осуществления выплат будет определяться региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.
Вместе с тем пересмотр значительной части законодательства потребует серьезной и интенсивной работы с представительными органами власти на местах с целью принятия до начала 2005 года полного перечня законов и решений по каждому из собственных полномочий.
Кроме того, необходимо в возможно сжатые сроки определить перечень бюджетных учреждений, передаваемых и принимаемых от других уровней бюджетной системы.
На 2005 год планируется изменение налогового законодательства, предусматривающее централизацию в федеральном бюджете 1,5 процентных пункта ставки налога на прибыль организаций, зачисление в полном объеме в федеральный бюджет водного налога и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы будет закреплено не действующими только один год законами о бюджете, а Бюджетным и
Налоговым кодексами. Это создает условия для внедрения средне- и долгосрочного бюджетного планирования, повысит стабильность и предсказуемость доходов территориальных бюджетов.
После одобрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законодательных инициатив Правительства Российской Федерации в отношении снижения ставки единого социального налога (с 35,6% до 26%) и перевода основной массы натуральных льгот отдельным категориям граждан в денежную форму регионы не только получат существенную прибавку в объемах поступлений доходов, но и выиграют от улучшения финансового положения предприятий жилищно-коммунальной сферы и транспортных организаций, повышения объективности и прозрачности финансового обеспечения государственных обязательств по предоставлению льгот. В результате произойдет увеличение ресурсного потенциала регионов, интенсификация экономического роста и поступлений доходов в целом в бюджетную систему Российской Федерации. Распределение единого социального налога будет осуществляться в следующем порядке: в федеральный бюджет - 6,0% поступлений, в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации - 14,0%, Фонда социального страхования Российской Федерации - 3,2%, Федерального фонда обязательного медицинского страхования - 0,8%, территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 2,0% поступлений.
В целях повышения эффективности государственных расходов Правительством Российской Федерации принято Постановление от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", которым одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах.
Начиная с формирования проекта федерального бюджета на 2005 год бюджетному процессу на всех стадиях будет сопутствовать системная оценка планов и показателей работы всех органов исполнительной власти, при этом повышение самостоятельности бюджетополучателей в распоряжении средствами должно сопровождаться ростом их ответственности за результаты работы.
Тем же Постановлением Правительства Российской Федерации одобрена новая бюджетная классификация, необходимая для осуществления намеченных реформ.
Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации предлагается при определении рекомендуемых федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг установить уровень оплаты населением жилья и коммунальных услуг в размере 100%, а максимально допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг - в размере 22 процентов.
В следующем году отменяются жесткие требования по установлению уровня оплаты труда работников бюджетной сферы для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (Единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления будут не только самостоятельно решать вопросы по определению уровня оплаты труда, в том числе - по различным категориям отраслей и должностей, но и не зависеть от решений Федерального центра по срокам и темпам повышения этих расходов.
Будут переведены в денежную форму льготы для федеральных государственных служащих и сотрудников силовых ведомств по бесплатному проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси) путем повышения размеров надбавок к оплате труда.
С 2005 года в соответствии с новой редакцией
Бюджетного кодекса Российской Федерации и Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" средства финансовой помощи и бюджетных компенсаций из федерального бюджета будут предоставляться в рамках нового раздела расходов "Межбюджетные трансферты", который состоит из подразделов "Финансовая помощь бюджетам других уровней", "Фонды компенсаций", "Фонд регионального развития" и "Трансферты внебюджетным фондам".
В целом раздел "Межбюджетные трансферты" в части средств, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, сформирован на основе соответствующих расходов федерального бюджета, утвержденных на 2004 год, с учетом изменений бюджетного и налогового законодательства, а также необходимости повышения результативности решения задачи обеспечения текущих задач территориальных бюджетов. Основу раздела, как и в предшествующие годы, составляют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) сформирован в объеме 189875735 тыс. рублей исходя из объема ФФПР, утвержденного Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год", увеличенного на уровень роста потребительских цен в 2005 году в размере 8 процентов.
Распределение средств ФФПР между субъектами Российской Федерации с целью повышения доходов наименее обеспеченных регионов будет произведено в соответствии с методикой, которую предусматривается утвердить постановлением Правительства Российской Федерации.
В соответствии с новым бюджетным законодательством средства ФФПР будут предоставляться только в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, без дополнительного выделения из общего объема финансовой помощи фонда средств на обеспечение завоза продукции в районы Крайнего Севера, приравненные к ним местности, и субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. При этом в целях сохранения опережающих темпов перечисления финансовой помощи, применяемых в текущем году, будет разработан порядок перечисления средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом сезонной потребности территориальных бюджетов в финансировании приоритетных расходов.
Как и в предшествующие годы, распределение ФФПР будет осуществлено на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.
Для повышения качества оценки доходных возможностей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в методику распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предполагается внесение необходимых изменений, позволяющих использовать оперативные данные статистической отчетности - объема промышленного производства. Кроме того, в целях упрощения методологии распределения средств данного фонда предлагается существенное сокращение количества используемых показателей, что обеспечит повышение прозрачности расчетов и, как следствие, получаемых результатов выравнивания бюджетной обеспеченности.
В 2005 году предусматривается повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. В этих целях первая часть финансовой помощи будет распределяться таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионов с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание будет производиться пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от заданного для данной группы регионов уровня.
Оставшаяся часть Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будет распределяться для регионов, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации.
Изменение порядка распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов субъект Российской Федерации, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.
Министерство финансов Российской Федерации доведет проект методики распределения средств ФФПР (и методики распределения прочих средств финансовой помощи и бюджетных компенсаций) до финансовых органов субъектов Российской Федерации не позднее 15 июля 2004 года, который затем будет рассмотрен на заседаниях постоянно действующей при Министерстве финансов Российской Федерации рабочей группы по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации и Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации. Сверка исходных данных для проведения расчетов по распределению межбюджетных трансфертов состоится в сентябре 2004 года.
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов является правопреемником для действовавшего в 2002 - 2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.
В новом порядке фонда предусмотрено расширение количества участников до 8 субъектов Российской Федерации с 2005 года, а с 2006 года включаются в число получателей средств фонда 8 муниципальных образований.
Средства фонда будут распределяться между отобранными на конкурсной основе субъектами Российской Федерации, осуществляющими реализацию программ реформирования региональных финансов, и направляться на реализацию указанных программ, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, иные социальные расходы.
Конкурсный отбор первых 8 субъектов Российской Федерации будет объявлен в июле 2004 года.
Принимая во внимание, что в 2005 году средства будут предоставляться только субъектам Российской Федерации в рамках одного конкурса, общий объем средств фонда сокращен на 0,6 млрд. рублей по сравнению с текущим годом.
В бюджете 2005 года сохранится финансовая поддержка закрытых административно-территориальных образований, как муниципальных образований, на территории которых находятся объекты, выполняющие федеральные функции.
При этом на 2005 год предусматривается индексация расходов на предоставление средств федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований.
В 2005 году будут предусмотрены межбюджетные трансферты из федерального бюджета 43 ЗАТО против 42 в 2004 году. Так как Указом Президента Российской Федерации от 13 ноября 2003 г. N 1347 "О преобразовании поселков Михайловский и Новооктябрьский Саратовской области в закрытое административно-территориальное образование - поселок Михайловский Саратовской области" статус ЗАТО присвоен поселку Михайловский Саратовской области.
В расходах федерального бюджета на 2005 год сохранен уровень финансовой поддержки из федерального бюджета города-курорта Сочи в сумме 1,2 млрд. рублей.
Финансирование программ развития наукоградов осуществляется в соответствии с Федеральным законом
от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации".
Распределение указанных средств будет осуществляться в 2005 году по городам, получившим статус наукограда Российской Федерации на момент принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год", с учетом программ развития городов-наукоградов и участия в их финансировании средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Финансирование Всероссийского конкурса на звание "Самый благоустроенный город России" будет производиться на основании Указа Президента Российской Федерации от 27 мая 1997 г. N 528, которым предусмотрено ежегодное выделение средств в сумме 100,0 млн. рублей.
В проекте федерального бюджета на 2005 год предусмотрено 100,0 млн. рублей, в том числе 98,5 млн. рублей - на премирование городов - победителей указанного конкурса и 1,5 млн. рублей - на расходы по проведению конкурса.
Финансирование расходов по содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных в ведение местных органов самоуправления, производится в соответствии с Федеральным законом
от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 235, на основании которых предприятия и организации различных министерств и ведомств передают в ведение органов местного самоуправления объекты жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы.
На основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 октября 2002 г. N 1453-р передача объектов федеральными органами исполнительной власти, федеральными государственными унитарными и федеральными казенными предприятиями, федеральными государственными учреждениями завершается 31 декабря 2004 года (в основном это касается объектов МПС России, Минобороны России, Минюста России, ФПС России). Этим же распоряжением Минфину России поручено предусматривать в федеральном бюджете на 2003 - 2007 годы выделение бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций на возмещение убытков, связанных с содержанием объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в муниципальную собственность.
В проекте федерального бюджета на 2005 год размер указанных дотаций запланирован в размере 5,4 млрд. рублей.
Подраздел "Фонды компенсаций" сформирован строго в соответствии с нормативной потребностью в обеспечении федеральных полномочий, передаваемых для исполнения на региональный и местный уровни бюджетной системы.
С учетом разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в 2005 году в состав Фонда компенсаций будут включены расходные обязательства Российской Федерации, передаваемые для исполнения регионам.
Предусматривается передать в ведение субъектов Российской Федерации обязательства по реализации обязательств Российской Федерации по отдельным категориям граждан в части предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. На эти цели предусматривается выделить 25 млрд. руб.
Также предусматривается передать в ведение регионов обязательства по предоставлению льгот, установленных Законом Российской Федерации от 9 июня 1993 г. N 5142-I "О донорстве крови и ее компонентов". На эти цели в проекте федерального бюджета на 2005 год предусмотрено 3,5 млрд. рублей.
В состав фонда могут быть включены и другие расходные обязательства Российской Федерации с учетом конкретных положений проекта Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Распределение средств Фонда компенсаций между субъектами Российской Федерации будет проводиться в соответствии с методикой, утверждаемой федеральным законодательством, пропорционально численности соответствующих категорий получателей бюджетных средств и нормативных расходов на реализацию передаваемых обязательств.
В 2005 году предусмотрено финансирование работ по сбору и утилизации радиоактивных отходов (МосНПО "Радон") в соответствии с Федеральным законом
от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ "О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов" и Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 238, финансирование работ, выполняемых на особо радиационно опасных и ядерно опасных производствах и объектах, должно осуществляться на соответствующий год в составе расходов федерального бюджета. В проекте федерального бюджета на 2005 год для утилизации плановых радиоактивных отходов бюджетные ассигнования ГУП МосНПО "Радон" предусмотрено 1,0 млрд. руб. с учетом стоимости потребляемых товарно-материальных ценностей и тарифов на коммунальные услуги, обеспечения модернизации и технического перевооружения оборудования и приборов, внедрения новых технологий, а также принятия мер по предотвращению несанкционированного проникновения посторонних лиц на территорию организаций, где хранятся невывезенные радиоактивные отходы.
Подраздел "Фонд регионального развития" сформирован с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе путем улучшения обеспеченности инженерной и социальной инфраструктурой.
Фонд регионального развития сохранит основные принципы формирования и распределения, используемые в предшествующие годы. Вместе с тем в целях обеспечения основной задачи фонда - сокращения различий в уровне социально-экономического развития регионов - будет усовершенствована методика распределения средств в рамках Федеральной целевой программы "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)", предусматривающая выделение средств на условиях софинансирования.
Предусматривается осуществить инвентаризацию программ развития регионов, финансируемых за счет средств Фонда регионального развития, имея в виду концентрацию ресурсов на обеспечение приоритетных для Российской Федерации направлений социально-экономического развития регионов.
С учетом требований нового бюджетного законодательства в состав Фонда регионального развития войдут субсидии на поддержку дорожного хозяйства, поскольку указанные средства направляются на мероприятия по созданию и поддержке региональной и муниципальной собственности. Распределение этих средств будет осуществлено в рамках общей методологии распределения финансовой помощи с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и потребности в получении соответствующих капитальных трансфертов.
Объем федеральных целевых программ развития Республики Татарстан и Республики Башкортостан предусматривается сократить на 2,5 млрд. рублей по сравнению с уровнем текущего года.
Кроме того, в соответствии с реализуемым направлением по повышению эффективности федеральных целевых программ методология распределения Фонда регионального развития будет дополнена механизмами оценки результативности производимых программно-целевых расходов.
А.Г.СИЛУАНОВ
